Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Przepis art. 175 ust. 4 ustawy z 27.07.2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.), a w szczególności sformułowanie "odpowiednio", należy rozumieć w ten sposób, że uprawnienia w zakresie wydawania decyzji w przedmiocie stypendiów i pozostałych form pomocy materialnej dla studentów wyszczególnionych w przepisie kierownicy podstawowych jednostek organizacyjnych uczelni mogą przekazywać wyłącznie komisjom stypendialnym (wydziałowym), zaś rektor - wyłącznie odwoławczym komisjom stypendialnym.

Decyzję w przedmiocie przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów przewidzianego w art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy o szkolnictwie wyższym w brzmieniu obowiązującym od dnia 01.10.2011 r. wydać może wyłącznie rektor lub z jego upoważnienia uczelniana komisja stypendialna. Wynika to z treści art. 175 ust. 2 i 4 ustawy. Upoważnienie innego organu, jak wydziałowa komisja stypendialna, pozostaje prawnie bezskuteczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 r. sprawy ze skargi H. T. K. na decyzję Odwoławczej Studenckiej Komisji Stypendialnej Politechniki B. działającej z upoważnienia Rektora Politechniki B. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie nieprzyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wydziału Budownictwa i Inżynierii Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Rektora Politechniki B. na rzecz skarżącego H. T. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Bk 338/12

UZASADNIENIE

W dniu 08.10.2011 r. H. T. K., będący studentem Politechniki B. na kierunku Inżynieria Środowiska, wystąpił do Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wydziału Budownictwa i Inżynierii Środowiska o przyznanie stypendium Rektora dla najlepszych studentów w roku akademickim 2011/2012. Wskazał, że przyznanie stypendium jest uzasadnione ze względu na średnią ocen.

Decyzją z [...].12.2011 r. znak [...] Wydziałowa Komisja Stypendialna odmówiła przyznania żądanego stypendium. Jako podstawę prawną decyzji wskazano przepisy: art. 173 ust. 1 pkt 3, art. 174 ust. 4, art. 175 ust. 1 i 4, art. 181 ust. 1, art. 207 ust. 1 i 4 prawa o szkolnictwie wyższym oraz § 1 ust. 8 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej dla studentów Politechniki B. (Zarządzenie nr 61/2011 Rektora Politechniki B.). Wskazano, że w oparciu o powołaną normę Regulaminu studentowi, który po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów, nie przysługuje świadczenie w postaci stypendium dla najlepszych studentów, chyba że kontynuowałby on studia po ukończeniu studiów I stopnia w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego, jednak nie dłużej niż na okres 3 lat.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył H. T. K. wskazując na nieprawidłowo przeprowadzoną przez Komisję Stypendialną interpretację przepisów Regulaminu. W jego ocenie użyte w § 1 ust. 8 Regulaminu słowo "kontynuować" wskazuje, że wykluczenie przyznania stypendium następuje w sytuacji, gdy w trakcie jednoczesnego studiowania na dwóch kierunkach następuje ukończenie jednego z nich a kontynuacja drugiego. Jego sytuacja jest inna, bowiem jeden kierunek studiów ukończył w 2001 r., a drugi zaczął na innej uczelni po kilkuletniej przerwie, bo w 2009 r. Podważył konstytucyjność dokonanej w 2005 r. zmiany art. 184 ust. 5 prawa o szkolnictwie wyższym oraz konstytucyjność treści Zarządzenia Rektora nr 61/2011, które – w jego ocenie – pozbawiły prawa do żądanego stypendium studentów w trakcie trwania studiów.

