Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi E. P. i L. K. - L. na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.

E.P. i L. K.-L. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XII/397/19 Rady Miasta z dnia 25 września 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..] - w całości.

W skardze wnieśiono o stwierdzenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem w całości i jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów sądowych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rażąco niezgodnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. zatwierdzonego uchwałą nr XI/342/19 Rady Miasta z dnia 28 sierpnia 2019 r. poprzez:

a) dopuszczenie na wskazanym terenie do lokalizowania inwestycji w sposób znaczący przekraczających wysokość dopuszczalnej zabudowy - 55 m i 36 m na terenie objętym planem wobec dopuszczalnych w studium 24 m lub lokalnie 30 m - strona 61 studium,

b) przekroczenie dopuszczalnej intensywności zabudowy (5,2 w strefie B i 6,5 w strefie A wobec dopuszczalnej intensywności 1,5 do 2) - strona 61 studium,

c) dopuszczenie na wskazanym terenie do lokalizowania inwestycji w sposób znaczący przekraczającej chłonność nowych terenów mieszkaniowych na terenie jednostki planistycznej L. (przewidywana chłonność na poziomie 1-45,000 m2 PUM względem możliwej do realizacji w oparciu o kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na 100.000m2 PUM) - strony 117 i 118 studium,

d) dopuszczenie na wskazanym terenie do lokalizowania inwestycji w sposób znaczący przekraczającej chłonność nowych terenów usługowych na terenie jednostki planistycznej L. (przewidywana chłonność na poziomie 1-10.000 PUU względem możliwej do realizacji w oparciu o kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ca 20000 m2 PUU) - strony 122 i 123 studium,

e) brak uwzględnienia faktu, że zgodnie z aktualnie obowiązującym planem nr 806 części dzielnic [..] (uchwała Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2013 r. nr XXXII/658/13) dopuszczalne są inwestycje mieszkaniowe na terenie dzielnicy L. obejmujące dodatkowo ponad 70000 PUM, co stanowi ponad połowę dopuszczalnej chłonności ustalonej w studium dla całej dzielnicy L. (wartość 128308 m2 PUM - str. 117 studium) - zaskarżony plan daje możliwości wygenerowania dodatkowo 100000 PUM, co w połączeniu z planami już istniejącymi rażąco przekracza dopuszczalną chłonność dla całej dzielnicy;

2) art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez brak określenia zasad i warunków scalania i podziału działek nieruchomości;

3) art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podstawowych wymogów tego planu, czyli obowiązku zapewnienia ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju w obrębie nieruchomości objętej planem - przyjęte w uchwale dopuszczalne parametry zabudowy w postaci: intensywności zabudowy na poziomie do 6,5, wysokości zabudowy do 55 metrów, powierzchni zabudowy do 50% powierzchni działki, pozwalają na wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości osiedla wieżowców mieszkalnych o wielkości i intensywności zabudowy kontrastującej zarówno z okoliczną zabudową, jak i samym aktualnym wykorzystaniem powyższej działki.

Wykazując interes prawny do zaskarżenia uchwały o planie E. P. wyjaśniła, że dysponuje prawem własności do nieruchomości położonej w G. przy ul. D. oznaczonej jako działka nr [..]. Nieruchomość bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [..] objętą zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z kolei skarżąca L. K.-L. dysponuje prawem własności do nieruchomości położonych w G. przy ul. D., oznaczonych jako działki o nr [..] i [..]. Nieruchomość bezpośrednio sąsiaduje z działkami o nr [..] i [..] objętymi zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżona uchwała dopuszcza na przedmiotowym terenie lokowanie inwestycji w postaci osiedla mieszkaniowego o znacznej ilości powierzchni użytkowo-mieszkalnej oraz do 11 budynków o wysokości do 55 metrów, w których zgodnie z przedstawionymi przez inwestora symulacjami może zamieszkać ponad 3300 mieszkańców. Tak drastyczna zmiana w zakresie zagospodarowania terenu umożliwiająca lokowanie w miejscu niezabudowanym składającego się z obiektów wysokościowych osiedla mieszkaniowego skutkować będzie istotną zmianą w zakresie wartości nieruchomości należących do skarżących (spadek wartości nieruchomości z uwagi na sąsiedztwo zacieniające istniejące budynki oraz zwiększające natężenie ruchu drogowego i hałasu), jak również ich walorów użytkowych (potencjalne kłopoty z ruchem drogowym i komunikacją miejską, zwiększenie ilości uczniów w placówkach oświatowych, pacjentów w placówkach ochrony zdrowia, zwiększenie poziomu hałasu, zanieczyszczenia powietrza i wibracji czy ograniczenia ilości dostępnych miejsc parkingowych). Dopuszczenie do lokowania na niewielkim obszarze bezpośrednio sąsiadującym z nieruchomościami należącymi do skarżących kompleksu budynków obejmującego w znacznej mierze obiekty wysokościowe uznać należy zdaniem skargi nie tylko za potwierdzenie interesu prawnego skarżących, ale również za naruszenie tego interesu.

Wskazano, że w granicach interesu prawnego skarżących leży zaskarżenie planu zagospodarowania przestrzennego w całości. Wprawdzie obszar objęty planem ma powierzchnię 4,26 ha, a więc relatywnie znaczną w porównaniu z powierzchnią nieruchomości należących do skarżących, to właścicielem całości obszaru objętego planem jest jeden podmiot i cały akt prawa miejscowego został sporządzony z uwzględnieniem projektów i analiz jednego właściciela nieruchomości obejmujących cały teren planu. Cała dopuszczalna i planowana zabudowa nieruchomości na terenie objętym planem będzie miała istotny wpływ na prawo własności skarżących.

Uzasadniając zarzuty podniesione w skardze wskazano, że uchwałą z dnia 28 sierpnia 2019 r. Rada Miasta zatwierdziła nowe Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego, w którym przyjęto dopuszczalne wskaźniki zabudowy dla strefy śródmiejskiej (zabudowa wielorodzinna i usługowa) do 24 m nad poziomem terenu (max. 6-7 kondygnacji nadziemnych), lokalnie do ok. 30 m nad poziomem terenu lub w dostosowaniu się do parametrów istniejącej zabudowy (s. 61). Przyjęto również wskaźniki intensywności zabudowy brutto dla strefy śródmiejskiej dla zabudowy mieszkaniowej M2 -1,5 natomiast dla usług UC - 2,0 (s. 61). W studium wskazano przy tym, że wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokości zabudowy zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione - w tym również wskazane zostaną dominanty wysokościowe - na podstawie analiz urbanistycznych wykonanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej (s. 61). W tym kontekście podkreślono, że postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczące dopuszczalnej wysokości zabudowy, wskaźników intensywności zabudowy i chłonności terenów są rażąco niezgodne z postanowieniami studium, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Wskazano, że zaskarżony plan miejscowy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., nie przewidział szczegółowych warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem. W wyjaśnieniach zawartych w piśmie Prezydenta Miasta z dnia 5 listopada 2019 r. wskazano, że możliwe jest pominięcie ustaleń dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku, gdy stan faktyczny nie daje podstaw do zamieszczania ich w planie oraz, że w przypadku, gdy teren objęty m.p.z.p. jest własnością jednego właściciela, nie ma podstaw do uznania braku reguł scalania i podziału nieruchomości jako podstawy stwierdzenia nieważności planu. W ocenie skarżących, czym innym będzie analiza tej tematyki dla gruntów rolnych lub leśnych, które z uwagi na ich charakter nie podlegają częstym zmianom w zakresie danych w ewidencji gruntów, a czym innym jest nieruchomość o znacznej powierzchni, położona niemal w centrum miasta. Twierdzenie, że nieruchomość powyższa stanowi własność tylko jednego właściciela i z racji tego organ mógł odstąpić od dokonania ustaleń w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na charakter tej nieruchomości i jej powierzchnię. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może w swoich założeniach przyjmować, że teren o powierzchni ponad 4 hektarów będzie stanowił cały czas własność jednego podmiotu. Z treści zaskarżonego planu wynika (§ 14 pkt 6a), że dopuszcza się podział terenu na działki na podstawie projektu zagospodarowania terenu opracowanego dla całego terenu 01 U/MW3,UC. Tym samym Rada Miasta dokonała, w ocenie skarżących, bezprawnej cesji swoich obowiązków planistycznych na podmiot prywatny pominąwszy przy tym obligatoryjny element miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego.

