Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

1) wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. pobiera się wpis sądowy,

2) od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. zgodnie z art. 173 § 1 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. służy stronie zażalenie a nie skarga kasacyjna.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Prezes Izby Finansowej Marek Zirk - Sadowski, Sędzia NSA Stefan Babiarz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz, Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska, Sędzia NSA Grzegorz Krzymień, Sędzia NSA Józef Waksmundzki (współsprawozdawca), , Protokolant Marta Sarnowiec, z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Anny Podsiadło po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2008 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Finansowej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie w trybie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały wyjaśniającej: "1/ Czy wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jest pismem wszczynającym postępowanie w rozumieniu art. 230 § 1 i § 2 p.p.s.a., od którego pobiera się wpis sądowy ?, 2/ Czy od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., służy stronie skarga kasacyjna, czy zażalenie ?" podjął następującą uchwałę: 1) wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. pobiera się wpis sądowy, 2) od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. zgodnie z art. 173 § 1 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. służy stronie zażalenie a nie skarga kasacyjna.

1. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2008 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., zwana dalej: p.u.s.a.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm., zwana dalej: p.p.s.a.) wniósł o podjęcie uchwały wyjaśniającej:

1/ czy wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jest pismem wszczynającym postępowanie w rozumieniu art. 230 § 1 i § 2 p.p.s.a., od którego pobiera się wpis sądowy ?,

2/ czy od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., służy stronie skarga kasacyjna, czy zażalenie ?

Uzasadniając powyższy wniosek, powołując się na treść art. 54 § 2, 55 § 1 oraz 154 § 2 i 6 p.p.s.a. wnioskodawca wskazał, że na tle instytucji prawnej uregulowanej w tych przepisach ujawniły się dwa problemy, które doprowadziły do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz sprzecznych wypowiedzi przedstawicieli piśmiennictwa. Problemy te były sygnalizowane również w pismach stron, kierowanych do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pierwszy z tych problemów to kwestia pobierania wpisu od wniosku o wymierzenie organowi grzywny, drugim zaś to zagadnienie środka odwoławczego od postanowienia wydanego w wyniku rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny.

2. W zakresie pierwszego z problemów we wniosku podano, że składy orzekające w sądach administracyjnych zajmowały dwa przeciwstawne stanowiska. Z jednej bowiem strony przyjmowano, że od wniosku o wymierzenie organowi grzywny pobiera się wpis a w drugim, że wniosek o wymierzenie grzywny nie podlega wpisowi (postanowienia NSA z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OZ 1197/05, Lex nr 163319). W związku z tym we wniosku podano szereg orzeczeń popierających zarówno pierwsze jak i drugie stanowisko. Pierwsze stanowisko wiąże się przede wszystkim z poglądem, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny zgodnie z art. 63 i art. 64 § 3 p.p.s.a. wszczyna odrębne postępowanie sądowe a do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze – postanowienia NSA: z dnia 12 stycznia 2006 r. (OZ 1316/04, I OZ 1437/05 niepubl., z dnia 1 lipca 2005 r. (I OZ 668/05, niepubl.), z dnia 8 listopada 2007 r. (II OZ 1104/07, niepubl.), z dnia 11 października 2006 r. (I FZ 298/06, niepubl.), z dnia 3 kwietnia 2007 r. (II GZ 46/07 niepubl.), z dnia 13 marca 2007 r. (II GZ 35/07, niepubl.). W tym zakresie zdaniem wnioskodawcy stanowisko to wspiera pogląd autorstwa W. Chróścielewskiego i J.P. Tarno (Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, s. 467) zgodnie, z którym wniosek taki inicjuje odrębne postępowanie przede wszystkim dlatego, że skarga nie została jeszcze złożona lub przekazana do sądu. Konsekwencją tego poglądu jest też obowiązek uiszczenia wpisu. Przeciwny do tego pogląd (K. Kaszubski: Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd orzecznictwa z 2006 r. , nr 2, poz. 1; P. Brzozowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06 Lex/el. 2007 r.) a także NSA w postanowieniu z dnia 8 grudnia 2005 r. (II OZ 1197/05, Lex 163329) wskazuje, że postępowanie wszczynane wnioskiem z art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. nie wszczyna odrębnego postępowania od tego zainicjowanego skargą, gdyż ma ono incydentalny charakter wiążący się ściśle ze złożoną skargą a jego celem jest tylko zwalczanie opieszałości organu, a to powoduje, że wniosek z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie wszczyna odrębnego postępowania przez co nie podlega też wpisowi sądowemu. W tej ostatniej kwestii podano, że odmienny punkt widzenia utrudniałby stronie realizację jej konstytucyjnego prawa do sądu poprzez fakt uiszczenia wpisu i konieczność ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika. Strona zostałaby narażona na konieczność uiszczenia wpisu od skargi i od wniosku. Zwolennicy tego poglądu wskazują, że nie może wszczynać odrębnego postępowania wniosek zmierzający do usunięcia obstrukcji organu.

3. Przechodząc natomiast do drugiego pytania wskazano, że za skargą kasacyjną opowiadają się składy orzekające, które zakładają odrębność postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu, a za zażaleniem te składy, które uważają, że postępowanie ma charakter wpadkowy. Podniesiono, że już sam przebieg linii podziału budzi niepokój wynikający z wątpliwości, czy odrębność, bądź brak odrębności postępowania, jest okolicznością istotną z punktu widzenia art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. Wskazano w związku z tym, że znak równości, między odrębnością postępowania a skargą kasacyjną jako środkiem odwoławczym od postanowienia zapadłego w tym postępowaniu, stawiają składy orzekające w wymienionych wyżej orzeczeniach, opowiadających się za koniecznością pobrania wpisu sądowego. Stanowisko, według którego od postanowienia w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny przysługuje zażalenie jest prezentowane w postanowieniu, w którym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o braku podstaw do pobierania wpisu od wniosku o wymierzenie grzywny (postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OZ 1197/05). Wskazano ponadto, że w niektórych postanowieniach NSA wprawdzie nie wypowiedział się wyraźnie w spornej kwestii, ale rozpatrzył merytorycznie zażalenia stron. Zauważano natomiast, że w piśmiennictwie aprobatę dla powyższego stanowiska wyrażają m. in. A. Kabat (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 145, teza 3) oraz T. Woś (zob. T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 260).

