Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S. Z., L. K., M. Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 stycznia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2) zasądza od Prezydenta Miasta Opola na rzecz skarżącego S. Z. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zasądza od Prezydenta Miasta Opola na rzecz skarżącej L. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4) zasądza od Prezydenta Miasta Opola na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 27 stycznia 2016 r. Prezydent Miasta Opola wydał zarządzenie nr [...] w sprawie zakazu organizowania na terenach należących do miasta Opola objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, z późn. zm.), dalej w skrócie u.s.g., oraz art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.), dalej w skrócie u.g.n., w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445, z późn. zm.). W zarządzeniu Prezydent zobowiązał naczelników, dyrektorów, kierowników jednostek organizacyjnych miasta dysponujących nieruchomościami stanowiącymi mienie lub pozostających w zarządzie miasta Opola albo stanowiącymi własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent Miasta Opola i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt (§ 1 ust. 1). Ponadto zakazał dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w biurach Urzędu Miasta Opola i w jednostkach organizacyjnych Miasta Opola, a także ich promocji (§ 1 ust. 2). Wykonanie zarządzenia powierzył podmiotom wskazanym w § 1 ust. 1 i ust. 2 (§ 2). Prezydent określił też, że zarządzenie podlega ogłoszeniu poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta Opola oraz publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej miasta Opola (§ 3) oraz postanowił, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania (§ 4).

Pismem z dnia 7 marca 2016 r. (11 marca 2016 r. - data wpływu do organu) M. Z., L. K. oraz S. Z., działając na podstawie art. 101 u.s.g., wezwali Prezydenta Miasta Opola do niezwłocznego usunięcia naruszenia prawa przedmiotowym zarządzeniem. Kwestionowanemu aktowi zarzucili naruszenie następujących przepisów:

1) art. 2 oraz art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 2 oraz art. 73 Konstytucji RP;

2) art. 12 u.g.n. z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki;

3) art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej;

4) art. 5, art. 8 oraz art. 9, a także art. 24i oraz art. 24j, tj. Rozdział 4b "Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych", ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt;

- art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej.

W uzasadnieniu wskazali, że zarządzenie z dnia 27 stycznia 2016 r. wywołuje negatywne skutki finansowe dla miasta Opola, gdyż uszczupla wpływy do jego budżetu, które do tej pory pochodziły z wynajmu terenów stanowiących mienie Opola na przedstawienia cyrkowe. Ponadto powoduje szkody dla polskich cyrków, naruszając jednocześnie ich dobra osobiste.

Pismem z dnia 6 maja 2016 r., nadanym w placówce pocztowej w tym samym dniu, S. Z., L. K. oraz M. Z. (dalej zwani również skarżącymi), reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli skargę na zarządzenie z dnia 27 stycznia 2016 r., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze sformułowano również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia, dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika Związku A oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, poprzez przeprowadzenie procesu prawodawczego w sprawie wydania kwestionowanego aktu bez umożliwienia im oraz uczestnikowi postępowania wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących ich praw podstawowych, pomimo że istniała możliwość dobrowolnego zastosowania przez Prezydenta Miasta Opola procedury wskazanej w § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Skarżący podnieśli, że brak stanowiska przedsiębiorców cyrkowych oraz nieustalenie stanu faktycznego w zakresie metod treningu, utrzymania i transportu zwierząt cyrkowych miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zarządzenia ingerującego bezpośrednio w przyznane przedsiębiorcom wcześniej prawa, z pominięciem ich stanowiska oraz bez zasięgnięcia opinii powiatowych lekarzy weterynarii. W tym zakresie zarzucono naruszenie poprzez niezastosowanie art. art. 7, 8, 9, 10, 19, 20 K.p.a. w związku z brakiem właściwości w obszarze nadzoru weterynaryjnego oraz art. 28 K.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z brakiem uzasadnienia zarządzenia, a także naruszenie przepisów u.s.g., w tym art. 5a poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy i art. 6 w związku z brakiem właściwości Prezydenta Miasta Opola w obszarze nadzoru weterynaryjnego.