Według skarżących ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają zasady ładu przestrzennego poprzez dopuszczenie do całkowitej zmiany przeznaczenia terenu części dzielnicy L.położonego w rejonie ulic M. i D. oraz dopuszczenie lokalizowania obiektów wysokościowych, które w żaden sposób nie korelują z istniejącą zabudową. Na działkach otaczających nieruchomość objętą planem oraz sąsiadujących w dalszej odległości znajdują się tereny niezabudowane lub zabudowane niską zabudową jednorodzinną nieprzekraczającą dwóch kondygnacji. Możliwość realizacji inwestycji budynków mieszkalnych o wysokości 55 metrów w sposób rażący naruszy ład przestrzenny istniejącej obecnie zabudowy. Nadto, zgrupowanie w jednym miejscu ponad 120 tys. m2 powierzchni mieszkalnej i użytkowej, co stanowi niemal podwojenie aktualnej powierzchni terenów mieszkaniowych i usługowych znajdujących się w całej dzielnicy L., skutkować będzie bezprecedensowymi problemami dla mieszkańców w dostępie do usług publicznych i infrastruktury i wpłynie na zacienienie znacznej ilości budynków mieszkalnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu, poprzez dopuszczenie w planie miejscowym zabudowy sąsiedniej działki nie dochodzi automatycznie do ograniczenia możliwości w korzystaniu przez skarżące z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. Mogą one nadal pobierać pożytki i inne dochody oraz rozporządzać nieruchomością stanowiącą ich własność. Zaskarżony plan miejscowy nie nakłada też na skarżące żadnych ograniczeń ani dodatkowych obowiązków. W bezpośrednim sąsiedztwie z działkami skarżących, w pasie o szerokości od 8,5 m do ok. 13 m, w planie miejscowym ustalona została strefa wyłączona z zabudowy do zagospodarowania w formie zieleni, w której dopuszcza się obiekty małej architektury dla obsługi rekreacji oraz niezbędne sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Zaznaczono też, że nieruchomości skarżących położone są wyżej, niż teren 01 U/MW3,UC. W planie wyznaczony został także obszar lokalizacji niższej zabudowy w pasie o szerokości od 25 m do ok. 35 m na granicy z działkami skarżących.

Podkreślono, że zaskarżona uchwała wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. W toku kontroli uchwały organ nadzoru powziął wątpliwości zbliżone do zarzutów zawartych w skardze, jednak po zapoznaniu się z wyjaśnieniami Prezydenta Miasta (pismo nr [..], w aktach sprawy) nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały i opublikował ją.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wyjaśniono, że przyjęcie w studium określonych ustaleń nie oznacza, że każdy obszar wskazany w studium musi spełniać określone w nim wskaźniki średnie (brutto) - nie jest to możliwe ze względu na zróżnicowane zagospodarowanie poszczególnych obszarów, np. udział terenów zieleni, dróg itp. Natomiast wskaźniki przypisane do poszczególnych terenów (netto) zależą od charakteru terenu i różnią się od wskaźników dla obszarów określonych w studium (brutto). Wskaźniki dla terenów nieprzewidywanych pod zabudowę (zieleni, dróg itp.) są niższe, a dla terenów inwestycyjnych są z reguły wyższe, ponieważ tereny inwestycyjne nie obejmują podstawowych urządzeń usługowych, zieleni, wypoczynku, oraz dróg o charakterze lokalnym i dojazdowym. Rada za nietrafną uznała interpretację zapisów studium przyjętą przez skarżące, nie można bowiem bezpośrednio przełożyć przyjętych kategorii wysokości zabudowy i wskaźników intensywności brutto na wysokości i intensywności zabudowy ustalane jako netto w planach miejscowych. Nie pozwala na to odmienna szczegółowość oraz skala dokumentów - studium (rysunki w skali 1:20000, podkład mapa topograficzna) i planu miejscowego (rysunek w skali 1: 1000, podkład mapa zasadnicza). Obszar objęty miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy L. w [..], stanowi według studium obszar centrum dzielnicy łączący funkcje publiczne i komercyjne w strefie śródmiejskiej, obsługiwany komunikacją zbiorową o dużym potencjale przewozowym, co uzasadnia dopuszczenie lokalnych dominant wysokościowych.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśniono, że przy założeniu pełnego wykorzystania ustalonych wskaźników zabudowy oraz realizacji 2 kondygnacji usługowych przewidywanych w koncepcji architektonicznej planowanej inwestycji, na terenie istnieje możliwość realizacji ok. 80 tys. m2 powierzchni użytkowej mieszkań oraz 14,5 tys. m2 powierzchni użytkowej usług. Plan miejscowy ogranicza wielkość docelowej inwestycji w stosunku do pierwotnych zamierzeń inwestycyjnych przedstawionych w koncepcji architektonicznej, natomiast skala inwestycji, przekraczająca średnie wskaźniki przyjęte w studium uzasadniona jest położeniem na terenie stanowiącym centrum dzielnicy łączącym funkcje publiczne i komercyjne w strefie śródmiejskiej, obsługiwanym komunikacją zbiorową o dużym potencjale przewozowym. Oznacza to, że potencjalna powierzchnia użytkowa wynikająca z ustaleń planu części dzielnicy L. [..], nie przekroczy chłonności terenów zabudowy dla dzielnicy L., zarówno mieszkaniowej, jak i usługowej, przedstawionej w bilansie terenów zabudowy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Ustosunkowując się do zarzutu zaniechania wskazania szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, z powołaniem na orzecznictwo sądów administracyjnych i doktrynę wskazano, że brak zamieszczenia w treści zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Rada gminy może odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Będą to m.in. sytuacje, w których plan miejscowy dotyczy obszaru jednej nieruchomości lub nawet kilku nieruchomości, ale jednego właściciela. Ponieważ określenie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości odnosiłoby się w sprawie do nieruchomości jednego właściciela, możliwe było pominięcie ich w planie. W § 9 zaskarżonej uchwały ustalono, że na obszarze objętym planem nie wyznacza się obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie to oznacza, że na obszarze objętym planem nie jest przewidywane przeprowadzenie procedury scalenia i podziału nieruchomości prowadzonej na podstawie uchwały rady gminy. Bez znaczenia jest także, zdaniem organu to, że obszar objęty planem nie musi stanowić w przyszłości własności jednego podmiotu. Scalanie i podział, o którym mowa wart. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosuje się bowiem wówczas, gdy nadmierne rozdrobnienie działek i niekorzystne ich ukształtowanie uniemożliwia zagospodarowanie ich w sposób przewidziany w planie miejscowym. Nie ma, jeżeli chodzi o zasadnicze funkcje, istotnej różnicy pomiędzy scalaniem i podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a podziałem, który jest uregulowany w art. 92-99 tej ustawy.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w zaskarżonym planie wymogów ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju w obrębie nieruchomości objętej planem wskazano, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XI/342/19 Rady Miasta z dnia 28 sierpnia 2019 r.) obszar objęty planem miejscowym określony został jako strefa śródmiejska. W zakresie elementów kształtujących strukturę przestrzenną i krajobraz miasta studium wskazuje na tym obszarze centrum dzielnicy - łączące funkcje publiczne i komercyjne. W zakresie struktury funkcjonalnej - kierunków zmian w przeznaczeniu terenów studium przewiduje tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz tereny usług z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W zakresie terenów obiektów i urządzeń komunikacji Studium przewiduje ważniejsze drogi lokalne - klasy L i ważniejsze lokalne trasy rowerowe. Z ustaleń studium wynika, że kierunkiem rozwoju miasta jest rozwój poprzez poszerzanie terenów intensywnej zabudowy poza ścisłe centrum. Nowe inwestycje mają być motorem rozwoju tej części miasta i pozytywnie wpływać na rozbudowę infrastruktury komunikacyjnej, w tym transportu zbiorowego oraz infrastruktury społecznej. Wskazano też, że wbrew twierdzeniom skarżących, otoczenia obszaru objętego planem nie stanowią wyłącznie tereny niezabudowane lub tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do dwóch kondygnacji. Po drugiej stronie ulicy M.istnieje zabudowa wielorodzinna o wysokości 57 m n.p.m., po drugiej stronie ul. K. budynek o wysokości 62 m. n.p.m., a w niedalekim sąsiedztwie zrealizowany został budynek o wysokości 62,4 m. n.p.m. Ponadto, w obowiązujących w sąsiedztwie planach miejscowych dopuszczona została realizacja zabudowy o wysokości od 83 do 86 m n.p.m. Tym samym w zaskarżonym planie zostały uwzględnione zarówno lad przestrzenny, jak i zrównoważony rozwój, a także pozostałe wartości wskazane w art. 2 u.p.z.p. Obszar objęty planem charakteryzuje się dobrym dostępem do środków transportu zbiorowego i infrastruktury społecznej. Odnosząc się do obaw skarżących dotyczących zacienienia ich budynków wskazano, że nowe budynki będą musiały zostać zaprojektowanie i zrealizowane z zachowaniem wymogów przewidzianych w przepisach prawa. Podsumowując stwierdzono, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, jak i interesu prawnego skarżących. Uchwalając plan miejscowy Rada Miasta działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, ustaliła przeznaczenie terenu i sposób zagospodarowania i warunki zabudowy zgodnie z zachowaniem zasad sporządzania planu miejscowego i trybu jego sporządzenia.