We wniosku podkreślono, że konsekwencją poglądu, iż wniosek z art. 55 § 1 p.p.s.a. wszczyna odrębne postępowanie jest to, że postanowienie o wymierzeniu albo odmowie wymierzenia organowi grzywny będzie postanowieniem kończącym postępowanie. Jednakże treść art. 173 § 1 p.p.s.a. nie przesądza, że od każdego takiego postanowienia służy skarga kasacyjna, gdyż "przepis szczególny może stanowić inaczej". Tak jest w przypadku postanowień wskazanych w art. 194 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienie o odmowie sporządzenia uzasadnienia wyroku), w art. 194 § 1 pkt 7 p.p.s.a. (postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej). Jeżeli więc art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. wymienia postanowienie o ukaraniu grzywną to aby przyjąć, że przepis ten nie obejmuje grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie wystarczy argumentować, że chodzi o postanowienie kończące postępowanie (B. Gruszczyński (w:) B. Dauter (...) op. cit. s. 464 – 465). Wniosek zwraca też uwagę na konieczność uwzględnienia argumentacji celowościowej sprowadzającej się do odpowiedzi na pytanie, czy celem regulacji było nałożenie w takiej sytuacji na stronę konieczności poszukiwania profesjonalnego pełnomocnika dla sporządzenia skargi kasacyjnej. W końcu we wniosku podnosi się, że literalne brzmienie art. 194 § 1 pkt. 10 p.p.s.a. i użyte pojęcie "ukaranie grzywną" w ogóle nie występuje w ustawie, a art. 55 § 1 jak i art. 112 p.p.s.a. posługują się pojęciem "wymierzenie grzywny", a art. 23 i art. 293 § 1 p.p.s.a. wyrażeniem "skazanie na grzywnę". To zaś oznacza, niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia "których przedmiotem jest ukaranie grzywną" i tym samym przyjmowania poglądu, że art. 194 § 1 pkt. 10 p.p.s.a. nie dotyczy postanowień o odmowie ukarania grzywną.

4. Pismem z dnia 1 kwietnia 2008 r. Prokurator Generalny wniósł o podjęcie uchwały o następującej treści:

1. wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest pismem wszczynającym postępowanie, od którego pobiera się wpis sądowy,

2. od wydanego na podstawie art. 55 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie wymierzenia organowi administracji grzywny służy zażalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Przedmiotem rozstrzygnięcia składu powiększonego jest odpowiedź na dwa pytania przedstawione we wniosku Prezesa NSA z dnia 10 stycznia 2008 r. o podjęcie uchwały w trybie art. 36 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie:

1) czy wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a, jest pismem wszczynającym postępowanie w rozumieniu art. 230 § 1 i § 2 p.p.s.a., od którego pobiera się wpis sądowy ?,

2) czy od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., służy stronie skarga kasacyjna, czy zażalenie ?.

6. Przed udzieleniem odpowiedzi na te pytania należy podkreślić, że okoliczność "iż w treści pytania pierwszego wnioskodawca nie powiązał przepisu art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. z treścią art. 63 p.p.s.a. stwierdzającego, że postępowanie sądowe wszczyna się na wniosek, oraz z art. 64 § 3 p.p.s.a., iż do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, a w treści pytania drugiego art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. z art. 173 § 1 i art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. dotyczących przypadków, w których składa się skargę kasacyjną albo zażalenie, nie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie powiększonym podjęcia uchwały. Należy tu zwrócić uwagę na to, że po pierwsze odmiennie niż w przypadku uchwał podejmowanych w trybie art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a. uchwały podejmowane w trybie art. 264 § 2 in principio p.p.s.a. nie wiążą w konkretnej sprawie, a po drugie uchwały abstrakcyjne mogą pozostawać tylko w pośrednim związku ze stosowaniem wątpliwych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i to wskazanych we wniosku, a nie jego petitum (żądaniu). To zaś oznacza, że odmowa podjęcia uchwały abstrakcyjnej będzie uzasadniona tylko wówczas, gdy wskazane we wniosku przepisy prawa nie wywołały rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych albo je wywołały, ale w orzecznictwie innych podmiotów orzekających (A. Kabat (w) B. Dauter, (...) op. cit. s. 631; J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s. 541). Tymczasem we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wprawdzie tylko w uzasadnieniu podniesiono w zakresie pytania pierwszego na związek art. 55 § 1 p.p.s.a. z art. 63 i art. 64 § 3 (str. 3 i 4), a w zakresie pytania drugiego ma związek art. 55 § 1 z art. 173 § 1 i art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a., a to oznacza, że wniosek spełnia wymogi z art. 264 § 2, art. 15 § 1 pkt 2, art. 45 w zw. z art. 46 § 1 pkt 1, 4 p.p.s.a. i to bez względu na to, że organ wskazany, w art. 264 § 2 p.p.s.a. nie ma w tym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 32 p.p.s.a, skoro jest tylko organem inicjującym postępowanie. Wniosek taki uruchamia (inicjuje) bowiem postępowanie sądowe w rozumieniu art. 63 i powinien on odpowiadać wymogom z art. 45 i art. 46 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a. gdyż wynika to wprost z art. 64 § 2 p.p.s.a. Nie sposób przy tym przyjmować, że postępowanie z takiego wniosku toczy się w całości z urzędu. Tak będzie dopiero wówczas, gdy wniosek ten spowoduje wszczęcie postępowania.

