Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017r. sprawy ze skargi Międzyzakładowego Związku Zawodowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz Międzyzakładowego Związku Zawodowego [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Ke 433/17

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] odmawiającą Międzyzakładowemu Związkowi Zawodowemu Pracowników Samorządowych w Gminie B.(dalej także jako "Związek") udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie:

1) umów, na podstawie których S. M. świadczył pracę dla Urzędu Miasta i Gminy w B. w okresie od dnia 1 lipca 2015 r. do dnia 30 czerwca 2016 r.;

2) środków finansowych brutto i netto przekazanych ze środków publicznych Urzędu Miasta i Gminy w B. lub jednostek podległych Burmistrzowi Miasta i Gminy B. na rachunek bankowy lub w gotówce S. M. w okresie od dnia 1 lipca 2015 r. do dnia 30 czerwca 2016 r.;

3) rodzaju umów i innych form zobowiązań, z których zostały przekazane środki finansowe.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, co następuje.

Wymienioną wyżej decyzją z dnia 31 marca 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy B. odmówił Międzyzakładowemu Związkowi Zawodowemu Pracowników Samorządowych w Gminie B. udostępnienia informacji publicznej w wyżej wskazanym zakresie z powołaniem się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał na zakres obowiązków S. M. i podniósł, że zakres ten wskazuje, iż S. M. wykonywał zadania o charakterze usługowym, pomocniczym, wykonując zadania koordynacyjne, natomiast nie posiadał uprawnień m.in. do dysponowania majątkiem publicznym lub zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych, jak również do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji. Nadto S. M. nie wyraził zgody na ujawnienie wysokości wynagrodzenia. Z tych przyczyn wnioskodawca nie ma prawa do uzyskania informacji o wynagrodzeniu S. M. , który wyraźnie się temu sprzeciwił.

Związek wywiódł odwołanie od decyzji organu I instancji.

W kontekście odwołania Kolegium powołało przepisy art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP i podniosło, że konkretyzacją konstytucyjnego prawa wynikającego z tych przepisów są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2016 r., poz. 1764). Organ zwrócił uwagę przy tym na treść art. 1, 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie wskazał na interpretację pojęcia informacji publicznej przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Kolegium stwierdziło, że bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, iż Burmistrz Miasta i Gminy B. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto z uwagi na treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej żądana przez Związek informacja stanowi informację publiczną. Organ odwoławczy wskazał jednak, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ustępu 2 tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Organ odwoławczy podniósł zatem, że zasadnicze znaczenie dla oceny trafności decyzji organu I instancji ma ustalenie, czy S. M., biorąc po uwagę zakres obowiązków określonych umową, jest osobą pełniącą funkcje publiczne.

Jak wyjaśniło Kolegium, w aktach niniejszej sprawy znajduje się umowa o pracę z dnia [...]zawarta pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy B. a S. M. na stanowisku doradcy ds. komunikacji i efektywności pracy. Ponadto organ przesłał do Kolegium zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku d/s doradcy komunikacji i efektywności pracy z dnia 26 stycznia 2015 r. wraz z aneksem do tego zakresu z dnia 18 maja 2015 r. Z powyższych dokumentów wynika, że do zadań S. M. należało: przestrzeganie przepisów prawa, wykonywanie zadań służbowych sumiennie, sprawnie i bezstronnie, zachowanie tajemnicy państwowej i służbowej w zakresie przez prawo przewidzianym, zachowanie uprzejmości i życzliwości w kontaktach z interesantami, zwierzchnikami, podwładnymi i pozostałymi pracownikami Urzędu, zachowanie się godnie w miejscu pracy i poza nią, sumienne i staranne wykonywanie poleceń wydawanych przez przełożonych, przygotowanie materiałów do publikacji w biuletynie gminnym (gazetki), koordynowanie działań związanych z drukiem biuletynu gminnego (gazetki), opracowanie tez do wystąpień publicznych Burmistrza, pisanie wyznaczonych przemówień przez Burmistrza, spotkania wyznaczone przez Burmistrza z przedstawicielami wyznaczonych podmiotów, organizacjami, osobami fizycznymi itp. w celu promocji i współpracy z Urzędem Miasta i Gminy B., tworzenie i koordynacja wydawania wybranych materiałów promocyjnych, rekomendowanie działań w zakresie polityki promocji realizowanej przez Miasto i Gminę B., a ponadto pozyskiwanie informacji w zakresie tworzenia spółek komunalnych oraz ich funkcjonowanie w innych jednostkach samorządu terytorialnego na terenie Polski, regularne pozyskiwanie informacji od dyrektora SP ZOZ i przekazywanie tych informacji Burmistrzowi z zakresu bieżącego funkcjonowania SP ZOZ i planowanych zmian, regularne pozyskiwanie informacji z zakresu bieżących i planowanych działań Miejsko-Gminnego Centrum Kultury i przekazywanie ich Burmistrzowi.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest jednoznaczne ustalenie, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Dopiero bowiem zbadanie tej okoliczności pozwala na prawidłowe ustalenie możliwości zastosowania ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to organ zobowiązany do jej udzielenia nie może odmówić udostępnienia takiej informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 tej ustawy.