W wykonaniu zobowiązania Sądu sformułowanego na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że określone w studium wysokości i intensywności zabudowy brutto są wielkościami przyjętymi szacunkowo i uśrednionymi dla poszczególnych stref funkcjonalnych, służącymi do oszacowania chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Wyliczona szacunkowa chłonność tych obszarów zsumowana z chłonnością obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę stanowi szacunkową wartość, na podstawie której dokonuje się bilansu terenów pod zabudowę w skali miasta. Wyjaśniono, że celem sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod nową zabudowę jest uniknięcie nadpodaży terenów wyznaczonych w studium pod nową zabudowę w stosunku do rzeczywistego zapotrzebowania. Przy czym dotyczy to wyznaczania nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę, tj. terenów dotąd niezainwestowanych i nie posiadających planów miejscowych wyznaczających już takie tereny poza obszarem o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi już pod zabudowę w planie. Przypomniano również, że wskazane w studium parametry zabudowy nie stanowią wielkości do bezwzględnego stosowania w ustaleniach planu i różnią się sposobem ich wyliczania.

W ocenie organu nie można porównywać intensywności zabudowy w planie z intensywnością brutto określoną w studium, gdyż w pierwszym przypadku stanowi ona stosunek powierzchni całkowitej zabudowy (czyli powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych i podziemnych) do powierzchni działki budowlanej przypisanym do określonej strefy funkcjonalnej. Z kolei intensywność określona w Studium stanowi stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków liczonej po zewnętrznym obrysie ścian zewnętrznych do powierzchni strefy, która obejmuje wiele działek budowlanych, a także tereny zieleni, komunikacji, infrastruktury i inne niezabudowane tereny. W konsekwencji, wartość intensywności zabudowy określana w planie musi być znacznie wyższa niż intensywność zabudowy brutto wskazana orientacyjnie w studium.

Wskazano, że wysokość zabudowy wskazana w studium dotyczy dużych obszarów w granicach gminy i dla tych obszarów jest uśredniana. Wysokości te nie stanowią maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy, a lokalne podwyższenie wysokości zabudowy nie jest sprzeczne z ustaloną w studium wysokością zabudowy dla danej strefy.

W kwestii intensywności zabudowy wyjaśniono, że dogęszczanie i intensyfikacja istniejącej zabudowy, w granicach terenów już zainwestowanych z w pełni wykształconą infrastrukturą (czyli rozwój miasta "do wewnątrz" i ograniczanie niepotrzebnej "ekspansji i rozlewania się" na tereny niezainwestowane) jest zgodne z intencją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przyjętą polityką miasta. Wskazano również, że w trakcie sporządzania projektu planu zostały przeprowadzone analizy urbanistyczne, z których wyciąg obejmujący, m.in. potwierdzenie lokalizacji dominant, dołączono do pisma.

Wskazano ponadto, że parametry planowanej zabudowy są zbliżone do parametrów zespołów zabudowy o podobnym charakterze położonych w strefie śródmiejskiej, a planowana zabudowa stanowi optymalne rozwiązanie i ma szansę stać się motorem rozwoju tej części miasta, w tym m.in. przyczynić się do utworzenia brakującego funkcjonalnego centrum dzielnicy.

W odniesieniu do różnicy skali, w jakiej publikowane są rysunki studium i planu, wskazano, że różnica ta wpływa na stopień szczegółowości i generalizacji przyjętych granic obszarów, w stosunku do których liczone były wskaźniki zabudowy brutto i netto. Parametry zabudowy przyjęte w studium – ze względu na czytelność dokumentu – są uśrednione dla dużych obszarów w granicach całej gminy, zaś w planie są ustalane dla poszczególnych działek budowlanych przypisanych do konkretnych stref funkcjonalnych z uwzględnieniem szczegółowych uwarunkowań w danym miejscu, które nie mogły być wzięte pod uwagę w studium ze względu na związany skalą duży stopień ogólności dokumentu.

Wyjaśniono, że wbrew twierdzeniom skarżących, ze studium nie wynika, że w dzielnicy L. można zaprojektować i zrealizować maksymalnie do 128 tys. m2 powierzchni użytkowej mieszkań i do 15 tys. m2 powierzchni użytkowej usług w nowej zabudowie. Zauważono, że opieranie zarzutu na podstawie części wartości jednego ze składników służących do obliczeń bilansu dla obszaru całej gminy (chłonności nowych terenów mieszkaniowych) jest wadliwe. Wskazano, że ustalenie szacunkowej chłonności było niezbędne w celu sporządzenia bilansu, który jest wynikiem różnicy maksymalnego zapotrzebowania na nowe tereny mieszkaniowe i ich chłonności. Drugi składnik bilansu, tj. maksymalne zapotrzebowanie na nowe tereny mieszkaniowe, wynika zaś z przyjętych prognoz liczby ludności na 2045 r. oraz z wielkości już istniejącej zabudowy mieszkaniowej i jej potencjału rozwojowego. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znaczenie wartościujące ma dopiero bilans terenów mieszkaniowych. Powyższe składniki bilansu nie mają znaczenia wartościującego. Ich wielkość, podobnie jak liczba ludności jest bezdyskusyjna, ich zwiększenie lub zmniejszenie nie wpływa bezpośrednio na spełnianie bądź negację innych zmiennych, np. ustaleń planu. Znaczenie wartościujące ma dopiero bilans terenów mieszkaniowych, który wskazuje czy maksymalne zapotrzebowanie na nowe tereny zabudowy jest mniejsze lub większe niż chłonność nowych terenów oraz już istniejącej zabudowy według danej funkcji.

Pismem procesowym z dnia 24 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżących ustosunkowując się do stanowiska organu stwierdził, że przedłożone pismo organu nie wnosi nic nowego do sprawy a wręcz dowodzi, że organ uchylił się od wskazania żądanych informacji i dokumentów. Po pierwsze, nie przedstawiono żadnych materiałów wskazujących na przyjętą metodologię kształtowania parametrów wysokości zabudowy i wskaźnika intensywności zabudowy brutto, co więcej organ nie przedłożył analizy, do której sporządzenia był zobowiązany już na etapie sporządzania projektu planu. Zwrócono także uwagę, że planowana zabudowa nie jest lokalną dominantą, lecz zespołem dominant liczącym dwanaście budynków. Ponadto, podtrzymano dotychczasowe stanowisko o rażącym naruszeniu przez organ parametrów związanych ze wskaźnikiem intensywności zabudowy oraz dopuszczalnej wysokości. Odnośnie chłonności zauważono, że organ skoncentrował się na deprecjonowaniu tego parametru nie wskazując, dlaczego w studium znalazły się szczegółowo rozpisane na poszczególne dzielnice parametry związane z chłonnością terenów oraz bilanse terenów mieszkalnych. Wreszcie podniesiono, że organ nie przedstawił żadnej analizy urbanistycznej uzasadniającej odstępstwo, modyfikację czy też doprecyzowanie parametrów wskazanych w studium. Co więcej, przedstawiony przez organ wyciąg z analiz budzi poważne wątpliwości co do charakteru tego dokumentu oraz daty jego sporządzenia.

W piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2020 r. pełnomocnik organu odpowiadając na zarzuty skarżących odnośnie przedstawionych przez organ analiz urbanistycznych wyjaśnił, że załączony do pisma organu z dnia 19 października 2020 r. wyciąg zawiera najważniejsze z wykonanych przez organ analiz urbanistycznych. Analizy te sporządzane są w toku prac nad planem przez zespoły: projektowy, środowiskowy, do spraw komunikacji i infrastruktury. Wskazano, że brak jest przepisów dotyczących sposobu i zakresu analiz wykonywanych na potrzeby planu, które mogą przybrać postać nie tyko konkretnego dokumentu, ale również rysunków dokumentujących pewien proces myślowy. Jako przykład wskazano hipsometrię, wykonana na podstawie numerycznego modelu terenu, jest podstawowym narzędziem pracy urbanisty. Zawarte w wyciągu komentarze sformułowane zostały podczas sporządzania wyciągu (nie analiz, które sporządzone zostały w okresie od czerwca 2018 do września 2019), mają na celu wyjaśnienie treści zawartych na rysunkach oraz doprecyzowanie oraz przybliżenie procesu analitycznego wykonanego przez zespół projektowy. Podkreślono, że wysokość i intensywność zabudowy określone w studium są wielkościami przyjętymi szacunkowo dla poszczególnych kategorii zabudowy i uśrednionymi dla poszczególnych stref funkcjonalnych, służącymi do oszacowania chłonności obszarów o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno – przestrzennej w granicach gminy. Studium nie zawiera wytycznych odnośnie sposobu mierzenia i zapisu wysokości zabudowy w planach miejscowych. Wysokość bezwzględną (w m n.p.m.) wykorzystuje się w planach miejscowych przy ustalaniu wysokości zabudowy w celu jej uniezależnienia od ukształtowania terenu, co służy uzyskaniu jednolitej kompozycji urbanistycznej, w sytuacji, gdy jest ono zróżnicowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego, jako akt prawa miejscowego, należy niewątpliwie do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na które skargę do sądu administracyjnego można wnieść w każdym czasie, zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XII/397/19 Rady Miasta z dnia 25 września 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..]. Plan ten przewiduje wprowadzenie, na całym objętym nim terenie, zabudowy usługowej, zabudowy wielorodzinnej, zabudowy usługowej z dopuszczeniem lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz drogi (01 U/MW3,UC i 02 KD-L ½ - droga publiczna lokalna – ul. D.). Jednostkę planistyczną 01 U/MW3,UC podzielono na dwie strefy: A i B, w każdej z nich przewidując odrębny wskaźnik intensywności zabudowy, w strefie A - do 6,5, w strefie B – do 5,2. Wysokość budynków w planie określono na poziomie do 55 m i do 83 m n.p.m., przy czym elementy, które zgodnie z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, takie jak pomieszczenia techniczne lub konstrukcje przekrycia budynku nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie mogą przekraczać wysokości 84,5 m n.p.m. Przewidziano również obszar lokalizacji niższej zabudowy, gdzie dopuszczono wysokość budynków do 36 m i do 64 m n.p.m., w tym dla elementów z § 6 ww. rozporządzenia – do 65,5 m n.p.m. Powierzchnię zabudowy określono na poziomie 0,50 powierzchni działki budowalnej, a powierzchnię biologicznie czynną na poziomie 30% powierzchni działki budowlanej. Nie przewidziano zasad podziałów i scalania, a w § 14 ust. 1 pkt 6 uchwały o planie dopuszczono podział terenu na działki na podstawie projektu zagospodarowania terenu opracowanego dla całego terenu 01 U/MW3,UC.

Z obszarem objętym zakwestionowanym planem, w tym w szczególności z wyznaczoną strefą B, sąsiadują bezpośrednio działki stanowiące własność skarżących o nr [..] – E. P. i o nr [..] i [..] – L. K. – L. W sytuacji, w której nieruchomości skarżących położone są poza granicami planu, skarżące upatrują naruszenia ich interesu prawnego w przyjęciu takich postanowień planu, które umożliwią realizację na terenie objętym planem inwestycji w postaci osiedla mieszkaniowego o znacznej ilości powierzchni użytkowo-mieszkalnej, 11 budynków o wysokości do 55 metrów, w których zgodnie z przedstawionymi przez inwestora symulacjami będzie mogło zamieszkać ponad 3300 mieszkańców. Taka zmiana w zakresie zagospodarowania terenu umożliwiająca lokowanie w miejscu niezabudowanym składającego się z obiektów wysokościowych osiedla mieszkaniowego skutkować będzie, według skarżących, istotną zmianą w zakresie wartości należących do nich nieruchomości (spadek wartości nieruchomości z uwagi na sąsiedztwo zacieniające istniejące budynki oraz zwiększające natężenie ruchu drogowego i hałasu), jak również ich walorów użytkowych (potencjalne kłopoty z ruchem drogowym i komunikacją miejską, zwiększenie ilości uczniów w placówkach oświatowych, pacjentów w placówkach ochrony zdrowia, zwiększenie poziomu hałasu, zanieczyszczenia powietrza i wibracji czy ograniczenia ilości dostępnych miejsc parkingowych). Przy tym, zdaniem skarżących, postanowienia planu w zakresie parametrów wysokości zabudowy, intensywności zabudowy oraz chłonności nowych terenów mieszkaniowych i usługowych przekraczają znacząco wartości tych wskaźników określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., zatwierdzonym uchwałą nr XI/342/19 Rady Miasta z dnia 28 sierpnia 2019 r.

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi Sąd zobligowany był do weryfikacji legitymacji procesowej każdej ze skarżących, której istnienie warunkuje dopuszczalność kontroli legalności zaskarżonej uchwały o planie. Weryfikacja tej przesłanki doprowadziła Sąd do wniosku, że interes prawny skarżących został postanowieniami kwestionowanego planu naruszony, albowiem zaskarżona uchwała ma przez sąsiedztwo terenów przewidzianych pod zabudowę wielorodzinną i usługi realny wpływ na wykonywanie prawa własności przez właścicieli sąsiednich nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi. Jeżeli dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżące, gdyż tym samym muszą one więcej znosić. Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności. Przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną z dopuszczeniem usług wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących z tymi nieruchomościami, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości np. zacienienia działki, domu (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., II OSK 1402/17, LEX nr 2388616).

W niniejszej sprawie żądaniem skargi objęto stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Tymczasem, wykazanie przez skarżące naruszenia ich interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Co do zasady weryfikacja przez sąd planu miejscowego dotyczy tych jego części, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. W przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem bądź nieruchomości pozostającej poza planem, na którą postanowienia planu oddziałują, bowiem kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., II OSK 115/15, LEX nr 1796083).

Analizując sytuację prawną skarżących w aspekcie oddziaływania postanowień planu na ich nieruchomości usytuowane poza planem, wskazać należy, że posiadają one legitymację do tego, aby skutecznie dochodzić stwierdzenia nieważności uchwały, której postanowienia kształtują ich sytuację prawną poprzez wpływanie na sposób wykonywania prawa własności. Do takich postanowień, w stosunku do których skarżące sformułowały zarzuty, należą te odnoszące się do wskaźników intensywności zabudowy oraz wysokości zabudowy, które determinują wielkość powierzchni użytkowej mieszkaniowej i usługowej, która może na obszarze planu powstać. Skarżące będą bowiem musiały znosić skutki zwiększonych możliwości inwestycyjnych na nieruchomościach objętych planem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej przez nie uchwały.

Naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego aktualizuje się wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy przepisów art. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, w ramach których rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy to, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, skarga podlega oddaleniu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2017 r., II SA/Gd 203/16 z powołaniem się na utrwalone w tej mierze orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/06, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do rozpoznania skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Samodzielność gminy, również w tym zakresie, uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru.

Gmina nie ma jednak absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p. Ograniczenia władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco (tak np. w wyroku WSA w Poznaniu z 12 stycznia 2017 r., IV SA/Po 657/16). Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00 (OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącym, które posiadają tytuły prawne do nieruchomości usytuowanej w obszarze oddziaływania regulacji planistycznych, natomiast uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem każdej ze skarżących. Sąd, kontrolując zaskarżony akt w zakresie przestrzegania zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżących. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny każdej ze skarżących.

Zdaniem Sądu, procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Prawidłowości procedowania planu nie podważono w skardze.

Zasady sporządzania planu rozumiane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki - art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1), przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu jest wymóg zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodność z ustaleniami studium, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., potwierdza rada gminy uchwalając plan, co miało miejsce również w niniejszej sprawie.

Z treści zaskarżonej uchwały o planie wynika, że podjęto ją po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., uchwalonego uchwałą nr XI/342/19 Rady Miasta z dnia 28 sierpnia 2019 r. Zasadnicza część zarzutów skarżących koncertuje się na kwestionowaniu powyższej zgodności w zakresie określonych w planie parametrów intensywności zabudowy i wysokości zabudowy, co powoduje, że szczegółowe wyjaśnienie wskazanych kwestii ma istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy.

W ramach kształtowania kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego w studium przyjęto, że rozwój miasta będzie postępował dwutorowo: 1) zgodnie z zasadą rozwoju miasta "do wewnątrz", poprzez intensyfikację i racjonalizację wykorzystania istniejących zasobów oraz poprzez restrukturyzację istniejącego zainwestowania, 2) poprzez niezbędną z punktu widzenia realizacji celów wiodących urbanizację nowych terenów, w tym na obszarach G. W ramach działań zmierzających do intensyfikacji i racjonalizacji wykorzystania istniejących zasobów, w tym istniejących terenów uzbrojonych, założono rewitalizację i uzupełnianie struktur zurbanizowanych, z zapewnieniem zachowania standardów uwzględniających aspekty użytkowe, kulturowe i ekologiczne w dogęszczanych obszarach.

Zgodnie ze studium, obszar objęty zaskarżonym planem zlokalizowany w dzielnicy L., zaliczono do wyodrębnionej strefy przestrzennej – strefy śródmiejskiej, która obejmuje obszary istniejącej zabudowy i obszary uzupełnień zabudowy m.in. w dzielnicy. Strefa ta, zgodnie ze studium, stanowi obszar wielofunkcyjny, zwartej zabudowy mieszkaniowo-usługowej o wysokich intensywnościach zabudowy, przewidziany dla lokalizacji funkcji usługowych o znaczeniu ogólnomiejskim, metropolitalnym i krajowym, w tym obiektów handlowych, biurowych, sportowych i użyteczności publicznej wymagających dużych działek. Oznaczenie w studium obszaru objętego planem przy użyciu symbolu umieszczonego w nawiasach - "(M2,UC)" oznacza, że jest to obszar pod planowane funkcje rozwoju zabudowy lub wskazany do przekształceń.

Strefa centrum miasta i strefa śródmiejska tworzą obszar śródmieścia, na którym występują zgrupowania intensywnej zabudowy śródmiejskiej (s. 58 studium). Założono wykorzystanie pod mieszkalnictwo wolnych, niezabudowanych działek budowlanych, przewidując ich uzupełnienie w rejonie skrzyżowania [..] z ul. M. zespołem zabudowy usługowej adresowanej głównie do mieszkańców G. i L., czyli tworzącej centrum o znaczeniu lokalnym, centrum dzielnicy. Z argumentacji organu przedstawionej w toku postępowania sądowego wynika, że to szczególne położenie dużego, niezagospodarowanego obszaru działek objętych kwestionowanym planem, na terenie silnie zurbanizowanym, w sąsiedztwie centrum miasta, terenów przemysłowych, szkół i przedszkoli, stanowiącym centrum dzielnicy, łączącym funkcje publiczne i komercyjne w strefie śródmiejskiej, obsługiwanym komunikacją zbiorową o dużym potencjale przewozowym, było jednym z elementów przesądzających o przyjętej w planie funkcji terenu oraz określonych wskaźnikach zabudowy i zagospodarowania. Gmina dostrzegła w przyjętym sposobie zagospodarowania terenu objętego planem szansę na stworzenie brakującego funkcjonalnego centrum dzielnicy, szansę na rozwój tej części miasta i jej uatrakcyjnienia dla mieszkańców. O ile nie budzi wątpliwości, że wprowadzona w planie funkcja jest zgodna z kierunkiem zagospodarowania wyznaczonym w studium, o tyle główne zastrzeżenia skarżących wzbudziły przyjęte w planie wskaźniki zabudowy, w tym wysokości zabudowy i intensywności zabudowy.

Treść postanowień studium, dodatkowa argumentacja i materiały planistyczne przedstawione przez Radę Miasta w toku postępowania sądowego, przeczą tezie postawionej przez skarżące, że wysokość zabudowy oraz intensywność zabudowy przyjęta w planie jest sprzeczna z tymi wskaźnikami określonymi w studium.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na różnice pomiędzy dwoma aktami planistycznymi w postaci studium i planu, które wykluczają postrzeganie zgodności planu ze studium jako prostego odzwierciedlenia ustaleń studium w planie. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, wyznaczającym podstawowy zarys i kierunki zagospodarowania gminy, których uszczegółowienie następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Wprowadzenie w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymogu nienaruszania postanowień studium przez plan pozostawiło gminie swobodę w przyjęciu kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., II OSK 2769/13, LEX nr 2089962). Stopień związania planu ustaleniami studium zależy od brzmienia konkretnych postanowień studium.

W niniejszej sprawie w studium przyjęto, że wysokości i wskaźniki intensywności zabudowy brutto, określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Służyć one mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo-przestrzennych w planach miejscowych. Dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej realizowanej w strefie śródmiejskiej i centrach usługowych przyjęto wysokość zabudowy do 24 m nad poziom terenu (do 6-7 kondygnacji nadziemnych), lokalnie do ok. 30 m nad poziom terenu lub w dostosowaniu do parametrów istniejącej zabudowy lub krajobrazu. Natomiast dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (M2) w strefie śródmiejskiej przyjęto wskaźnik intensywności zabudowy – 1,5, a dla terenów usługowych – (UC) w tej strefie – 2,0. Wyjaśniono przy tym, że przez wskaźnik intensywności zabudowy brutto należy rozumieć stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków liczonej po zewnętrznym obrysie murów do powierzchni terenu. Wskaźniki intensywności zabudowy brutto przyjęto dla terenów inwestycyjnych z uwzględnieniem niezbędnych terenów podstawowych urządzeń usługowych, zieleni, wypoczynku, oraz dróg o charakterze lokalnym i dojazdowym. Wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokości zabudowy zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i miały być uszczegółowione. Dopuszczono również wskazanie lokalnych dominant wysokościowych, na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej uwzględniającej zagospodarowanie terenów otaczających.