Kolejne zarzuty skarżących dotyczyły naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez:

- niezastosowanie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji RP przez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Prezydenta Miasta Opola w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomościami miejskimi i Skarbu Państwa;

- niezastosowanie art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy o ochronie zwierząt z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Opola jest uprawniony do kierowania się przy gospodarowaniu mieniem komunalnym kryterium, czy najemca nieruchomości gminnej lub Skarbu Państwa prezentuje w swoich legalnych przedstawieniach cyrkowych zwierzęta, podczas gdy art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że nawet "właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa";

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji RP przez przyjęcie, że Prezydent Miasta Opola posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i ponadto jest właściwy w sprawach objętych właściwością administracji rządowej, tj. art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, a w wyniku tego naruszenie w szczególności art. 5, art. 8 i art. 9, a także art. 24i oraz art. 24j ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz art. 3 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że spełnili wymagania formalne w zakresie zaskarżenia zarządzenia i posiadają interes prawny, który uprawnia ich do wniesienia skargi, ponieważ są przedsiębiorcami prowadzącymi działalność związaną z wystawianiem przedstawień artystycznych, opisaną pod kodem PKD nr [...]. Następnie w skardze wskazano na wady formalne oraz merytoryczne zarządzenia. W tym zakresie skarżący podnieśli, że nie poczyniono ustaleń dotyczących metod treningu oraz warunków utrzymania i transportu zwierząt przez polskich przedsiębiorców cyrkowych. Nie sporządzono również żadnego uzasadnienia zarządzenia, stąd brak jest możliwości odniesienia się do podstaw faktycznych tego aktu. Ponadto nie przeprowadzono konsultacji społecznych, nie zasięgnięto opinii lekarzy weterynarii ani żadnych innych instytucji zajmujących się nadzorem weterynaryjnym oraz nie poinformowano o zamiarze wydania zarządzenia poszczególnych przedsiębiorców cyrkowych w Polsce, ani też zrzeszającego ich Związku. W ocenie skarżących, naruszono zatem procedurę prawodawczą i nie zagwarantowano przestrzegania prawa, pozbawiając przedsiębiorców ich praw. Ponadto wydane zarządzenie powoduje istotne ograniczenia działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych w Opolu. Poza tym już sam tytuł kwestionowanego aktu wprowadza w błąd, ponieważ stanowi o zakazie organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, sugerując jakoby zakaz ten dotyczył terenu całej gminy miasta Opola. Ponadto tytuł zarządzenia odnosi się "do terenów należących do miasta Opola", ale z treści zarządzenia (§ 1) wynika, że akt ten dotyczy także terenów stanowiących "własność Skarbu Państwa", którymi gospodaruje Prezydent Miasta Opola. Natomiast podstawą faktyczną aktu są ustalenia, co do których organ samorządu terytorialnego nie posiada żadnych kompetencji ustawowych i wkracza w zakres właściwości powiatowych lekarzy weterynarii, Głównego Lekarza Weterynarii oraz Inspekcji Weterynaryjnej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 12 u.g.n., skarżący wskazali, że mieszkańcy biorą udział w przedstawieniach cyrkowych z udziałem zwierząt kilka razy w roku, a miasto odwiedzane jest przez wiele cyrków rocznie, zatem przedmiotowe zakazy nie świadczą o prowadzeniu prawidłowej gospodarki. Organ pominął też skutki finansowe zarządzenia, które spowoduje, że cyrki nie będą płacić czynszu dzierżawnego do budżetu miasta, co uszczupli jego przychody. Zdaniem skarżących, kwestionowane działania Prezydenta Miasta Opola ingerują bezpośrednio w swobodę działalności gospodarczej przedsiębiorców prowadzących cyrki, naruszając w ten sposób wskazane w zarzutach skargi przepisy ustawy i Konstytucji RP. Podkreślili też, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a więc jednostki samorządu terytorialnego nie mogą zakazywać ani utrudniać działalności gospodarczej i artystycznej zgodnej z ustawami, szczególnie w sytuacji, gdy społeczność lokalna nie popiera tych działań, uczestnicząc w przedstawieniach. Skarżący wskazali również na Rezolucję Parlamentu Europejskiego w sprawie nowych wyzwań stojących przed cyrkiem, stanowiącym część kultury europejskiej z dnia 13 października 2005 r., w której wezwano Komisję Europejską oraz te Państwa Członkowskie, które jeszcze tego nie uczyniły, do podjęcia konkretnych działań zmierzających do uznania cyrku za część kultury europejskiej. Z treści Rezolucji - zdaniem