7. Przechodząc do kwestii merytorycznych należy już na wstępie podnieść, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi operują pojęciami: "postępowanie sądowe" m.in. w art. 63, art. 64 § 2, art. 65 § 2, art. 85 p.p.s.a.; "postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej" m.in. w art. 1, art. 26 § 1, art. 32, art. 132 p.p.s.a.; a także ogólnym określeniem "postępowanie" np. w art. 28 § 1 i 2, art. 123, art. 230 § 1 § 2, art. 243 § 1 p.p.s.a. Jeżeli równocześnie zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. "skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym" a w przepisach o doręczeniach (art. 65 § 2, art. 67 § 2 i 3, art. 75 p.p.s.a.) oraz o wymogach pisma (art. 45 i art. 46 p.p.s.a.), a więc przepisach, które z natury rzeczy powinny odnosić się do każdego rodzaju postępowania: w sprawie sądowoadministracyjnej, sądowego czy też tzw. wpadkowego, jest także mowa o postępowaniu sądowym, to wyznaczenie kryteriów, którymi kierował się ustawodawca przy rozróżnienieniu pojęć "wnioski" wszczynające postępowanie sądowe i inne "wnioski", które takiego postępowania nie wszczynają jest niezwykle trudne. Z tego też powodu nie sposób przyjąć by w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej nie można było stosować przepisów "o wymogach pism w postępowaniu sądowym" (art. 46 p.p.s.a.), "o doręczeniach pism w postępowaniu sądowym" (art. 65 § 2, art. 67 § 2 p.p.s.a.) "o przywróceniu terminu w postępowaniu sądowym" (art. 85, art. 86 § 1 p.p.s.a.), a to oznaczałoby, że w rozumieniu najszerszym postępowanie w sprawach sądowoadministracyjnych jest także postępowaniem sądowym. Oznacza to, że akceptując co do zasady poglądy wyrażone w postanowieniach NSA z dnia 13 marca 2007r, II GZ 31/07 i II GZ 35/07 (Orzecznictwo Sądów w sprawach Gospodarczych 2007, nr 4, poz. 45), iż postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny jest postępowaniem odrębnym od wszczętego i zawisłego już postępowania w sprawie sądowo-administracyjnej (odmiennie T. Woś (w), T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. s. 248) Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela poglądu tam wyrażonego, że postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej nie jest postępowaniem sądowym, aczkolwiek jest odrębnym i równoważnym postępowaniu uregulowanemu w art. 63 i art. 64 § 3 p.p.s.a. Tym samym uznać należy, że ustawodawca w określeniu postępowanie sądowe nie jest konsekwentny i rozumie przez nie każdy rodzaj postępowania a więc także w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 50, art. 54, art. 57 p.p.s.a.), odrębne wszczynające postępowanie przed sądem (art. 63 i art. 64 § 3 p.p.s.a.), czy postępowanie wpadkowe np. o udzielenie prawa pomocy w toku postępowania (art. 243 § 1 p.p.s.a.). Tym samym od okoliczności danego wypadku zależy to, czy wniosek określony w danym przepisie wszczyna postępowanie sądowe czy też jest wnioskiem w postępowaniu wpadkowym nie wszczynającym postępowania sądowego. O wnioskach wszczynających postępowanie sądowe rozumiane jako "równoważne" skardze wszczynającej postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej jest mowa w art. 63 i 64 § 3 p.p.s.a. Skoro przepis art. 64 § 3 p.p.s.a wyraźnie wskazuje i zrównuje wymogi wniosku wszczynającego postępowanie sądowe z wymogami skargi to nie powinno budzić wątpliwości to, że kryterium wyróżnienia takich wniosków powinno być "zainicjowanie przez taki wniosek czynności sądu w sytuacji, gdy w chwili jego składania nie toczy się postępowanie przed sądem lub sądem danej instancji", gdyż albo postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej nie przekształciło się w postępowanie sądowe albo zostało już zakończone (W. Chróścielewski (w) W. Chróścielewski, J. P. Tarno: Postępowanie, (...) op. cit. s. 433-434), albowiem pogląd ten w odróżnieniu od innych ma dostateczne umocowanie normatywne w powołanym przepisie. To zaś oznaczałoby, że niewątpliwe jest, iż wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. jest wnioskiem wszczynającym postępowanie sądowe o którym mowa w art. 63 p.p.s.a. albowiem mimo, że postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 1 w zw. z art. 50 § 1 i 2 i art. 54 § 1 p.p.s.a.) zostało już wszczęte (co nie zawsze jest regułą) na skutek wniesienia skargi do sądu lecz za pośrednictwem organu administracyjnego, to przez to, że organ ten nie przekazał skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zgodnie ze swoimi obowiązkami (art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a.) nie można przyjąć by zostało wszczęte postępowanie sądowe w sprawie ze skargi strony (A. Hanusz: glosa do postanowienia NSA z dnia 8 września 2006 r., II FZ 488/06, OSP 2007, nr 4, poz. 45, str. 278). Konsekwencją tego poglądu jest więc to, że skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela poglądu wyrażonego m. in. w postanowieniu NSA z dnia 8 grudnia 2005r., II OZ 1197/05, Rejent 2006, nr 9, s. 204, iż wniosek z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie wszczyna nowego postępowania, odrębnego od tego, które zostało uruchomione skargą. Poza tym o tym, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. jest wnioskiem wszczynającym postępowanie sądowe przemawia także treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wedle, którego sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania" (...) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W przepisie tym jest mowa najogólniej rzecz ujmując o postępowaniu, a więc nie tylko o postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 1, art. 32 p.p.s.a.) lecz także o postępowaniu uruchomionym wnioskiem, o którym mowa w art. 63 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 5 stycznia 2005., OW 149/04, ONSA i WSA 2005, nr 6, poz. 125; B. Dauter (w) B. Dauter, (...) op. cit. s. 377; T. Woś, (w) T. Woś H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo (...) op. cit. s. 494; J. P. Tarno: Prawo (...) op. cit. s. 347-348; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2006r., VI SA/Wa 1026/06, Rzeczpospolita 2006, nr 190, s. c2). Pogląd dotyczący zastosowania do wniosku z art. 55 § 1 p.p.s.a. przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (A. Kabat (w) B. Dauter, (...) op. cit., s.; J.P. Tarno. Prawo (...) op. cit. s. 167) prezentuje szereg autorów i wynika z niego, że orzeczenie grzywny trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. może nastąpić tylko "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.", a więc także w przypadku nie zachowania terminu w przekazaniu skargi z aktami sprawy bądź odpowiedzią na skargę a to oznacza, że grzywna ma nie tylko dyscyplinujący ale i represyjny charakter. W wypadku, gdyby okazało się, że wbrew twierdzeniom wniosku w ogóle nie wszczęto sprawy sądowoadministracyjnej sąd musiałby odmawiać wymierzenia grzywny a nie umarzać postępowania jako bezprzedmiotowego, a do tego jak się wydaje nie miałby dostatecznej podstawy prawnej. Przyjęcie konstrukcji dyscyplinująco - represyjnego charakteru grzywny, przy wykonaniu obowiązków przez organ przed rozstrzygnięciem przez Sąd powodowałoby, że przesłanka bezprzedmiotowości postępowania z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie mogłaby mieć zastosowania, gdyż sąd mógłby tylko odmówić wymierzenia grzywny. Podobnie należy wskazać, że gdyby przyjąć, iż postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny ma jedynie wpadkowy charakter, to w sytuacji gdyby skarga nie uruchomiła postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej, a organ mimo tego nie przedstawił akt sprawy, skargi i odpowiedzi na skargę, to wniosek o wymierzenie grzywny nie miałby oparcia w zawisłej sprawie, co oznaczałoby, że prowadzenie postępowania wpadkowego byłoby niedopuszczalne mimo "obstrukcji" organu w przekazywaniu akt. To kłóciłoby się z wykładnia literalną art. 55 § 1 p.p.s.a. nie przewidującego w istocie wyjątków od możliwości nałożenia na organ nie wykonujący obowiązków grzywny. Organ nie spełniający nałożonych na niego obowiązków w istocie uniemożliwia sądowi wykonanie jego podstawowego zadania, którym jest sprawowanie sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej.