Powyższe potwierdza, że wskaźniki zawarte w studium w zakresie intensywności zabudowy brutto oraz wysokości zabudowy mają charakter uśredniony dla obszaru całej gminy, oderwany od uwarunkowań szczegółowych poszczególnych obszarów, i nie są jednocześnie wskaźnikami maksymalnymi, które nie mogą zostać przekroczone na etapie uchwalenia planu, w zależności od uwarunkowań ładu przestrzennego na danym terenie. Zgodzić należy się z Radą Miasta, że wskazane w studium parametry zabudowy nie stanowią wielkości, które bezwzględnie należało przenieść do planu choćby z powodu różnic w sposobie ich wyliczania wynikających z charakteru studium i planu. Intensywność zabudowy w planie wyliczana jest jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni konkretnej działki, podczas gdy intensywność zabudowy brutto w studium określana jest jako stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków liczonej po zewnętrznym obrysie ścian zewnętrznych do powierzchni terenu, która obejmuje więcej niż jedną działkę, przy uwzględnieniu, dla terenów inwestycyjnych takich jak obszar objęty planem, niezbędnych terenów podstawowych urządzeń usługowych, zieleni, wypoczynku, oraz dróg o charakterze lokalnym i dojazdowym.

Również wysokość zabudowy wskazana w studium ma charakter uśredniony, odnosi się do poszczególnych rodzajów zabudowy, w poszczególnych strefach funkcjonalnych, nie uwzględnia różnorodności ukształtowania terenu posługując się wielkością wysokości względnej, a jej uszczegółowienie miało nastąpić w planach miejscowych, w tym również poprzez lokalizację dominant wysokościowych, którą dopuszczono w studium, na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych do planów.

Przytoczone brzmienie studium nie daje podstaw do uznania, że przyjęte w planie wskaźniki zarówno intensywności zabudowy dla strefy A – do 6,5 i strefy B – do 5,2, jak i wysokości zabudowy dla obszaru lokalizacji niższej zabudowy i pozostałej zabudowy (maksymalnie do 84,5 m n.p.m. przy uwzględnieniu pomieszczeń technicznych itp.), przekraczają wskaźniki ustalone w studium. Pomimo tego, że w studium posłużono się wartościami liczbowymi dla określenia wysokości zabudowy oraz wskaźników intensywności zabudowy, nie zmienia to ich charakteru jako parametrów uśrednionych dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Konkretyzacja tych ustaleń w odniesieniu do zindywidualizowanego już terenu, obejmującego nie całą strefę funkcjonalną, ale ściśle oznaczone ewidencyjnie nieruchomości, następuje dopiero na gruncie planu miejscowego, stosownie do uwarunkowań tego terenu.

W niniejszej sprawie w zakresie wskazywanych wskaźników wysokościowego i intensywności zabudowy studium posługuje się pojęciami nieostrymi, wyróżniając jedynie ich kategorie jako uśrednione wskaźniki dla poszczególnych terenów, które będą uszczegóławiane na etapie ustalania planów miejscowych. Ponadto, w tym zakresie w studium wyjaśniono, że "wysokości i wskaźniki intensywności zabudowy brutto, określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Służyć one mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo-przestrzennych w m.p.z.p.". Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że za pomocą ww. kategorii w studium określono jednorodne wskaźniki zabudowy dla całego terenu gminy. W tym zakresie nie można stwierdzić, aby odnośne postanowienia planu były sprzeczne z treścią studium i naruszały art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Konfrontacja przytoczonych postanowień studium z przyjętymi przez Radę rozwiązaniami planistycznymi w kwestionowanym planie, przy uwzględnieniu argumentacji Rady Miasta przedstawionej w toku postępowania sądowego, opartej na wyciągu z analiz urbanistycznych, nie potwierdziła zarzucanej sprzeczności planu ze studium.

Treść studium, materiały planistyczne przedłożone przez organ na wezwanie Sądu potwierdziły, że wdrożona w zaskarżonym planie koncepcja zagospodarowania przestrzennego terenu jest efektem prawidłowego uwzględnienia wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, przy uwzględnieniu możliwości i potrzeb inwestycyjnych wynikających z uwarunkowań istniejącego już w sąsiedztwie zagospodarowania terenu. Przede wszystkim Rada Miasta, w zgodzie z ukształtowanymi w studium kierunkami rozwoju miasta "do wewnątrz" i preferowanym uzupełnianiem struktur już zurbanizowanych, przewidziała w planie mieszkaniowo–usługowe wykorzystanie największego dotychczas niezagospodarowanego terenu inwestycyjnego. Położenie tego terenu przy skrzyżowaniu dwóch głównych arterii komunikacyjnych miasta – ul. M. i [..] oraz uwarunkowania infrastrukturalne, w tym komunikacyjne, społeczne i gospodarcze, w pełni uzasadniają założony przez Miasto cel w postaci dążenia do ukształtowania na terenie objętym planem nowego centrum dzielnicy, które może zintensyfikować rozwój tej części miasta. Wobec przedstawionej w studium, wynikającej z bilansu terenów mieszkaniowych, potrzeby wygospodarowania nowych terenów zabudowy poza zwartą strukturą funkcjonalno – przestrzenną (WZS), wykorzystanie pod nową zabudowę niezabudowanego terenu w centralnej części dzielnicy, w strefie śródmiejskiej, realizuje wymogi ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przeprowadzona przez gminę analiza liczby ludności zamieszkującej tereny sąsiednie w stosunku do obszaru planu potwierdziła, że dzielnica L., pomimo bliskości centrum miasta, rozwiniętej infrastrukturze technicznej i społecznej oraz dobrej komunikacji, nie wykorzystuje w pełni swojego potencjału, co oznacza, że ma możliwości zwiększenia liczby mieszkańców poprzez dogęszczenie istniejącej zabudowy. Powyższe uzasadnia różnicę pomiędzy przyjętymi w planie a wynikającymi ze studium wskaźnikami intensywności zabudowy.

Określając w planie wysokość zabudowy Rada Miasta wzięła pod uwagę zarówno ukształtowanie powierzchni terenu, określając dopuszczalne wysokości zabudowy jako wielkości bezwzględne, ażeby uniezależnić je od poziomu terenu (zwłaszcza, że obszar objęty planem jest położony niżej o około 9 m od sąsiednich terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i szkoły podstawowej, w tym od działek skarżących), oraz istniejące bądź planowane zagospodarowanie terenów sąsiednich G.

Materiały z prac planistycznych przedłożone przez gminę w toku postępowania sądowego potwierdzają słuszność przyjętych założeń, że planowana na wskazanym obszarze zabudowa będzie stanowić kompozycyjne uzupełnienie zabudowy istniejącej wzdłuż głównych ciągów komunikacyjnych, tak pod względem funkcji, jak i parametrów zabudowy. Obszar planu graniczy od północy z ul. M. i terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, od wschodu z ul. E. K. – główną trasą [..], od południa z terenem szkoły podstawowej nr [..] w G. i z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Bezpośrednie sąsiedztwo z ul. M. i wysoką zabudową o charakterze śródmiejskim uzasadnia przeznaczenie terenu objętego planem pod intensywne zagospodarowanie zabudową wielorodzinną. Analiza uwarunkowań w zakresie wysokości zabudowy na terenach sąsiednich w stosunku do obszaru planu, w tym wysokość zabudowy istniejącej i przewidzianej w obowiązujących planach miejscowych potwierdza, że na terenach sąsiednich istnieje zabudowa o wysokości 11 – 12 kondygnacji, a planowana jest zabudowa o wysokości 9 kondygnacji, z lokalnymi dominantami 11-, 15 – kondygnacyjnymi. Z danych przedłożonych przez gminę wynika, że planowane dominanty zlokalizowane są na terenie wyżej położonym nad poziomem morza, co oznacza, że ich wysokość bezwzględna będzie zbliżona do zabudowy przewidzianej w planie. Ponadto, wskazano, że wysokości bezwzględne planowanych na podstawie obowiązujących planów miejscowych dominant są zbliżone do wysokości bezwzględnej planowanej zabudowy, co zobrazowano na opracowaniu graficznym (k. 114-115 akt sądowych). Aktualnie w rejonie ul. M.i ul. K. zlokalizowane są budynki o wysokości 57,0 m n.p.m., 51,0 m n.p.m. oraz 62,5 m n.p.m. Według obowiązujących planów miejscowych dopuszczona jest natomiast w tym rejonie budowa obiektów o wysokości 40 m (około 86,0 m n.p.m.) i 50 m (około 83,0 m n.p.m.). Usytuowanie planowanych dominant uzasadniono położeniem terenu planu bezpośrednio przy drodze głównej ruchu przyspieszonego – [..], która jest strategiczną w skali kraju drogą do [..]. Przedstawiona przez gminę analiza lokalizacji dominant wysokościowych potwierdza, że zgodnie z polityką miasta, budynki o wysokości 15 kondygnacji i wyższe (dominanty przestrzenne) lokalizowane są w szczególności w centrum miasta, a także w strefie śródmiejskiej i centach dzielnic, przy głównych ciągach komunikacyjnych.