skarżących - wynika jednoznacznie, że dla Parlamentu Europejskiego cyrk łączy się z udziałem zwierząt w przedstawieniach cyrkowych. Skarżący akcentowali, że Prezydent Miasta Opola bezpodstawnie przyjął, że posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności cyrków. W istocie spornym zarządzeniem uchylił też obowiązywanie art. 17 ustawy o ochronie zwierząt i przepisy innych ustaw związanych z utrzymywaniem i transportem zwierząt, podczas gdy ocena stanów faktycznych objętych tą normą prawną należy wyłącznie do właściwości służb weterynaryjnych. Skarżący odnotowali, że brak jest uzasadnienia zarządzenia oraz odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ale z dużą dozą prawdopodobieństwa można przyjąć, że zarządzenie jest wyrazem sprzeciwu wobec przedmiotowego traktowania zwierząt w cyrkach, zmuszania ich poprzez tresurę do wykonywania czynności niezgodnych z ich naturą, niezapewniania warunków bytowania stosownych do potrzeb gatunku, karygodnym warunkom transportu i miejsc przebywania zwierząt między występami i poza sezonem. W tym zakresie nie wskazano jednak żadnych konkretnych przypadków negatywnych praktyk stosowanych w cyrkach. Poza tym Prezydent Miasta Opola dokonał oceny stanu faktycznego w oparciu o ustawę o ochronie zdrowia zwierząt (...) z naruszeniem swoich kompetencji. Skarżący zwrócili uwagę, że Krajowa Rada Lekarsko-Weterynaryjna protestuje przeciwko informacjom zawartym w uzasadnieniu kolejnego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt. Według Rady, opis stanu faktycznego dotyczącego cyrku w polskich cyrkach nie znajduje potwierdzenia w nadzorze prowadzonym przez Inspekcję Weterynaryjną. Dalej skarżący uznali, że sporne zakazy naruszają zasadę proporcjonalności stanowiącą podstawę państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, a dodatkowo wydano je bez konsultacji z przedsiębiorcami. Podkreślili, że zarządzenie ułatwia wąskiej grupie aktywistów wywieranie presji na radnych innych miast w celu wprowadzania w kolejnych gminach zakazu wynajmu terenów gminnych na potrzeby cyrków ze zwierzętami, jak również na prywatne podmioty, do których zwracają się radni oraz aktywiści o niewynajmowanie terenów cyrkom ze zwierzętami. Skarżący wywodzili, że w Unii Europejskiej przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt są zgodne z prawem, a więc odmowa udostępnienia terenu cyrkowi z kraju członkowskiego Unii Europejskiej będzie naruszać zasady wspólnego rynku. W uzasadnieniu skargi przedstawiono także motywy uzasadniające dopuszczenie do postępowania w charakterze uczestnika Związku A, który to Związek w całości podzielił zarzuty skarżących i przedstawioną na ich poparcie argumentację.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Opola wniósł o oddalenie skargi w całości oraz obciążenie skarżących kosztami postępowania. Prezydent podniósł, że skarżący powołali szereg przepisów jako naruszonych, jednak nie jest w stanie się do nich odnieść merytorycznie z uwagi na fakt, iż brak jest konkretnego wskazania, na czym naruszenia poszczególnych przepisów polegają i w jakim konkretnie zakresie organ się tych naruszeń dopuścił. Niemniej jednak organ nie podzielił argumentacji skarżących, uznając, że niesłusznie kreują oni na swój użytek sytuację, w której w wyniku wydanego zarządzenia zostają całkowicie pozbawieni możliwości prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej w postaci organizowania przedstawień cyrkowych. Tymczasem zarządzenie nie odbiera prawa organizowania na terenach miejskich przedstawień cyrkowych, a jedynie dotyczy tych z udziałem zwierząt. Skarżący nie uprawdopodobnili też, że w wyniku wydanego zarządzenia dochody z prowadzonej działalności gospodarczej uległy zmniejszeniu. Prezydent wyjaśnił, że to przepisy prawa ściśle określają przypadki, w jakich należy posłużyć się narzędziem w postaci konsultacji społecznych, zaś zakres przedmiotowego zarządzenia nie mieści się w tych regulacjach. Organ podkreślił, że podejmując zarządzenie sprostał głosom mieszkańców Opola, wspartych głosami środowisk naukowych, którzy wyrazili niechęć do tego typu przedsięwzięć. Prezydent argumentował również, przedstawiając sposób rozumienia pojęcia "prawidłowej gospodarki", że próżno szukać w jego działaniach cech marnotrawstwa, czy też działań zmierzających do uszczuplenia wartości nieruchomości. Natomiast działanie Prezydenta było realnym następstwem obowiązku podejmowania działań dobrego gospodarza w interesie mieszkańców miasta, jako wspólnoty samorządowej. Ponadto dochód miasta z tytułu zajmowania terenu przez cyrk nie jest znaczący, a więc nie uszczupla budżetu miasta. Reasumując, organ nie dopatrzył się realnego związku między przedmiotowym zarządzeniem a naruszonymi prawami skarżących.