Jest tutaj charakterystyczne to, że w przypadku gdyby przyjąć, że wniosek nie wszczyna odrębnego postępowania, to w istocie sąd nie mógłby stosować przepisów o odrzuceniu skargi (art. 63 § 4 w zw. z art. 58 p.p.s.a.), a to oznaczałoby sytuację, w której postanowienie o odmowie wymierzenia organowi grzywny odnosiłoby się tak do przypadków umorzenia postępowania, oddalenia wniosku, jak i odrzucenia wniosku. Powodowałoby to sytuację, w której art. 55 § 1 p.p.s.a. byłby przepisem zawierającym w istocie blankietową normą prawną co do rodzaju rozstrzygnięć sądowych. Dopiero treść uzasadnienia wskazywałaby przy tym co było w istocie powodem odmowy wymierzenia grzywny.

Zauważyć jeszcze wypada, że w piśmiennictwie (B. Dauter (w) B. Dauter, op. cit. s. 377) wyrażony został pogląd, iż przepis art. 161 § 1 p.p.s.a. nie może mieć zastosowania do postanowień wydawanych w postępowaniach wpadkowych. W końcu za przyjęciem poglądu, iż wniosek o wymierzenie organowi grzywny wszczyna odrębne postępowanie sądowe przemawia także to, że w § 72 ust. 1 Zarządzenia Prezesa NSA z dnia 27 listopada 2003 r., w sprawie ustalenia zasad biurowości wskazano, że w repertorium SA "wpisuje się pod odrębnymi sygnaturami sprawy wszczęte", a wśród nich "sprawy o wymierzenie grzywny", co rozumieć należy jako bezpośrednie wskazanie na sprawy dotyczące grzywny wymierzanej w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Za odrębnością postępowania w sprawie wymierzenia organowi grzywny przemawiałaby także wykładnia celowościowa art. 55 § 1 i art. 63 p.p.s.a. Na tym etapie postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej sąd nie dysponuje ani aktami sprawy ani także skargą, co oznacza, że w istocie nie wie jaki jest przedmiot postępowania, aczkolwiek o tym, że zostało ono wszczęte w istocie może tylko domniemywać. Dlatego też wyodrębnienie tego postępowania sądowego z postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej ma znaczenie praktyczne, istotne nie tylko dla sądu ale i dla strony postępowania. W argumentacji tej istotnego znaczenia nabiera także i to, że przedmiot obu postępowań jest powiązany tylko pośrednio, gdyż celem grzywny jest w zasadzie tylko przymuszenie organu do wykonania obowiązków. Te zaś z przedmiotem postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej nie pozostają w żadnym związku. Można, więc w ślad za niektórymi poglądami (postanowienie NSA z dnia 13 marca 2007 r., II GZ 35/07, Gazeta Prawna 2007, nr 107, s. 23) zasadnie twierdzić, że przedmioty tych postępowań są odmienne gdyż to drugie postępowanie nie zmierza do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Za takim poglądem przemawiają też względy celowościowe a więc znaczna niekiedy zwłoka w przekazaniu przez organ sądowi akt sprawy wraz ze skargą co w przeszłości nie było przypadkami odosobnionymi (J.P. Tarno: Prawo (...) op. cit. , s. 166).

Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd że wniosek w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wszczyna odrębne od skargi w sprawie sądowoadministracyjnej, postępowanie sądowe jest dominujący (zob. postanowienie NSA z dnia 1 lipca 2005 r., I OZ 668/05 niepubl.; postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006r., II OSK 1024/06, ONSA i WSA 2006, nr 6, poz. 156; postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2007 r., II OZ 1104/07 niepubl.; postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2006 r., OZ 1316/04 niepubl.; postanowienie NSA z dnia 13 marca 2007 r., II GZ 31/07, Gazeta Prawna 2007, nr 107, s. 23). Podobnie w nowszym piśmiennictwie przyjmuje się, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest wnioskiem wszczynającym postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. (B. Dauter: Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego. Warszawa 2007, s. 126; A. Bargiel: Postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny z tytułu niedopełnienia obowiązku przekazania akt sprawy, Biuletyn Krajowej Izby Doradców Podatkowych 2007, nr 2, s. 11).

