Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

1. Ustawodawca w art. art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) nie wskazał na konkretne przeszkody u osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, które uprawniałyby do starań o świadczenie pielęgnacyjne osób innych niż spokrewnionych w pierwszym stopniu.

2. Bezspornym jest, że zły stan zdrowia osób spokrewnionych w pierwszym stopniu może stanowić przeszkodę w sprawowaniu przez nich opieki, co umożliwia starania o świadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności. Nie mniej ustawodawca nie wykluczył jako przeszkody w opiece nad osobą tego wymagającą innych przyczyn, w tym pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, co z kolei otwiera drogę do starań o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, oczywiście pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Bożenna Blitek ( spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

20 maja 2010 r. N. S. lat 20 zamieszkała w A nr 7 złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią J. K. lat 72 zamieszkałą w A nr 95. Do wniosku dołączono m.in.: 1) zaświadczenie Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej o uczęszczaniu wnioskodawczyni na I rok niestacjonarnych studiów o kierunku pedagogika, 2) oświadczenie o godzinach w jakich odbywają się zajęcia na Uczelni – 4 godziny popołudniowe w piątek, 9 godzin w sobotę i 3 godziny w niedzielę, 3) odpis aktu zgonu A. K. - męża J. K., 4) odpis aktu urodzenia wnioskodawczyni, 5) odpis aktu małżeństwa matki D. S. z domu K., córki J. K., 6) orzeczenie ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji J. K., 7) zaświadczenie o pozostawaniu w zatrudnieniu córki J. K. – D. Ś. zamieszkałej w A nr 95, 8) zaświadczenie o pozostawaniu w zatrudnieniu drugiej córki J. K. – D. S., matki wnioskodawczyni, 9) fragment decyzji ZUS o pobieraniu przez J. K. dodatku pielęgnacyjnego, 10) zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy o niefigurowaniu wnioskodawczyni w rejestrze bezrobotnych tego Urzędu.

Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Wójta Gminy, na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych odmówił N. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad J. K. Na uzasadnienie organ podał, że "są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu w stosunku do Pani J. K., a mianowicie córki: Pani D. S. oraz pani D. Ś., które mają możliwość korzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" zaznaczając, że córki nie zadeklarowały rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Nadto organ podniósł, że z racji zajęć wnioskodawczyni w piątki, soboty i niedziele – wnioskodawczyni "nie jest w stanie sprawować opieki nad Panią J. K.". Organ nadto zaznaczył, że z orzeczenia lekarskiego ZUS wynika, że J. K. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, jednak brak jest zapisu, że jest niezdolna do pracy.

Od powyższej decyzji organu I instancji N. S. wniosła odwołanie. Podniosła w nim, że niezdolność do samodzielnej egzystencji jest traktowania na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc przedłożone orzeczenie jest właściwe. W odwołaniu wnioskodawczyni przyznała, że istotnie babcia J. K. posiada 2 córki - osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, nie mniej pracują one zawodowo i nie mogą sprawować opieki nad matką. Zarzuciła, że żądanie Ośrodka aby córki zrezygnowały z pracy w celu sprawowania opieki nad matką jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego tym bardziej, że córka D. Ś. w czerwcu bieżącego roku została wdową, z tego powodu jest w złym stanie psychicznym i sama wymaga opieki, a nadto posiada na utrzymaniu dwoje małoletnich dzieci, a rezygnacja z pracy drugiej córki - matki wnioskodawczyni będącej pielęgniarką w szpitalu spowodowałaby utratę prawa wykonywania zawodu. Podniosła także, że "ustawodawca nie określa wymiaru czasu sprawowania opieki", a ona świadczy taką opiekę babci pięć dni w tygodniu przy czym jej nieobecność związana z zajęciami na uczelni "nie powoduje zaniedbań w stosunku do babci".