Odrębnymi postanowieniami z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Op 294/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Związek A z siedzibą w [...] oraz - na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. - odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia.

W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2016 r. skarżący oraz uczestnik postępowania doprecyzowali, że interes prawny skarżących, w rozumieniu art. 101 u.s.g., wynika z wykluczenia części przedsiębiorców cyrkowych z grona podmiotów, z którymi Miasto Opole zamierza w ogóle kontraktować, i stanowi naruszenie zakazu dyskryminacji oraz bezprawnie ogranicza swobodę działalności gospodarczej części przedsiębiorców cyrkowych, naruszając tym samym publiczne prawa podmiotowe skarżących o charakterze negatywnym do powstrzymania się Państwa od ingerencji w prawa podstawowe do swobody działalności gospodarczej w formie innej niż ustawa oraz do powstrzymania się Państwa od nierównego traktowania przedsiębiorców cyrkowych. Na poparcie tego stanowiska powołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Ponadto skarżący i uczestnik zarzucili, że zarządzenie jest sprzeczne z przepisami art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 78 i art. 84a pkt 2 tej ustawy, a także sprzeczne ze swobodą działalności gospodarczej na równych prawach, zgodnie z "wpisem do właściwej ewidencji" oraz art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 34a oraz art. 37 tej ustawy. Uzasadniając postawione zarzuty, skarżący wskazali, że od wielu lat prowadzą przedmiotową działalność gospodarczą, a warunkiem jej wykonywania jest możliwość najmu odpowiednio dużych terenów, utwardzonych, położonych w centrum miast, z dostępem do energii elektrycznej oraz wody dla zwierząt i ludzi. Działalność w zakresie dotyczącym zwierząt podlega zgodnie z art. 84a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej tylko nadzorowi weterynaryjnemu. Natomiast Prezydent Miasta może w pewnych przypadkach jedynie zawiadomić o nieprawidłowościach właściwe organy administracji publicznej. Tymczasem w okolicznościach sprawy Prezydent pozbawił skarżących możliwości prowadzenia działalności w postaci przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenach miejskich i Skarbu Państwa w Opolu, wychodząc z założenia, poza przysługującymi mu uprawnieniami, że działalność taka jest wykonywana niezgodnie z przepisami ustawy, a nawet z zagrożeniem życia lub zdrowia samych zwierząt. Podkreślono, że zarządzenie ogranicza prawo skarżących do działalności gospodarczej, pozbawiając ich dostępu do terenów dotychczas im wynajmowanych i odpowiadających ich potrzebom. Ponadto prowadzi bezpośrednio do ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie możliwości dostępu potencjalnych widzów do miejsca prowadzenia tej działalności, to jest do cyrku. Tym samym zarządzenie narusza również kulturalne prawa podstawowe, w tym wolność tworzenia, jak i dostęp do kultury. Odnośnie bezpośredniego naruszenia interesu prawnego skarżących, odwołano się do argumentacji wyroku NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07. Dodatkowo wskazano, powołując się na stanowisko prezentowane w mediach, że organ stawia w stosunku konkurencji przedsiębiorców cyrkowych i prowadzony przez miasto Opole miejski ogród zoologiczny. Dlatego istnieją podstawy do twierdzenia, że celem zakazu cyrków ze zwierzętami jest promowanie miejskiego ogrodu zoologicznego w celu osiągania korzyści finansowych. Skarżący podnieśli nadto, że przestrzegają wymogów z art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy o ochronie zwierząt, a mimo to pozbawiono ich zaskarżonym zarządzeniem możliwości korzystania z odpowiednich terenów miejskich i Skarbu Państwa, koniecznych do ich działalności, naruszając tym samym ich interes prawny. Podkreślili też, że osobiste poglądy i przekonania Prezydenta nie zwalniają go z obowiązku przestrzegania prawa. Skarżący wyrazili obawę, że w ślad za zarządzeniem również właściciele gruntów prywatnych nie będą godzić się na wynajem. Zdaniem skarżących, są oni ofiarami pewnej nagonki, a naruszenie ich interesu prawnego wynika przed wszystkim z tego, że zostali wyeleminowani z grona osób, z którymi miasto Opole w ogóle zamierza pertraktować w sprawie wynajmu terenów. Następnie skarżący podkreślili, że nie jest prawdą, iż zarządzenie ma na celu zarządzanie nieruchomościami miejskimi i Skarbu Państwa. Zarządzenie stanowi bowiem wyraz politycznej ingerencji Prezydenta w działalność gospodarczą przedsiębiorców cyrkowych. Z uwagi na charakter normy, jaką stanowi należy je uznać za przejaw imperium władzy publicznej, a nie dominium, na które powołuje się Prezydent. Gdyby jednak przyjąć pogląd odmienny, to trzeba wskazać, że nawet prywatnoprawny charakter zaskarżonego zarządzenia nie wykluczyłby go z zakresu zastosowania norm konstytucyjnych i antydyskryminacyjnych. Końcowo w piśmie akcentowano, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację, że zarządzenie narusza prawo europejskie, a w szczególności swobodę przedsiębiorczości gwarantowaną obywatelom państw członkowskich przez Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Na rozprawie pełnomocniczka organu podtrzymała argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Dodała, że zaskarżone zarządzenie nie jest wynikiem przekonań Prezydenta Miasta i zostało wydane zgodnie z prawem oraz w celu uwzględnienia stanowisk innych grup społecznych. Wskazała, że organ nie zgadza się z argumentacją przedstawioną w piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2016 r. i podniosła, że działanie Prezydenta Miasta nie pozbawia skarżących prawa prowadzenia działalności gospodarczej, lecz jedynie ogranicza tę działalność prowadzoną przy wykorzystaniu żywych zwierząt i tylko na terenach miasta i Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Kwestionowane zarządzenie należy do tych ostatnio wymienionych aktów (o czym jeszcze poniżej). Z kolei, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Oceniając zaskarżone zarządzenie, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z wszystkimi jej zarzutami należało się zgodzić.