8. Konsekwencją przyjęcia poglądu, iż wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. jest wnioskiem wszczynającym odrębne postępowanie sądowe jest to, że zgodnie z art. 230 § 1 p.p.s.a. należy od niego pobrać wpis sądowy. Wprawdzie w art. 230 § 2 p.p.s.a. stwierdzono, że "pismami, o których mowa w § 1, są skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania", to tak w orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości to, że skoro do wniosku zgodnie z art. 64 § 3 p.p.s.a stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, to oznacza to także stosowanie art. 230 § 2 p.p.s.a. w którym jest mowa właśnie o skardze (postanowienie NSA z dnia 13 marca 2007r., II GZ 31/07, Gazeta Prawna 2007, nr 107, s. 23; postanowienie NSA z dnia 1 lipca 2007r., I OZ 668/05 niepubl., postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006; II OSK 1024/06 NSA i WSA 2006, nr 6, poz. 156; postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2006; OZ 1316/04 postanowienie NSA z dnia 11 października 2006r., I FZ 298/06 niepubl. M. Masternak (w:) Masternak, Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski: Postępowanie sądowo-administracyjne. Warszawa 2004r, s. 209, M. Niezgódka-Medek (w) B. Dauter, (...) op. cit. s. 478; B. Dauter, Zarys (...) op. cit. s. 126).

Nie można natomiast zgodzić się z argumentacją celowościową (K. Kaszubowski: glosa do postanowienia NSA z dnia 8 grudnia 2005r., (w:) Gdańskie Studia Prawnicze Przegląd Orzecznictwa 2006, nr 2, poz 1), iż przyjęcie poglądu o wszczynaniu przez wniosek o wymierzenie grzywny odrębnego postępowania i konieczność uiszczenia wpisu utrudniałoby skarżącemu realizację prawa do sądu. Zwrócić bowiem uwagę trzeba na to, że na gruncie ustabilizowanego w tym zakresie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na tle art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P., powołane przepisy zabraniają zamykania sądowej drogi dochodzenia należności i praw ale nie wykluczają ustanowienia w ustawie pewnych ograniczeń w prawie do sądu, jeżeli nie prowadzą do zamknięcia sądowej drogi dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw. Konstytucja nie zabrania w związku z tym ani wprowadzania ustawowych wymogów formalnych co do wniosku wszczynającego postępowanie sądowe czy też wprowadzenia zasady odpłatności postępowania, oczywiście jeżeli nie przybierają one postaci bariery ekonomicznej lub prawnej. (wyrok T.K z dnia 12 września 2006r., SK 21/05, OTK-A 2006, nr 8, poz. 103; wyrok T.K z dnia 7 marca 2006r; SK 11/05, OTK-A 2006, nr 3, poz. 27). Trudno uznać za trafny pogląd, iż wniosek o wymierzenie organowi grzywny wszczynający odrębne postępowanie a więc spełniający wyższe wymogi niż pismo strony (art. 64 § 3 w zw. z art. 57 § 1 i 2, art. 46 § 1-4 p.p.s.a.) i dodatku podlegający zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) wpisowi stałemu w kwocie 100 zł, przy zapewnionym stronie prawie pomocy (art. 243 i nast. p.p.s.a.) stanowi dla skarżącego barierę formalnoprawną czy ekonomiczną uniemożliwiającą przeciwstawienie się opieszałości organu. Podobnie nikt nie podnosi takich zarzutów w stosunku do obowiązku uiszczenia wpisu od skargi na bezczynność organu, która także podlega wpisowi i służy przeciwdziałaniu opieszałości w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Wręcz przeciwnie pogląd, że wniosek wszczyna odrębne postępowanie sądowoadministracyjne i podlega najniższej przewidzianej w powyższym rozporządzeniu opłacie, niezależnie od opłaty od skargi wskazuje na konieczność dokładnego zbadania przez skarżącego czy w sprawie rzeczywiście ma do czynienia z przypadkiem bezczynności organu w tej mierze, a nie pochopne wykorzystywanie możliwości do odegrania się na nim. W konsekwencji nie można zgodzić się z poglądem (P. Brzozowski: glosa do postanowienia NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06 Lex/el.) by funkcja wniosku skarżącego z art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. przemawiała przeciwko poglądom wskazującym na odrębność postępowania i konieczność pobrania wpisu.

Rozważając zagadnienie wpisu należnego od wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. nie można nie zauważyć, że przepisy o skardze, do wniosków wszczynających odrębne postępowanie zgodnie z art. 64 § 3 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. To zaś oznacza tylko to, że do niektórych z nich przepisy o wpisie mogą nie mieć zastosowania (np. w przypadku wniosków Prezesa NSA na podstawie art. 172 i art. 264 § 2 p.p.s.a.). Nie jest również argumentem ta okoliczność, że przyjęcie obowiązku uiszczenia wpisu stwarzałoby konstrukcję zmuszającą stronę do uiszczenia dwóch wpisów: jednego od skargi a drugiego od wniosku, jeżeli zważy się na to, że podobnych argumentów nie podnosi się do wpisu od wniosku o odtworzenie zaginionych lub zniszczonych akt. W tym ostatnim postępowaniu jest też zasadą, że postępowanie wszczyna się (z urzędu lub na wniosek strony) z reguły, gdy akta zostały zniszczone na skutek różnych zaniedbań najczęściej nie obciążających strony, ale nie uzasadnia to poglądu o braku obowiązku uiszczenia wpisu (M. Masternak (w:) M. Jaśkowska, M Masternak, E. Ochędowski: Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 2004, s. 209). Zauważyć także należy, że postępowanie to może być wszczęte także wówczas, gdy sprawa sądowoadministracyjna nie została zakończona, a także wówczas gdy organ nie przekazał skargi do sądu bo np. ją zgubił. W końcu zwrócić uwagę należy też na przepisy umożliwiające skarżącemu cofnięcie wniosku i uzyskanie wówczas zwrotu uiszczonego wpisu (art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 232 p.p.s.a.) co także wskazuje na to, że ustawa przewiduje szereg rozwiązań prawnych umożliwiających skarżącemu uniknięcie lub zwrot wpisu.