Kolegium wyjaśniło również, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze

publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem

komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które

wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.

Kolegium, powołując się w szczególności na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13, wskazało również, że pełnienie funkcji publicznych można przypisać tylko pracownikom z wyboru i powołania, zaś pozostałym gdy pełnią zadania publiczne, a także zatrudnionym na stanowiskach urzędniczych. Funkcji publicznych nie pełnią natomiast osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Koniecznym jest przy tym każdorazowe badanie zakresu uprawnień, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest posiadanie prawa do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii.

Organ II instancji podniósł nadto, że informacja publiczna będzie więc dotyczyła wszystkich pracowników organu, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych. Odnosi się ona bowiem wprost do sfery działalności organu i z tego względu ma charakter publiczny. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych za pracowników/osoby wykonujące prace o charakterze usługowym czy pomocniczym uznaje się szeregowych pracowników nie posiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze, które przykładowo wymienił organ.

Organ I instancji, jak wskazało dalej Kolegium, odmawiając udostępnienia żądanej umowy wyjaśnił, że z treści umowy wynika, iż zakres obowiązków S. M. ma charakter wyłącznie usługowy, pomocniczy. Kolegium zatem po ponownej analizie przedstawionych dokumentów, w szczególności umowy o pracę oraz zakresu obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku doradcy komunikacji i efektywności pracy z dnia [...] wraz z aneksem do tego zakresu z dnia 18 maja 2015 r. stwierdziło, że S. M. wykonując pracę na podstawie powyższych dokumentów nie pełnił funkcji publicznej.

Dodatkowo organ odwoławczy zważył, że wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Skoro przez osobę pełniącą funkcję publiczną należy rozumieć osobę posiadającą uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych, czy też do posiadania prawa do podejmowania czynności wpływających na podejmowanie decyzji, to analizując zakres obowiązków nałożonych na S. M. należy uznać, jak skonkludował organ II instancji, że nie pełnił on funkcji publicznej, tym samym organ I instancji zasadnie odmówił udostępnienia żądanych informacji publicznych.

Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników Samorządowych w Gminie B. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżając akt w całości i zarzucając mu rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 61 Konstytucji RP, art. 33 pkt 1 i art. 34 pkt 5c ustawy o finansach publicznych. Nadto strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 2 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i podniosła, że fakt wykonywania przez S. M. usługi na podstawie umowy cywilnoprawnej czyni postanowienia tej umowy informacją publiczną zgodnie z art. 139 ust. 3 Prawa zamówień publicznych. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze Związek podniósł na wstępie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na powyższe naruszenia, dwukrotnie uchyliło decyzje Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] dotyczące przedmiotowej sprawy z uwagi na naruszenia wskazane w skardze, a następnie kolejną – trzecią - decyzją utrzymało decyzję odmowną organu I instancji w mocy.

Strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi stan faktyczny sprawy i podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wskazało na konieczność udzielenia żądanych informacji dotyczących takich samych informacji i tej samej osoby, tylko w innym czasookresie. Stąd powielanie przez organ I instancji tych samych argumentów jest prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły.

Jak wskazał skarżący, S. M. był zatrudniony, a jego wynagrodzenie było opłacane z publicznych środków podatnika. W sposób celowy zatem w decyzji organu I instancji nie została zmieszczona informacja, na podstawie jakiej umowy i na jakim stanowisku S. M. świadczył usługi dla Gminy B. we wnioskowanym okresie. Informację publiczną w przypadku samorządowych środków publicznych należy rozumieć szeroko, zarówno zakres obowiązków jak również wysokość pobranego wynagrodzenia są w pełni jawne, co wyjaśniło Kolegium w decyzji z dnia [...].

Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymaganiom z art. 107 k.p.a., zostały w nim wymienione powody, dla których organ I instancji odmówił wydania informacji publicznej. Jednak powody te nie posiadają prawnego, a tym bardziej faktycznego uzasadnienia.

Zdaniem strony, nie ma znaczenia fakt, na jakim stanowisku zatrudniony był S. M., nie zmienia to bowiem faktu, że umowa ta pokrywana jest ze środków publicznych. Powoływanie się na prywatność S. M. wynika z nieznajomości przepisów prawa. Skarżący nie wnosi bowiem o ujawnienie prywatnych zasobów majątkowych tej osoby, a jedynie wnosi o ujawnienie, jakie środki pobrał on ze środków publicznych, których wydawanie powinno być jawne i transparentne. Zdaniem strony, wszelkie informacje dotyczące podmiotów wykonujących szeroko rozumianą działalność publiczną podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jeżeli określone działanie dotyczy sfery publicznej. Tym samym treść umowy zawartej pomiędzy Burmistrzem a S. M. stanowi informację publiczną. Sam fakt działalności danej osoby nie wyklucza uznania, że osoba ta jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Ma ona związek z pełnieniem tych funkcji.

Mając na uwadze ograniczenie dostępu z uwagi na ochronę prywatności, koniecznym jest wydanie decyzji ze wskazaniem, że informacja nie może być udostępniona z powodów wymienionych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca zawarł przykładowy katalog informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym informację publiczną należy rozpatrywać szeroko. Przy interpretacji wskazanych przepisów nie można pomijać, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika przede wszystkim z Konstytucji. Uzasadnienie normy zawartej w art. 61 Konstytucji i w ustawie o dostępie do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu realizacji tej zasady obywatel ma prawo do uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo to dotyczy informacji warunkujących świadomy i racjonalny udział obywateli w życiu publicznym, łącznie z podejmowaniem w tym zakresie decyzji w zakresie realizacji zasady zwierzchnictwa narodu lub ułatwieniem sprawowania społecznej kontroli nad procesami sprawowania władzy.

W konkluzji skarżący podniósł, że skoro informacja publiczna dotyczy spraw publicznych, w szczególności zaś majątku publicznego i gospodarki finansowej prowadzonej przez organy samorządu terytorialnego, to wynagrodzenie za wykonane na rzecz tego organu czynności mieści się w definicji informacji publicznej, w szczególności w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższe argumenty przemawiają za stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja narusza przepisy sformułowane na wstępie skargi.

Nadto strona podkreśliła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wielokrotnie badało podobne przypadki odmowy udzielenia informacji publicznej przez Burmistrza Miasta i Gminy B. w zakresie pobieranego wynagrodzenia za pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej, za każdym razem decyzje organu

I instancji były uchylane przez Kolegium. Mimo tak rażących zaniechań organu

I instancji niezrozumiałe dla skarżącego jest utrzymanie decyzji tego organu w mocy przez organ odwoławczy. Organ I instancji dwukrotnie zignorował decyzje Kolegium, nie skorzystał z drogi odwoławczej, ale również nie udostępnił żądanej informacji.

Dla uzupełnienia zasadności podniesionych zarzutów jako dowody w sprawie Związek złożył kopie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z dnia [...] oraz zaskarżonej decyzji celem włączenia w poczet materiału dowodowego z dokumentacją dotyczącą zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Samorządowych w Gminie B. zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej (ustawa z dnia 6 września 2001 r., tekst jedn. Dz. U. z 2016 . poz. 1764 ze zm., dalej jako "ustawa o dostępie do informacji publicznej" lub "ustawa d.i.p.") ma zastosowanie przy spełnieniu się trzech warunków - gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przy uwzględnieniu uściślających regulacji ustawowych, jakimi są art. 1 oraz art. 3 ust. 2 tej ustawy; gdy adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot wymieniony w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nadto podmiot ten jest w posiadaniu takich informacji.