Przedstawionej przez gminę koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu objętego planem nie można odmówić spójności czy konsekwencji. Argumentacja gminy uzasadnia przyjęte rozwiązania planistyczne, czyniące zadość wymogom ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

Przy tym wyjaśnić należy, że wartość dowodowa materiałów z prac planistycznych przedłożonych przez gminę nie budziła zastrzeżeń Sądu. Analizy urbanistyczne, o których mowa w studium, nie stanowią sformalizowanej dokumentacji, a raczej zbiór różnorakich materiałów wewnętrznych wykorzystywanych przy pracy nad planem, które nie muszą przyjmować skonkretyzowanej formy dokumentów, ażeby treści w nich zawarte miały wartość dowodową. Są raczej zmaterializowanym potwierdzeniem prac planistycznych, w tym procesu kształtowania się konkretnej koncepcji urbanistycznej. Gmina, zgodnie z wezwaniem Sądu, przedłożyła materiał stanowiący wyciąg z bazy dokumentów wykorzystywanych przy pracy nad planem. Nadanie im określonego kształtu na potrzeby wykonania zobowiązania Sądu nie podważa prawdziwości i użyteczności treści w nich zawartych. Na ich podstawie, m.in., można było w niniejszej sprawie odtworzyć przesłanki, którymi kierowała się Rada Miasta przy tworzeniu planu i ocenić, czy nastąpiło to w zgodzie z zasadami planowania przestrzennego, przy prawidłowym wyważeniu interesu publicznego i interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich.

W ocenie Sądu, nie potwierdziły się zarzuty skarżących odnośnie sprzeczności przyjętych w planie parametrów zabudowy (zwłaszcza intensywności zabudowy decydującej o możliwej do realizacji powierzchni użytkowej zabudowy) z przewidzianą w studium chłonnością terenów dzielnicy L. pod nową zabudowę mieszkaniową i usługową oraz braku uwzględnienia możliwości inwestycyjnych wynikających z obowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [..], przyjętego uchwałą nr XXXII/658/13 Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2013 r.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do uwzględniania w studium bilansu terenów mieszkaniowych, który zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., stanowi porównanie maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę, z szacunkiem chłonności terenów w zawartej i wykształconej strukturze funkcjonalno – przestrzennej, jak i poza nią na obszarach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Chłonność zatem stanowi parametr niezbędny do sporządzenia bilansu terenów mieszkaniowych stanowiącego podstawę do wskazania w studium lokalizacji nowej zabudowy poza terenami WZS i poza terenami objętymi planami. Z treści art. 10 ust. 5 pkt 3 u.p.z.p. wynika, że już na etapie sporządzania bilansu, uwzględnia się możliwości inwestycyjne wynikające z obowiązujących planów miejscowych, albowiem odrębnie szacuje się chłonność obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę. Zatem wynik końcowy bilansu terenów mieszkaniowych uwzględnia obowiązujące plany miejscowe. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [..] uwzględniony przy sporządzaniu bilansu, nie mógł i nie musiał być brany pod uwagę w procedurze planistycznej dla prawidłowego określenia wskaźnika intensywności zabudowy. Poza tym, wbrew twierdzeniom skarżących, w studium nie przewidziano, aby w dzielnicy L. można zrealizować 128.000 m2 powierzchni użytkowej mieszkań i 15.000 m2 powierzchni użytkowej usług. Przedstawione na stronie 117 studium, w tabeli zatytułowanej "Bilans terenów mieszkaniowych w G. – przyjęty wariant 1", parametry chłonności nowych terenów mieszkaniowych z podziałem na dzielnice, w tym L., stanowią jedynie wartości niezbędne do sporządzenia bilansu i uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy istnieje potrzeba przeznaczenia w studium terenów pod lokalizację nowej zabudowy poza WZS i obszarami objętymi planami miejscowymi. Chłonność w tym rozumieniu nie jest parametrem, który w bezpośredni sposób może wpływać na wskaźniki przyjęte w planie i determinować zgodność jego postanowień ze studium. Chłonność obszarów położonych na terenie gminy, rozumiana jako możliwość lokalizowania na obszarach gminy nowej zabudowy, wyrażona w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, jako parametr współkształtujący w studium, poprzez bilans, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę i tereny wyłączone spod zabudowy, tylko w taki pośredni sposób może wpływać na treść planu. Podobnie rzecz ma się z bilansem terenów usługowych, którego wyniki tylko pośrednio mogą przełożyć się na treść planu.

Wskazać należy, że kreowanie polityki przestrzennej gminy, jest procesem konfliktogennym i niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi, w celu pogodzenia sprzecznych interesów i wyobrażeń wielu podmiotów o sposobie przeznaczenia gruntów na danym terenie. Treść planów miejscowych bowiem wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak podstaw prawnych, ażeby którejkolwiek z nich przyznać prymat. Funkcja planowania przestrzennego polega na wyważeniu tych wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, w oparciu o zapisy studium, co w ocenie Sądu zostało w zaskarżonym planie uczynione.

W planowaniu przestrzennym gmina z jednej strony związana jest postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, a z drugiej – konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zakres uprawnień gminy w planowaniu przestrzennym wskazuje, że ochrona prawa własności (użytkowania wieczystego) nie jest na gruncie Konstytucji RP bezwzględna, co oznacza, że ingerencja w sferę tych praw do nieruchomości jest możliwa, ale musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do ściśle określonych celów, dla osiągniecia których wprowadzenia się określone ograniczenia i powinna być efektem wyważenia różnych dóbr (wartości), których pełna, jednoczesna realizacja jest niemożliwa. Stanowiąc i stosując prawo nie można ustanawiać ograniczeń zaburzających proporcję pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie. Zakodowany w zasadzie proporcjonalności zakaz ingerencji oznacza konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej. Tylko wówczas, gdy skala ingerencji w prawo własności nie znajduje żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź jest w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można by mówić o nadużyciu władztwa planistycznego. W konsekwencji pozbawienie bądź ograniczenie określonego zakresu uprawnień właścicielskich w przyjętym planie miejscowym nie musi oznaczać automatycznie, że doszło do niedopuszczalnego naruszenia zasady proporcjonalności.

Z taką dopuszczalną ingerencją w prawo własności nieruchomości każdej ze skarżących, graniczących bezpośrednio z obszarem objętym postanowieniami kwestionowanego planu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Skarżące są właścicielami działek, które nie są objęte planem, ale które sąsiadują bezpośrednio z terenem objętym planem. Działki skarżących o numerach ewidencyjnych [..]-[..] bezpośrednio sąsiadują z ustaloną w zaskarżonym planie strefą o szerokości od 8,5 m do 13 m wyłączoną z zabudowy – do zagospodarowania w formie zieleni, na której dopuszcza się obiekty małej architektury dla obsługi rekreacji oraz niezbędne sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej na warunkach określonych w planie. Do obszaru tego przylega równolegle obszar lokalizacji niższej zabudowy o wysokości budynków: do 36 m i do 64 m n.p.m., przy czym elementy, które zgodnie z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, takie jak pomieszczenia techniczne lub konstrukcje przekrycia budynku nad pomieszczeniami nie przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie mogą przekraczać wysokości 65,5 m n.p.m. Na pozostałym obszarze objętym planem, oddalonym od granic działek skarżących o około 33,5-48 m, dopuszczono wysokość zabudowy do 55 m i 83 (84,5) m n.p.m.