9. Odpowiedź na pytanie dotyczące rodzaju środka odwoławczego od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. należy poprzedzić stwierdzeniem, że we wniosku zaprezentowano trafną tezę, iż przyjęcie poglądu, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny wszczyna odrębne postępowanie sądowe oznacza w konsekwencji, że postanowienie o wymierzeniu organowi grzywny, o odmowie wymierzenia grzywny, będzie postanowieniem kończącym postępowanie. Powstaje jednak pytanie czy jedynym środkiem odwoławczym od takiego postanowienia będzie skarga kasacyjna.

Przepis art. 173 § 1 p.p.s.a. stwierdza, że skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że mogą istnieć postanowienia kończące postępowanie ale od, których służy zażalenie. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga dopuszczalność tego ostatniego środka odwoławczego albowiem wykluczałby on dopuszczalność skargi kasacyjnej. Przepisem dopuszczającym zażalenie na postanowienie o "ukaraniu", ale nie o "wymierzeniu" grzywny jest art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. Zróżnicowanie w tych sformułowaniach nie ma istotnego, jak się podkreśla w piśmiennictwie, znaczenia (P. Brzozowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 5 lipca 2006r., II OSK 1024/06 Lex/el.), albowiem wyrażenie ukarać oznacza zastosować w stosunku do kogoś karę, wymierzyć komuś karę (Słownik języka polskiego pod. red. M. Szymczaka t. III Warszawa 1981, s. 588; St. Skorupka: Słownik frazeologiczny języka polskiego, t. II Warszawa 1985, s. 667), a więc można przyjąć, że brak jest jakichkolwiek powodów do różnicowania środków odwoławczych w stosunku do grzywien orzekanych na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. i na podstawie art. 23 p.p.s.a., czy też art. 112 p.p.s.a. tym bardziej, że tak art. 55 § 1 jak i art. 112 p.p.s.a. odnoszą się do wymierzenia grzywny w celu przymuszenia organu do określonego zachowania się poza tym, że to drugie postanowienie ma niewątpliwy charakter wpadkowy. Oczywistym wyjątkiem jest tutaj tylko przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. dotyczący wymierzenia grzywny w związku z niewykonaniem wyroku, bo wówczas sąd orzeka wyrokiem, który jest zaskarżalny skargą kasacyjną.

Również wykładnia systemowa nie sprzeciwiałaby się przyjęciu poglądu o dopuszczalności zażalenia na postanowienie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. albowiem z przepisu art. 194 § 1 pkt 10 wynika, że zażalenie przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego (...) których "przedmiotem" jest (...) ukaranie grzywną. To oznacza, że w przepisie tym chodzi nie o wynik, rozstrzygnięcie zawartego w postanowieniu, lecz o przedmiot postępowania a to oznacza wbrew niektórym poglądom, że zażaleniu podlegałyby nie tylko postanowienia wymierzające grzywny, ale i odmawiające jej wymierzenia. Poza tym zwrócić uwagę trzeba też na to, że w art. 194 § 1 p.p.s.a. ustawodawca nie jest konsekwentny, gdyż o ile w pkt. 2, pkt. 3, pkt. 4 i pkt. 5 wymienia nie tylko postępowania pozytywne ale i negatywne (odmowa wstrzymania wykonania decyzji, odmowa podjęcia zawieszonego postępowania, odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku), to w pkt. 9 mówi tylko o postanowieniu, którego przedmiotem jest zwrot kosztów postępowania, ale nie "odmowa zwrotu kosztów postępowania". Oznaczałoby to, że w sytuacji gdy strona nie wnosi skargi kasacyjnej a żąda tylko uzupełnienia wyroku w tym przedmiocie, które sąd załatwił odmownie, to postanowienie takie nie podlegałoby zaskarżeniu, gdyż nie zostało przewidziane w treści art. 194 § 1 pkt 9 p.p.s.a. Analogicznie byłoby więc w przypadku odmowy wymierzania organowi grzywny. Taka wykładnia art. 194 § 1 pkt 9 i pkt 10 p.p.s.a. byłaby nielogiczna.

Przyjęciu zaskarżalności postanowienia z art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. zażaleniem nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że są to postanowienia kończące postępowanie skoro przepis szczególny tak stanowi. Postanowieniami kończącymi postępowanie wskazanymi w art. 194 § 1 p.p.s.a. są postanowienia o odmowie sporządzenia uzasadnienia wyroku (art. 194 § 1 pkt 4) i postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej (art. 194 § 1 pkt 7). Tym samym skoro ustawodawca w tych przypadkach postanowień zamykających drogę do wydania wyroku dopuszcza drogę zażalenia to nic nie stoi na przeszkodzie by przyjąć, że zażalenie dopuszczalne jest także w przypadku postanowienia z art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.

Za tym poglądem przemawia także wykładnia celowościowa. Trudno przyjąć by w takich przypadkach opieszałości organu w przekazywaniu skargi i akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę jego zamiarem było obciążenie skarżącego koniecznością poszukiwania profesjonalnego pełnomocnika w sytuacji gdy nie uzasadnia to przedmiot rozstrzygnięcia. Zagadnienie wymierzenie organowi grzywny w związku z niedopełnieniem obowiązków jest niewątpliwie mniej skomplikowane tak pod względem faktycznym jak i prawnym niż np. sprawa pozostawania organu administracyjnego w bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej. (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), które zaskarżalne jest skargą kasacyjną.