Decyzją z [...].03.2012 r. znak [...] Odwoławcza Komisja Stypendialna Politechniki B. utrzymała w mocy decyzję Wydziałowej Komisji Stypendialnej o nieprzyznaniu żądanego stypendium. Przedmiotowa decyzja została wydana po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego o stanowisko Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o sposobie interpretacji art. 184 ust. 5 prawa o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym studentowi, który po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów, nie przysługują świadczenia, o których mowa w art. 173, chyba że kontynuuje on studia po ukończeniu studiów pierwszego stopnia w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego, jednakże nie dłużej niż przez okres trzech lat. Zdaniem Ministra z przepisu tego jednoznacznie wynika, że osoba, która ukończyła już jeden kierunek studiów z tytułem zawodowym magistra, nie ma prawa do pomocy materialnej na kolejnym kierunku studiów. Również w ocenie organu odwoławczego skoro powyższy przepis nie przewiduje żadnych wyjątków, to należy przyjąć, że odwołującemu się, który ukończył już jeden kierunek studiów uzyskując tytuł magistra i po kilkuletniej przerwie rozpoczął drugi – na tym ostatnim żadna pomoc materialna nie przysługuje, co wynika z wyżej powołanego art. 184 ust. 5 prawa o szkolnictwie wyższym.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do sądu administracyjnego H. T. K. wskazując, że w uzasadnieniu decyzji odwoławczej w ogóle nie ustosunkowano się do zarzutów odwołania co do interpretacji § 1 ust. 8 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej oraz co do niekonstytucyjnego charakteru zmiany prawa o szkolnictwie wyższym. Przede wszystkim nie przedstawiono, dlaczego interpretację odwołującego się uznano za błędną oraz nie odniesiono się do skutków wejścia w życie art. 184 ust. 5 prawa o szkolnictwie wyższym, pozbawiającego już studiujących praw nabytych w zakresie możliwości uzyskania stypendium.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, chociaż nie z przyczyn w niej wskazanych.

Sąd administracyjny z mocy art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani jej podstawą prawną.

W sprawie niniejszej sąd z urzędu dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej, którą mógł objąć rozstrzygnięciem z upoważnienia art. 135 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 207 ust. 1 ustawy z 27.06.2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 7 i 8, decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że odpowiednie stosowanie przepisów postępowania administracyjnego, o którym mowa we wskazanym przepisie, polega na zachowaniu przez organy minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zachowania uprawnień strony, przy uwzględnieniu specyfiki szkoły wyższej. Nie ulega zatem wątpliwości, że orzekające w sprawie organy zobowiązane były przestrzegać ogólnych zasad postępowania statuowanych przepisami k.p.a., z których wynika nakaz praworządnego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Zatem, jakkolwiek decyzja organów uczelni, w kontekście wyrażonej w art. 77 ust. 5 Konstytucji RP zasady autonomii szkół wyższych, nie musi spełniać tak surowych kryteriów jak decyzja organu administracyjnego, to minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy, musi być zachowane. Tak samo zachowane muszą być podstawowe zasady postępowania administracyjnego (vide wyrok NSA z 13.10.2011 r., I OSK 1304/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA).

Jedną z tych zasad jest zasada legalności określona w art. 6 k.p.a., stanowiącym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zaś art. 19 k.p.a. nakazuje organom przestrzeganie z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zatem od momentu wszczęcia postępowania do momentu rozstrzygnięcia sprawy organy muszą kontrolować swoją właściwość. Przed wszczęciem postępowania z urzędu organ bada swoją właściwość, nie podejmując czynności w razie wyniku negatywnego. Przy wszczęciu na żądanie strony, w razie wyniku negatywnego, przekazuje podanie do organu właściwego w sprawie, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 k.p.a.), a gdy na podstawie danych podania nie można ustalić organu właściwego, jak i gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, zwraca je w formie postanowienia wnoszącemu podanie (art. 66 § 3 k.p.a.). W sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny swojej właściwości organ wszczął postępowanie, obowiązany jest wówczas je umorzyć (art. 105 § 1). Wskazać też trzeba, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Przepisy o właściwości mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swojej właściwości (vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2009, s. 101 oraz wyrok WSA w Warszawie z 08.02.2008 r., IV SA/Wa 2455/07, CBOSA).

W sprawie niniejszej, zdaniem składu orzekającego, zostały naruszone przepisy dotyczące właściwości organów orzekających.