Na wstępie zauważyć należy, że poza sporem pozostawało w sprawie niniejszej zakwalifikowanie Burmistrza Miasta i Gminy B. jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, uznał, że wnioskowana przez Związek informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy, a także nie było kwestionowane, że organ dysponuje informacją, o udzielenie której wnioskuje Związek.

Spełnione zostały zatem wszystkie warunki wymagane do zastosowania ustawy o informacji publicznej.

Odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ I instancji w niniejszej sprawie została poparta dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co zaaprobowało Kolegium. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z uwagi na fakt, że S. M. nie wyraził zgody na udzielenie Związkowi wnioskowanych informacji publicznych, w świetle brzmienia art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy S. M. jest osobą pełniącą funkcje publiczne, mającą związek z pełnieniem tych funkcji, w kontekście treści umowy o pracę z dnia [...] i zakresu obowiązków tego pracownika.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje terminów użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże w procesie stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej terminy te zostały już obszernie zinterpretowane.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się również, że osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji – nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć – w tej materii (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r,. sygn. akt I OSK 1044/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się zatem za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela te poglądy. Przyjmuje się w nich generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14, czy wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 ustawy d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 ustawy d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. powoływany wyżej wyrok NSA sygn. akt I OSK 1530/14).

Interpretacji terminów użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy d.i.p. dokonał też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK – A 2006/3/30). Stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

W niniejszej sprawie Gmina B. zawarła w dniu [...]umowę o pracę ze S. M. na stanowisku doradcy ds. komunikacji i efektywności pracy na czas określony tj. od 19 stycznia 2015 r. do pełnienia funkcji Burmistrza. Jak wynika z dokumentu z dnia 26 stycznia 2015 r. stanowiącego "Zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku doradcy komunikacji i efektywności pracy" oraz dokumentu z dnia 18 maja 2015 r. zatytułowanego "Aneks do zakresu czynności z dnia 26 stycznia 2015 r." (karty 23-25 akt administracyjnych) do zakresu obowiązków S. M. należały, obok tzw. obowiązków podstawowych, obowiązki szczegółowe tj. przygotowywanie materiałów do publikacji w biuletynie gminnym (gazetki), koordynowanie działań związanych z drukiem biuletynu gminnego (gazetki), opracowanie tez do wystąpień publicznych Burmistrza, pisanie wyznaczonych przemówień przez Burmistrza, spotkania wyznaczone przez Burmistrza z przedstawicielami wyznaczonych podmiotów, organizacjami, osobami fizycznymi itp. w celu promocji i współpracy z Urzędem Miasta i Gminy B., tworzenie i koordynacja wydawania wybranych materiałów promocyjnych, a także rekomendowanie działań w zakresie polityki promocji realizowanej przez Miasto i Gminę B. Ponadto, zgodnie z aneksem do zakresu czynności w zakresie obowiązków S. M. było: pozyskiwanie informacji w zakresie tworzenia spółek komunalnych oraz ich funkcjonowanie w innych jednostkach samorządu terytorialnego na terenie Polski, regularne pozyskiwanie informacji od dyrektora SP ZOZ i przekazywanie tych informacji Burmistrzowi z zakresu bieżącego funkcjonowania SP ZOZ i planowanych zmian, regularne pozyskiwanie informacji z zakresu bieżących i planowanych działań Miejsko-Gminnego Centrum Kultury i przekazywanie ich Burmistrzowi.

Zgodnie z twierdzeniem organu I instancji, której to argumentacji nie zakwestionowało Kolegium, w kontekście powyższego zakresu obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku doradcy komunikacji i efektywności pracy, zakres obowiązków S. M. był wyłącznie usługowy, pomocniczy.

Mając jednak na uwadze treść art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1202 ze zm.), ustawa dzieli pracowników samorządowych w zależności od formy ich zatrudnienia na pracowników z: wyboru (pkt 1), powołania (pkt 2), umowy o pracę (pkt 3), a także w art. 4 ust. 2 tej ustawy dokonany został podział ze względu na zajmowane stanowiska na: stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze stanowiska urzędnicze (pkt 1), doradców i asystentów (2), pomocniczych i obsługi (3). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy kwalifikują stanowisko, na którym zatrudniony był S. M. we wnioskowanym okresie jako pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym i obsługi.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 15 listopada 2013 r. (sygn. akt I OSK 1044/13) podniósł, że pełnienie funkcji publicznych można przypisać tyko pracownikom z wyboru i powołania, zaś pozostałym, gdy pełnią zadania publiczne. Nadto zatrudnionym na stanowiskach urzędniczych, zaś doradców i asystentów z takim samym zastrzeżeniem. Zatem z pewnością nie pełnią nigdy funkcji publicznych osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi. W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 391/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) za zatrudnionych na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym traktuje się jednak szeregowych pracowników nie posiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, sekretarka, kucharka, kierownik administracyjny szkoły odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).