W konsekwencji na postawione we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania należy udzielić następujących odpowiedzi:

1) wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. pobiera się wpis sądowy.

2) od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. zgodnie z art. 173 § 1 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. służy stronie zażalenie a nie skarga kasacyjna.

Zdanie odrębne sędziów NSA Małgorzaty Jaśkowskiej i Joanny Kabat - Rembelskiej do uchwały z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08

Stanowisko uchwały, że wniosek o wymierzenie grzywny organowi administracji publicznej ( art. 55 § 1 p.p.s.a.), jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. pobiera się wpis sądowy opiera się na założeniu, że kryterium wyróżnienia wniosków wszczynających postępowanie sądowe powinno być "zainicjowanie przez taki wniosek czynności sądu w sytuacji, gdy w chwili jego składania nie toczy się postępowanie przed sądem lub sądem danej instancji", gdyż albo postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej nie przekształciło się jeszcze w postępowanie sądowe albo zostało już zakończone. Według uchwały, wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., wszczyna postępowanie sądowe. Postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 1 w związku z art. 50 § 1 i 2 i art. 54 § 1 p.p.s.a.) zostało już wprawdzie wszczęte na skutek wniesienia skargi do sądu za pośrednictwem organu administracji publicznej, jednakże z uwagi na to, że organ ten nie przekazał skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę nie można przyjąć by zostało wszczęte postępowanie sądowe.

Z przytoczonym poglądem nie można się zgodzić z następujących powodów.

Na wstępie przypomnieć należy, że, w świetle art. 184 Konstytucji RP, art. 1 p.u.s.a. i art. 1 p.p.s.a., przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprawa sądowoadministracyjna rozumiana jako kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny. Zadanie sądu polega przy tym na ocenie tej działalności z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Postępowanie przed sądem administracyjnym może być wszczęte na skutek wniesienia skargi lub wniosku. Skarga jest podstawowym środkiem prawnym powodującym uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego. Służy ona w wypadkach określonych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Wniosek, stosownie do art. 63 p.p.s.a., wszczyna postępowanie sądowe, jeżeli ustawy tak stanowią.

W literaturze przyjmuje się, że wszczęcie tego postępowania następuje z chwilą złożenia skargi (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Warszawa – Zielona Góra 2003, s. 95 – 96, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz., LexisNexis, Warszawa 2006, wydanie 2, s. 160, T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., LexisNexis, Warszawa 2008, wydanie 2, s. 284).

Przewidziany w art. 54 § 1 p.p.s.a tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi nie uzasadnia poglądu, że postępowanie sądowoadnistracyjne zostaje wdrożone dopiero z chwilą przekazania sądowi administracyjnemu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W takim wypadku należałoby uznać, że między wniesieniem skargi a przekazaniem jej sądowi nie toczy się żadne postępowanie. Stanowisko to nie znajduje jednak uzasadnienia w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z wniesieniem skargi związane są bowiem określone prawa i obowiązki stron postępowania, mimo że skarga nie została jeszcze przekazana sądowi. Obowiązkiem organu administracji, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone jest przekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od wniesienia skargi. Strona skarżąca ma prawo domagania się wykonania tego obowiązku przez organ. Ponadto organ może skorzystać z nadzwyczajnego uprawnienia do autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.), przysługującego tylko w związku z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Należy przy tym zauważyć, że uwzględnienie skargi w całości na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. przed przekazaniem akt sądowi administracyjnemu nie zwalnia organu administracji publicznej od wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Tylko sąd administracyjny jest bowiem uprawniony do umorzenia postępowania wszczętego wniesieniem skargi, które w związku z jej uwzględnieniem stało się bezprzedmiotowe i rozstrzygnięcia o kosztach takiego postępowania (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 201 p.p.s.a.).

Powyższa argumentacja wskazuje na trafność przytoczonego poglądu, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego następuje z chwilą wniesienie skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu administracji. Ta czynność procesowa powoduje zawisłość sprawy sądowej i wszelkie wnioski składane przez strony będą podlegały rozpoznaniu w ramach postępowania zainicjowanego skargą. Do takich wniosków należeć będzie także wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Wniosek taki nie wszczyna postępowania w odrębnej sprawie, gdyż jego celem jest wyłącznie doprowadzenie do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej bez nieuzasadnionej zwłoki, w ramach toczącego się już postępowania sądowego ( postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OZ 1197/05, Rejent 2006, nr 9, s.204 i glosa K. Kaszubowskiego do tego postanowienia, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa 2006, nr 2, poz. 1; P. Brzozowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06, Lex/el 2007;T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., LexisNexis, Warszawa 2008, wydanie 2, s. 296; B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., WoltersKluwer Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, wydanie 2, s.374 i s. 464-465). Nie ma przy tym znaczenia, że skarga nie została jeszcze przekazana do sądu, skoro, jak wyżej wskazano, postępowanie sądowe w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. zostało już wszczęte, a wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. może nastąpić wyłącznie w ramach toczącego się postępowania. Należy podzielić pogląd P. Brzozowskiego, przytoczony w powołanej wyżej glosie do postanowienia NSA z dnia 30 sierpnia 2006 r., że celem omawianej regulacji nie jest kreowanie odrębnego postępowania sądowego w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi, ale umożliwienie rozpoznania przez sąd zawisłej sprawy sądowoadministracyjnej, a w ostateczności umożliwienie wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o rozpoznanie skargi na podstawie nadesłanego jej odpisu. Kolejnym argumentem przemawiającym za tym, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny nie wszczyna odrębnego postępowania jest to, że składa go skarżący, a więc strona postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 32 p.p.s.a.). Natomiast wymierzenie grzywny, jak już wspomniano, nie mieści się w pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej, w rozumieniu art. 1 p.p.s.a.