Na wstępie odnotowania wymaga, że skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 cyt. wcześniej ustawy o samorządzie gminnym, w dalszym ciągu zwanej w skrócie u.s.g. Zgodnie z tą regulacją każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie po myśli art. 53 § 2 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z przytoczonego przepisu wynika zatem trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zaś w przypadku braku odpowiedzi, skargę należy złożyć w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było więc zbadanie, czy wniesiona przez S. Z., L. K. oraz M. Z. skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy zostały spełnione warunki formalne do jej skutecznego złożenia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia). Po udzieleniu pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytania możliwe dopiero będzie dalsze badanie skargi, w aspekcie legitymacji skarżących do jej wniesienia, a w końcu jej zasadności.

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanego zarządzenia - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, a więc zaskarżony akt, którego skutki wykraczają poza sferę prawa cywilnego, ma charakter administracyjnoprawny (por. również postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OZ 935/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten jednostronny akt o władczym charakterze (tak w układzie wewnętrznym - zakaz skierowany do kierowników podległych jednostek, jak i w układzie zewnętrznym - jednostronne ograniczenie możliwości zawierania umów przez pewną grupę podmiotów gospodarczych), niebędący decyzją administracyjną, podjęty przez monokratyczny organ gminy, który sprawuje również funkcję organu powiatu, stanowi zarządzenie w rozumieniu art. 91 u.s.g. i podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Skarżący - w ocenie Sądu - dopełnili również wymogu wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ponieważ pismem z dnia 7 marca 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu 11 marca 2016 r., wystąpili z takim wezwaniem do Prezydenta Miasta Opola, na które organ nie udzielił odpowiedzi. Uwzględniając zatem treść art. 53 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę w rozpatrywanym przypadku wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, należy stwierdzić, że skarga z dnia 6 maja 2016 r. (data nadania w placówce pocztowej) została wniesiona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu.

Dalsze rozważania w niniejszej sprawie dotyczą legitymacji procesowej skarżących do złożenia przedmiotowej skargi. Cytowany na wstępie przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę lub zarządzenie w trybie tej regulacji, trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na poglądy wyrażone w piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, "kryterium »naruszenia interesu prawnego«, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (...). Przyjmuje się także, że mieć interes prawny, to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (...). Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże »związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej«" (tak: NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 98/12). Natomiast naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały lub zarządzenia został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa.

Stosownie do powyżej powiedzianego, w ocenie Sądu, uznać należało, że w niniejszej sprawie skarżący wykazali, iż posiadają legitymację do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. Niewątpliwie postanowienia kwestionowanego zarządzenia ograniczają swobodę działalności gospodarczej skarżących do prowadzenia działalności, której przedmiot stanowi organizowanie objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Z treści zaskarżonego aktu wynika bowiem zakaz zawierania ze skarżącymi przez naczelników, dyrektorów, kierowników jednostek organizacyjnych miasta, dysponujących nieruchomościami stanowiącymi mienie lub pozostających w zarządzie miasta Opola albo stanowiącymi własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent Miasta Opola umów dzierżawy, najmu lub innych dających prawo do dysponowania nieruchomością na cele związane z prowadzeniem tej działalności. Ponadto granice wolności gospodarczej skarżących zawęża również wprowadzony w zarządzeniu zakaz dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w biurach Urzędu Miasta Opola i w jednostkach organizacyjnych Opola, a także ich promocji. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wprowadzenie zaskarżonym zarządzeniem tego rodzaju ograniczeń w prowadzonej przez skarżących - co wymaga podkreślenia - legalnie działalności gospodarczej bezpośrednio wpływa na ich sytuację prawną i uzasadnia interes prawny skarżących. Źródło tego interesu stanowią natomiast normy określone w art. 20 Konstytucji RP, zgodnie z którym społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, a także w art. 22 Konstytucji RP, wedle którego ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Interes prawny skarżących wynika również z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia - Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.), który stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że swoboda działalności gospodarczej stanowi tzw. publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej. Wolność gospodarcza jest konstrukcją danego porządku prawnego i oznacza domniemanie swobody podejmowania i prowadzenia działalności przez przedsiębiorców, jeżeli (i dopóki) co innego nie wynika z przepisów ustawowych. Zasadą jest natomiast swoboda przedsiębiorcy, a wyjątkiem zakazy i ograniczenia (tak: C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Wyd. LexisNexis, wydanie 7, Warszawa 2013 r., s. 60-61). Z uwagi na powyższe, wykluczenie kontrolowanym aktem możliwości zawierania ze skarżącymi umów na udostępnianie nieruchomości komunalnych albo stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi dysponuje Prezydent Miasta Opola, w celach organizacji i przeprowadzania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a także ich promocji oraz dystrybucji biletów na te wydarzenia, jak już powiedziano wcześniej, zawęża granice wolności gospodarczej przysługującej skarżącym i niewątpliwie stanowi o naruszeniu ich interesu prawnego.