W kontekście powyższych rozważań, nie można podzielić argumentacji organów w zakresie pomocniczego, usługowego charakteru obowiązków wykonywanych przez S. M. , a w konsekwencji uznania przez organy, że osoba ta nie pełniła funkcji publicznej. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, z uwagi na charakter zajmowanego stanowiska i zakres obowiązków wynikających ze wskazanych wyżej dokumentów, S. M. był, we wnioskowanym okresie, pracownikiem samorządowym zatrudnionym na stanowisku tzw. doradców i asystentów (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych), zwłaszcza, że osoby na takich stanowiskach zatrudniane są zasadniczo na czas określony, na czas pełnienia funkcji przez kierownika danego urzędu, okres ich zatrudnienia jest zsynchronizowany z okresem kadencji organów wykonawczych (zob. Szewczyk Helena, Stanowiska pracy pracowników samorządowych, Komentarz praktyczny, publ. Lex/El. 2011).

W odniesieniu do osób zajmujących stanowiska doradców i asystentów konieczne jest zbadanie zakresu ich uprawnień, który dla przypisania im przymiotu pełnienia funkcji publicznej winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym lub zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych.

S. M. jako doradca/asystent Burmistrza Miasta i Gminy B., m.in. tworzył i koordynował wydawanie wybranych materiałów promocyjnych oraz rekomendował działania w zakresie polityki promocji realizowanej przez Miasto i Gminę B. Uwzględniając zakres obowiązków (uprawnień) tego pracownika Sąd uznał, że był on osobą pełniącą funkcję publiczną. Realizował bowiem w pewnym, wąskim zakresie nałożone na Urząd zadanie publiczne związane z promocją Gminy. Dysponował majątkiem publicznym, gdyż z wydawaniem materiałów promocyjnych wiąże się niewątpliwie rozporządzanie środkami publicznymi. Nadto, w ocenie Sądu, posiadał istotny wpływ na podejmowanie decyzji w zakresie środków publicznych wydatkowanych przez Miasto i Gminę Bodzentyn na promocję. Bez wątpienia brał on udział zatem w procedurze decyzyjnej związanej z promocją Miasta i Gminy B., chociażby w zakresie wydawanych materiałów promocyjnych, co do których miał wyraźny wpływ na ich treść, ilość i wysokość publicznych środków samorządowych wydatkowanych przez Gminę na ten cel. Zakres uprawnień (obowiązków) tego pracownika pozwalał mu więc na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.

Z tych względów Sąd uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw faktycznych i prawnych do odmowy udzielenia żądanych przez Związek informacji publicznych z powołaniem się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji także naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, które w stopniu istotnym mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie stwierdził nadto naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych i ustawy – Prawo zamówień publicznych, albowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z udzielaniem informacji publicznych i w tym zakresie organy nie były zobligowane stosować wskazanych w skardze przepisów powyższych ustaw.

Sąd zauważa również, że na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy p.p.s.a. dopuścił na rozprawie dowód z załączonych do skargi decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] wydanych uprzednio przez ten organ w toku postępowania administracyjnego z wniosku o udostępnienie informacji publicznej rozpoznanego w niniejszej sprawie, których organ nie włączył do akt administracyjnych przesłanych ze skargą do Sądu, co nie jest prawidłowym wywiązaniem się przez organ z obowiązku określonego w art. 54 §2 ustawy p.p.s.a.

W konkluzji stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną oraz z podanych powyżej przyczyn uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy p.p.s.a.

Wytyczne co do kierunku ponownego postępowania wynikają wprost z powyżej przedstawionej argumentacji, którą organy winne są uwzględnić ponownie rozpoznając niniejszą sprawę.

O kosztach, na które składają się wpis od skargi (100 zł.), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł.), opłata od pełnomocnictwa (17 zł.) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.) i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).