Naszym zdaniem, należy podzielić pogląd T. Wosia, że z uwagi na umieszczenie przepisów regulujących wnioski o wszczęcie postępowania w dziale III, rozdziale 3, bezpośrednio po rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Skarga", wnioski, o których mowa w art. 63 p.p.s.a. "(...) spełniają identyczną rolę, jak skargi do sądu administracyjnego, a mianowicie współkształtują właściwość rzeczową sądów administracyjnych i stanowią alternatywną wobec skarg formę wszczęcia postępowania sądowego w sprawie sadowoadministracyjnej (...) (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., LexisNexis, Warszawa 2008, wydanie 2, s.353). W związku z tym należy przyjąć, że wniosek określony w art. 63 p.p.s.a. jest wyłącznie czynnością procesową, wszczynającą postępowanie sądowe w sprawie sądowoadministracyjnej. Taki charakter mają wnioski określone w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 3 k.p.a., które dotyczą rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych. Z powyższym poglądem zbieżne jest stanowisko W. Chróścielewskiego, który uważa, że gdyby racjonalnemu ustawodawcy, konstruującemu art. 63 p.p.s.a., chodziło także o przypadki wskazane w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, użyłby określenia: "jeżeli niniejsza ustawa lub ustawy szczególne tak stanowią..." (W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, Państwo i Prawo 2004, z. 3, s. 72).

Gdyby nawet przyjąć, że art. 63 p.p.s.a. dotyczy także innych wniosków, które wszczynają postępowanie sądowe, w wypadkach przewidzianych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to z przyczyn podanych wyżej nie sposób zaliczyć do nich wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a..

Za przyjęciem proponowanej wykładni art. 55 § 1 p.p.s.a. przemawia także wykładnia celowościowa. Przy jej stosowaniu nie sposób pominąć, że wprowadzając środek umożliwiający zdyscyplinowanie organu, którego opieszałość uniemożliwia skarżącemu realizację jego prawa do sądu, ustawodawca miał na celu usprawnienie wszczętego już postępowania, nie zaś stwarzanie kolejnych barier natury procesowej, czy ekonomicznej. Taką barierą niewątpliwie jest, przy przyjęciu, że wniosek zgłoszony na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wszczyna odrębne postępowanie, konieczność pobrania wpisu. Wysokość wpisu od wniosku określona została w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) i wynosi 100 zł.

Należy przy tym zauważyć, że wpis ten będzie należny, także w tych sprawach, które na podstawie art. 239 pkt 1 p.p.s.a. objęte są zwolnieniem o charakterze przedmiotowym. Powołany przepis stanowi bowiem, że nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca działanie lub bezczynność organu w sprawach tam wymienionych. Wykładnia gramatyczna powołanego ostatnio przepisu, prowadzi do wniosku, że zwolnienie to nie obejmuje wypadku wszczęcia postępowania wskutek wniosku.

Należy zauważyć, że obowiązek uiszczenie wpisu w wysokości 100 zł będzie mógł w wielu wypadkach powstrzymywać stronę od podjęcia decyzji o złożeniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a.. W niektórych przypadkach bowiem wpis ten będzie równy wpisowi należnemu od skargi. Nie można przy tym pominąć, że nie w każdym wypadku strona będzie mogła skorzystać z prawa pomocy. Dodatkowo należy wskazać, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości zasądzenia od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania poniesionych w związku ze złożeniem takiego wniosku. Stosownie do art. 209 p.p.s.a. rozstrzygnięcie wniosku strony o zwrot kosztów postępowania następuje w: wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającym skargę, w wyroku NSA, wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej oraz postanowieniu o umorzeniu postępowania wskutek zastosowania przez organ autokontroli lub przeprowadzenia skutecznej mediacji. W pozostałych wypadkach brak jest normatywnej podstawy do zasądzenia na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania. Nie może to także nastąpić przy rozstrzyganiu wniosku strony o zwrot kosztów w wyroku uwzględniającym skargę, gdyż nie ma uzasadnienia do uwzględnienia w ramach tych kosztów wydatków poniesionych w innej sprawie. Odmienna interpretacja rozważanych przepisów, regulujących zasady zwrotu kosztów postępowania między stronami, byłaby wyrazem wykładni rozszerzającej, która w świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (dotychczas niepublikowana), nie powinna być w tym wypadku stosowana.

Przyjęcie zatem, że wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny wszczyna odrębne postępowanie związane z obowiązkiem uiszczenia wpisu, prowadzi do niepożądanej, z punktu widzenia celu omawianej instytucji, sytuacji, w której doprowadzenie do wykonania przez organ administracji obowiązku wymienionego w art. 54 § 2 p.p.s.a. obciąża finansowo wyłącznie stronę i to niezależnie od wyniku tego postępowania. Przy takim ukształtowaniu postępowania o wymierzenie organowi grzywny można oczekiwać, że skarżący będą rezygnować z tej formy dyscyplinowania organu pozostającego w zwłoce. Zaniechanie składania wniosku określonego w art. 55 § 1 p.p.s.a. może doprowadzić do pozbawienia sądu istotnego instrumentu zwalczania nieterminowego wykonywania przez organ ustawowych obowiązków. Z własnej inicjatywy sąd jest uprawniony jedynie do zawiadomienia o rażących przypadkach naruszenia art. 54 § 2 i art. 55 § 2 p.p.s.a. organów właściwych do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków. Jednakże sygnalizacja dokonana na podstawie art. 55 § 3 p.p.s.a. nie nakłada na organ administracji publicznej obowiązku przedstawienia sądowi stanowiska w kwestii będącej przedmiotem sygnalizacji. W związku z tym może się okazać, że jest to środek mało skuteczny.

Z podanych powodów uważamy, że wniosek o wymierzenie organowi administracji, który nie wykonał obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. grzywny nie jest pismem wszczynającym postępowanie w sprawie, lecz złożonym w toku postępowania uruchomionego wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Konsekwencją przyjęcia, że wniosek ten nie wszczyna odrębnego postępowania jest stwierdzenie, iż nie pobiera się od niego wpisu, a na podstawie art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. służy od wydanego w sprawie postanowienia zażalenie.