Przedstawione wyżej ustalenia pozwoliły Sądowi na przejście do oceny merytorycznej skargi. Na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że kwestionowane zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., który stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które w szczególności obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, a także na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. określającego, że do zadań wójta (prezydenta) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W podstawie prawnej zarządzenia powołano również art. 33 ust. 5 u.s.g. zaliczający do zadań organu wykonawczego wykonywanie uprawnień zwierzchnictwa służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, oraz art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którymi zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują (z zastrzeżeniami) starostowie, zaś gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W ocenie Sądu, powołane przepisy mają odniesienie do stosunków wewnętrznych oraz upoważniają Prezydenta do podejmowania działań w zakresie gospodarowania nieruchomościami i w zakresie jego uprawnień zwierzchnich, natomiast nie stanowią podstawy do kształtowania stosunków i wpływania na sytuację podmiotów zewnętrznych. Tymczasem kontrolowane zarządzenie wywiera określone skutki zewnętrzne, ponieważ jego postanowieniami organ wkroczył w publiczne prawo podmiotowe skarżących, do czego nie był upoważniony na mocy przytoczonych wyżej przepisów ustawowych. Innymi słowy, treść zarządzenia nie mieści się w pojęciu gospodarowania nieruchomościami komunalnymi i Skarbu Państwa, co oznacza, że Prezydent bez stosownego upoważnienia ustawowego wkroczył w sferę konstytucyjnie zagwarantowanych praw podmiotowych skarżących.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd stwierdził zatem, uznając tym samym zasadność zarzutów skargi, że zaskarżone zarządzenie, jako podjęte bez podstawy prawnej, narusza uprawnienia skarżących wynikające ze statuowanej wprost w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP zasady wolności działalności gospodarczej, stanowiącej zarówno zasadę konstytucyjną, jak i podmiotową wolność podstawową. Przy czym podkreślenia wymaga, że omawiana zasada tworzy po stronie władz publicznych określone obowiązki. Obowiązki te z jednej strony mają charakter negatywny i sprowadzają się do zakazu wydawania aktów prawnych kolidujących z zasadą wolności działalności gospodarczej. Z drugiej strony obowiązki władz publicznych implikowane zasadą wolności działalności gospodarczej mają charakter pozytywny i przejawiają się w nakazie tworzenia stosownych materialnych warunków sprzyjających urzeczywistnianiu zasady wolności działalności gospodarczej. Zasada wolności działalności gospodarczej wywołuje również istotne skutki prawne w płaszczyźnie stosowania prawa. Mianowicie, w procesie stosowania prawa obowiązuje założenie rozstrzygania wszelkich wątpliwości przy kierowaniu się domniemaniem prawnym na rzecz wolności działalności gospodarczej (in dubio pro libertate). Jednocześnie zgodnie z zasadą wolności działalności gospodarczej obowiązuje w procesie stosowania prawa zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów przewidujących wyjątki od zasady wolności działalności gospodarczej. Zasada wolności działalności gospodarczej stanowi więc zasadę prawa (...), która jest adresowana do organów stanowiących i stosujących prawo. Zasada ta nakazuje wspomnianym organom dążyć do zapewniania w najszerszym możliwym zakresie swobody działalności gospodarczej (tak: M. Szydło [w:] Konstytucja RP. Komentarz do art. 1-86, pod red. M. Safjana, L. Boska, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016, t. I, s. 545 i 604 i powołane tam piśmiennictwo). Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone zarządzenie, w sposób nieuprawniony, bo nieznajdujący oparcia w obowiązujących przepisach, narusza konstytucyjnie zagwarantowanie prawa skarżących do swobodnego prowadzenia legalnej działalności gospodarczej. Organ, wkraczając w sferę praw wolnościowych skarżących, uczynił to bez upoważnienia ustawowego, co jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W przekonaniu Sądu, wprowadzone zaskarżonym aktem zakazy, którymi wykluczono tylko określoną grupę podmiotów, prowadzących legalną działalność, z możliwości udostępniania na ich cele nieruchomości komunalnych albo stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent, niewątpliwe stanowi również o naruszeniu zasady równego traktowania przez władze publiczne, zawartej w art. 32 Konstytucji. Do zasady tej nawiązuje powołany już wcześniej art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zasada równości działalności gospodarczej oznacza zakaz uchwalania w aktach prawnych niższej rangi niż ustawa postanowień lub klauzul o charakterze dyskryminacyjnym w zakresie dostępu do rzeczowych, kapitałowych czy osobowych czynników działalności gospodarczej. Z komentowanej zasady wynika także niedopuszczalność wypierania pewnych podmiotów z dostępu do działalności gospodarczej przez gminę (por. C. Kosikowski, op. cit., s. 63 i powołane tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, bezprawne różnicowanie sytuacji prawnej skarżących w stosunku do innych podmiotów w zakresie udostępniania przedmiotowych nieruchomości na cele prowadzonej działalności gospodarczej prowadzi do dyskryminacji tej klasy podmiotów i ograniczenia ich działalności. Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1078/16, że w systemie obowiązującego prawa nie ma kryteriów uzasadniających ograniczenia spornej działalności gospodarczej i artystycznej i różnicowanie sytuacji przedsiębiorcy z uwagi na organizowanie występów artystycznych z udziałem zwierząt.