Jako organ pierwszoinstancyjny wydała decyzję [...].12.2011 r. Wydziałowa Komisja Stypendialna. Jako organ II instancji orzekała Odwoławcza Studencka Komisja Stypendialna.

Przedmiotem rozstrzygnięcia był wniosek skarżącego o przyznanie stypendium rektora. Jest to forma pomocy materialnej dla studentów przewidziana (od dnia 01.10.2011 r.) w art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy o szkolnictwie wyższym. W poprzedniej regulacji prawnej – obowiązującej do wskazanej wyżej daty – nie było przewidziane stypendium rektora. Przepis art. 173 ust. 1 brzmiał następująco: "Student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie: 1) stypendium socjalnego; 2) stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych; 3) stypendium za wyniki w nauce lub sporcie; 4) stypendium ministra za osiągnięcia w nauce; 5) stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe; 6) stypendium na wyżywienie; 7) stypendium mieszkaniowego; 8) zapomogi". Natomiast nie ulega wątpliwości, że mająca w sprawie niniejszej zastosowanie regulacja prawna (obowiązująca od 01.10.2011 r.) żądaną przez skarżącego formę pomocy materialnej przekazała do decyzji rektora uczelni (art. 173 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 175 ust. 2 ustawy). Z kolei orzekanie o stypendium socjalnym, stypendium specjalnym dla osób niepełnosprawnych oraz zapomodze (art. 173 ust. 1 pkt 1, 2 i 8 w związku z art. 175 ust. 1 ustawy) powierzyła orzekaniu podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni (wydziałowi), a stypendia wyszczególnione w pkt 4 i 5 powołanego przepisu - ministrowi (art. 178 ustawy). Tym samym ściśle i wprost została określona właściwość rzeczowa organów w zakresie przyznawania w pierwszej instancji poszczególnych form pomocy materialnej studentom szkół wyższych.

Kwestie odwołań zostały uregulowane w ust. 3 przepisu art. 175, stanowiącym, że: "Od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej w sprawie stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych oraz zapomogi studentowi przysługuje odwołanie do rektora, składane w terminie czternastu dni od dnia otrzymania decyzji. W przypadku decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Przytoczone przepisy są jasne i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych.

Stosownie do art. 175 ust. 4 ustawy na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor przekazują uprawnienia w zakresie przyznawania stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych, zapomogi oraz stypendium rektora dla najlepszych studentów odpowiednio komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej. Z przytoczonej ostatnio regulacji wynika zakres możliwego przekazania przez wyznaczone przez ustawodawcę organy przyznanych im kompetencji w zakresie przyznawania pomocy materialnej studentom - innym podmiotom, także określonym w ustawie.

Zdaniem sądu przepis art. 175 ust. 4 ustawy, a w szczególności sformułowanie "odpowiednio", należy rozumieć w ten sposób, że uprawnienia w zakresie wydawania decyzji w przedmiocie stypendiów i pozostałych form pomocy materialnej dla studentów wyszczególnionych w przepisie kierownicy podstawowych jednostek organizacyjnych uczelni mogą przekazywać wyłącznie komisjom stypendialnym (wydziałowym), zaś rektor, wyłącznie odwoławczym komisjom stypendialnym. Wynika to ze struktury uczelni i systematyki jej organów oraz faktu, że stypendium rektora przyznaje rektor a nie kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej, którą w rozumieniu art. 2 pkt 29 jest wydział i której jednoosobowym kierownikiem z mocy art. 60 ust. 7 jest dziekan. Temu ostatnio wymienionemu organowi ustawodawca powierzył wyłącznie formy pomocy materialnej studentów określone w art. 173 ust. 1 pkt 1, 2 i 8 ustawy.

Zdaniem sądu wyżej przedstawiony tok rozumowania i interpretacja przepisu art. 175 ust. 4 ustawy wynika także z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz określenia organów odwoławczych w ust. 3 powołanego przepisu.