Z danych przedstawionych przez organ, niekwestionowanych przez skarżące wynika, że nieruchomości skarżących są położone wyżej niż teren objęty planem, w jednostce 01 U/MW3,UC. Rzędne na mapie sytuacyjno – wysokościowej, na której sporządzony jest plan miejscowy wynoszą:

- dla terenu 01 U/MW3,UC, w miejscu najbliżej usytuowanym działek skarżących, poza terenem wyłączonym z zabudowy do zagospodarowania w formie zieleni – ok. 27 m n.p.m.,

- dla działki nr [..] – 33,6 m n.p.m. (ok. 6,6 m powyżej terenu planu)

- dla działki nr [..] – 34,89 m n.p.m. (ok. 7,9 m powyżej terenu planu)

- dla działki nr [..] – 35,5 m n.p.m. (ok. 8,5 m n.p.m. powyżej terenu planu).

W ocenie Sądu, w świetle argumentacji Rady Miasta, dokumentacji planistycznej przedłożonej wraz ze skargą oraz uzupełnionej w toku postępowania sądowoadministracyjnego, organ uchwałodawczy w sposób proporcjonalny do założonych celów publicznych, będących wyrazem realizacji powierzonych gminie obowiązków z zakresu kształtowania polityki przestrzennej, ukształtował zasady i warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze planu obejmującego zasadniczą jednostkę planistyczną - 01 U/MW3,UC oraz 02 KD-L ½, nie ingerując tymi regulacjami w prawa własności skarżących w sposób nadmiernie je ograniczający. Oczywistym jest, że wprowadzenie na terenie, na którym dotychczas nie można było lokalizować intensywnej zabudowy wielomieszkaniowej, znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, funkcji zabudowy usługowej, zabudowy wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej z dopuszczeniem lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, ingeruje w prawa skarżących. Prowadzi bowiem do modyfikacji tych uprawnień poprzez zmianę sposobu wykonywania ich prawa własności polegającą na konieczności znoszenia skutków zwiększonych możliwości inwestycyjnych na nieruchomościach objętych jednostką 01 U/MW3,UC. W ocenie Sądu jednak do powyższego ograniczenia doszło w zgodzie z prawem, przy odpowiednim wyważeniu interesów właścicieli działek sąsiadujących z terenem objętym planem z interesem właściciela nieruchomości stanowiących obszar tego planu oraz z interesem publicznym, który wyraża się m.in. w dążeniu do realizacji nakreślonego w studium kierunku rozwoju miasta "do wewnątrz", przy optymalnym wykorzystaniu pod zabudowę istniejących zasobów nieruchomości zlokalizowanych w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej, czym wypełniono dyspozycję art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p.

Gmina wykazała, że zmiana w zagospodarowaniu terenu wprowadzona zaskarżonym planem uzasadniona jest potrzebą zaspokojenia wzrastającego zapotrzebowania na zabudowę mieszkaniową związaną ze wzrostem liczby ludności gminy, a treść przyjętych rozwiązań planistycznych jest wynikiem uwzględnienia uwarunkowań terenu objętego planem: położenia w strefie śródmiejskiej, przy skrzyżowaniu głównych arterii komunikacyjnych G., w tym [..], stanowiącej główną drogę do [..], jego potencjału komunikacyjnego i infrastrukturalnego. Z punktu widzenia ochrony środowiska i walorów krajobrazowych, w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej w toku procedury planistycznej stwierdzono, że realizacja ustaleń planu nie spowoduje naruszenia wartości przyrodniczych i nie doprowadzi do pogorszenia lokalnej jakości środowiska oraz warunków życia ludzi. Zwrócono przy tym uwagę, że projektowane zapisy planu zapewnią ograniczenie wpływu zainwestowania miejskiego na wybrane komponenty środowiska., w tym wody i powietrze poprzez uporządkowanie gospodarki wodno – ściekowej, preferencję zbiorowego zaopatrzenia w ciepło oraz aktualizuję zapisów dotyczących ochrony akustycznej.

Załagodzeniu i minimalizacji negatywnych skutków intensyfikacji wykorzystania terenu sąsiedniego zgodnie z planem dla interesów skarżących mają służyć przyjęte przez Radę Miasta rozwiązania planistyczne w postaci wprowadzenia pasa terenu wyłączonego z zabudowy, podlegającego jedynie zagospodarowaniu w formie zieleni, tj. obiekty małej architektury dla obsługi rekreacji oraz niezbędne sieci i obiekty infrastruktury technicznej. Podobny zamysł przyświecał wprowadzeniu, równolegle do obszaru wyłączonego z zabudowy, obszaru lokalizacji niższej zabudowy o wskazanych wyżej wysokościach budynków odbiegających od dopuszczalnych na pozostałym obszarze planu, czym organ wyszedł naprzeciw oczekiwaniom skarżących uwzględniając w tym zakresie ich uwagi wnoszone w toku procedury planistycznej. W tych okolicznościach ingerencja postanowień planu w prawo własności skarżących spełnia test proporcjonalności.

Kwestionowane przez skarżących postanowienia planu nie przekreślają możliwości korzystania, a tym bardziej rozporządzania ich nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Z pewnością wpływają one na sposób wykonywania prawa własności, wprowadzając konieczność znoszenia zwiększonych możliwości inwestycyjnych na terenie jednostki 01 U/MW3,UC, jednak nie stanowi to o nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności. W § 3 dla terenu objętego planem ustalono m.in. zasadę kształtowania standardów użytkowania przestrzeni zapewniających dobre warunki życia mieszkańców, kształtowanie struktury przestrzennej z uwzględnieniem istniejącego zagospodarowania i struktury własności, w dostosowaniu do rzeźby terenu oraz walorów środowiska.

Przedstawiona argumentacja organu uchwałodawczego gminy, znajdująca odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, w ocenie Sądu potwierdza, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania urbanistyczne, które zmierzały do uzupełnienia istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie ze stworzoną w studium koncepcją zagospodarowania wolnych terenów pod zabudowę. Zaplanowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi całkowicie nowego zamierzenia urbanistycznego, albowiem teren objęty planem sąsiaduje przez ul. M. w kierunku północnym oraz przez ul. K. w kierunku wschodnim z wielorodzinną zabudową mieszkaniową. Jest zatem konsekwentną realizacją koncepcji rozbudowy miasta "do wewnątrz", wykorzystującą możliwości inwestycyjne w obszarze w pełni wykształconej struktury zabudowy śródmiejskiej, zmierzającą do stworzenia nowego centrum dzielnicy.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżących naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Zmiana przeznaczenia gruntów objętych planem bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami skarżących nie wynikała z arbitralnej decyzji gminy, lecz z wdrożenia koncepcji rozwoju gminy określonej w studium oraz uwarunkowań przestrzeni, które pozwolą na wykorzystanie potencjału tego obszaru z korzyścią dla potrzeb mieszkaniowych gminy. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w projekcie planu doszło do naruszenia interesów skarżących w sposób nieuzasadniony.

Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w prawo własności skarżących w zakresie działek nr [..]-[..] nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia w postanowieniach planu określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości Sąd uznał, że ocena legalności przyjętego w planie rozwiązania w tym przedmiocie pozostaje poza zakresem kontroli, wyznaczonym indywidulanym interesem skarżących. Skarga oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g., nie ma charakteru skargi powszechnej, i nie upoważnia Sądu do kontroli legalności całego planu, a jedynie w takim zakresie, w jakim jego postanowienia naruszają interes prawny skarżących. W ocenie Sądu, brak postanowień planu odnoście zasad scalania i podziałów nieruchomości w rozumieniu art. 101-108 oraz art. 92 – 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma żadnego wpływu na sferę prawną skarżących. Wskazać należy, że gminę obciąża obowiązek określenia w planie zasad scalania i podziałów, jeśli potrzeba taka wynika z uwarunkowań terenu objętego planem. Zatem nie zawsze brak postanowień planu w tym zakresie przesądza o wadliwości całego planu, zwłaszcza wówczas, gdy obszar planu przeznaczany jest pod jednorodną funkcję, nakierowaną na realizację całościowej, kompletnej inwestycji, której kształt znany był organowi uchwałodawczemu.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.