Poza powyższym dostrzec trzeba, że ochrona zwierząt wykorzystywanych do celów m.in. rozrywkowych i widowiskowych pozostaje poza kompetencjami ustawowymi Prezydenta. Ochrona zwierząt w powyższym zakresie przewidziana została w rozdziale 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856, z późn. zm.). Stosownie do art. 18 wskazanej ustawy, to nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej objęte jest przetrzymywane, hodowane i prezentowanie zwierząt wykorzystywanych do celów rozrywkowych i widowiskowych. Z całą pewnością przepisy te nie przewidują upoważnienia do wydania aktu normatywnego przez organ gminy.

Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ponieważ kwestionowany akt nie ograniczył swobody przedsiębiorczości ani swobody wykonywania usług przez podmioty z jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego.

Za chybione należało również uznać zarzuty skarżących podniesione w oparciu o przepisy K.p.a., ponieważ nie mają one zastosowania przy wydawaniu zarządzeń przez organ gminy, ale regulują postępowanie w sprawach wydawania indywidulanych aktów z zakresu administracji publicznej.

Ponadto nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", którego przepisy z mocy § 143 znajdują odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, do których nie można zaliczyć zaskarżonego zarządzenia.

Końcowo już tylko wyjaśnienia wymaga, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżących dowodów, ponieważ nie były one konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianego zarządzenia, podjętego z istotnym naruszeniem przede wszystkim norm konstytucyjnych, czynią koniecznym stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez każdego ze skarżących wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.