W tym miejscu wskazać można, że powyżej zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie. Powołać tu można uwagi zawarte w tezie 2 do art. 175 ustawy – H. Izdebski, J. Zieliński, komentarz do zmiany art. 175 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym wprowadzonej Dz. U. z 2011 r. Nr 84, poz. 455 oraz wyroki WSA w Opolu z 11.06.2012 r., II SA/Op 95/12, z 12.06.2012 r., II SA/Op 86/12, CBOSA).

W sprawie niniejszej przekazanie kompetencji (upoważnienie do wydawania decyzji w zakresie stypendium rektora dla najlepszych studentów) zostało przewidziane w § 3 ust. 6 pkt 1 Zarządzenia nr 61 Rektora Politechniki B. z 07.09.2011 r. w sprawie wprowadzenia w życie "Regulaminu przyznawania pomocy materialnej dla studentów Politechniki B." – mającym w sprawie zastosowanie z mocy § 5 Zarządzenia. Przepis ten stanowi, że na pisemny wniosek Uczelnianej Rady Samorządu Studentów Rektor przekazuje uprawnienia, o których mowa w ust. 2 Wydziałowym Komisjom Stypendialnym.

Jako organ I instancji decyzję wydała Wydziałowa Komisja Stypendialna. Jednak przekazanie jej przez rektora uprawnień było pozbawione prawnego umocowania, bowiem - jak wyżej wyłożono – przepis art. 175 ust. 4 ustawy zezwala rektorowi na upoważnienie do wydawania w jego imieniu decyzji dotyczących stypendium rektora wyłącznie odwoławczej komisji stypendialnej, a nie komisji wydziałowej. Decyzję w przedmiocie przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów przewidzianego w art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy o szkolnictwie wyższym w brzmieniu obowiązującym od dnia 01.10.2011 r. wydać zatem może wyłącznie rektor lub z jego upoważnienia Uczelniana Komisja Stypendialna. Wynika to z treści art. 175 ust. 2 i 4 ustawy. Upoważnienie innego organu, jak Wydziałowa Komisja Stypendialna, pozostaje prawnie bezskuteczne.

Zatem wydana w sprawie niniejszej przez Wydziałową Komisję Stypendialną decyzja z dnia [...].12.2011 r. została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości skutkuje nieważnością postępowania. Powołanie się w sprawie na postanowienia regulaminu nie mogą zmieniać powyższej oceny prawnej. Regulamin jako akt wewnętrzny funkcjonujący w uczelni, ustalany na zasadzie art. 186 ust. 1 przez rektora, w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, pomimo swego autonomicznego charakteru, nie może naruszać podstawowych zasad prawnych obowiązujących w procesie administracyjnym i pozostawać w sprzeczności z postanowieniami aktów rzędu ustawy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 07.10.2009 r., II SA/Bd 322/09, CBOSA). Naruszałoby to podstawową zasadę konstytucyjną hierarchiczności systemu źródeł prawa, polegającą m.in. na założeniu, że akt niższego rzędu (akt wewnętrzny) nie może przyjmować regulacji odmiennych od przyjętych w akcie wyższego rzędu o charakterze powszechnym (ustawy).

Tą samą wadą – niewłaściwego organu - obarczona jest także decyzja drugoinstancyjna, utrzymująca w mocy decyzję z [...].12.2011 r. W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że utrzymanie w mocy w postępowaniu odwoławczym decyzji dotkniętej nieważnością stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide B. Adamiak, J. Borkowski, s. 599 oraz wyrok NSA z 11.03.2008 r., I OSK 1959/06, wyrok WSA w Gliwicach z 15.01.2009 r., II SA/GL 1012/08, CBOSA). Skład orzekający identyfikuje się z tym stanowiskiem.

Na skutek niniejszego wyroku pozostaje do rozpoznania od podstaw, tym razem przez właściwy organ, wniosek skarżącego z dnia 08.10.2011 r.

W sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych decyzji z przyczyn procesowych, sąd nie może ustosunkować się do zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia prawa materialnego, bowiem zastąpiłby w swojej ocenie prawnej organy uczelni nieposiadając takiego prawa.

Z wyżej wskazanych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie w punkcie 2 zostało oparte na art. 152 p.p.s.a., a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.