W dniu 16 lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. nr 79, poz. 856) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. nr 198, poz. 1925), wydało decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na uzasadnienie organ odwoławczy podał, że okoliczność, iż obie osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji, a tym samym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego pracują zawodowo "nie stanowi przeszkody tego rodzaju iżby można mówić o sytuacji przewidzianej przez przepis art. 17 ust. 1a", a taką przeszkodą może być "np. stan zdrowia". W tej sytuacji - zdaniem tego organu – wykluczona jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej w stopniu drugim.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się N. S., która w skardze powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu i zarzuciła, że organ odwoławczy uznał za przeszkodę, której nie da się usunąć jedynie "stan zdrowia", co nie wynika z ustawy i w związku z tym nie jest wykluczone istnienie innych okoliczności, np. pracy zawodowej. Skarżąca podniosła, że z przepisu ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje między innymi w sytuacji rezygnacji z zatrudnienia, a to nie oznacza, że w każdym przypadku to dzieci mają rezygnować z pracy. Zaznaczyła także, że mieszka w bezpośrednim sąsiedztwie babci i zrezygnowała z poszukiwania zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad babcią, którą faktycznie się zajmuje.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późń. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo.

Sąd zaznacza, że ustawową materialnoprawną podstawę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), które stanowią że:

"Art. 17. 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

1a. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1."

Należy zauważyć, że organy administracyjne obu instancji jako podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazały istnienie osób spokrewnionych z J. K. w pierwszym stopniu przyjmując, że osoby te – córki J. K. – są w stanie sprawować opiekę na matką pod warunkiem, że zrezygnują z pracy zawodowej, a wówczas mogłyby starać się o przyznanie im świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powyższego stanowiska organów administracyjnych uznając, że jest ono nieuprawnione albowiem ustawodawca w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) –m jak słusznie podniesiono w skardze – nie wskazał na konkretne przeszkody u osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, które uprawniałyby do starań o świadczenie pielęgnacyjne osób innych niż spokrewnionych w pierwszym stopniu. Bezspornym jest, że zły stan zdrowia osób spokrewnionych w pierwszym stopniu może stanowić przeszkodę w sprawowaniu przez nich opieki, co umożliwia starania o świadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności. Nie mniej jednak, co Sąd podkreśla, ustawodawca nie wykluczył jako przeszkody w opiece nad osobą tego wymagającą innych przyczyn, w tym pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, co z kolei otwiera drogę do starań o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, oczywiście pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Przedstawiając powyższe stanowisko Sąd orzekający podkreśla, że podziela tym samym stanowisko już wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w innym składzie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 931/10: "Gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z powodu jakichkolwiek okoliczności, a więc nie tylko z powodu jej stanu zdrowia, "nie jest w stanie sprawować opieki", pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować opiekę, nie mogą zostać pozbawieni możliwości uzyskania świadczenia, które uzyskaliby gdyby innych członków rodziny nie było." Inna interpretacja – zdaniem Sądu - byłaby w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP, które doprowadziły do wydania orzeczeń w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego przez Trybunał Konstytucyjny, w szczególności: wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r., P 38/09 czy postanowienia sygnalizacyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. S 1/10.

Nie podzielając więc poglądu wyrażonego przez organy administracyjne obu instancji, który to pogląd stał się podstawą odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej, Sąd zauważa, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w stopniu umożliwiającym rozpatrzenie wniosku zgodnie z prawem. W szczególności nie wyjaśniono, kto faktycznie sprawuje opiekę nad J. K., w stosunku do której wydano orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Okoliczność, że osoba legitymująca się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji wymaga opieki stanowi tylko jedną z przesłanek art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) i nie przesądza o uprawnieniu kogokolwiek do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy podnieść, że często osoby niepełnosprawne i niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie, a w sytuacji konieczności całodobowej opieki rodziny najczęściej świadczą opiekę w taki sposób, który nie obciąża obowiązkami tylko jednej osoby.

Sąd zauważa, że uprawnienie wynikające z przepisu art. 17 omawianej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych może skłaniać różne osoby mające problemy ze znalezieniem zatrudnienia czy z innych powodów nie mające żadnej pracy zarobkowej do nadużywania tego przepisu w celu pozyskania dodatkowego źródła dochodu. Z tego też względu organy administracyjne zobowiązane są do szczególnej wnikliwości w ustalaniu stanu faktycznego sprawy.

Wnikliwości tej zabrakło w ustaleniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie. W szczególności organy nie wyjaśniły, co oznaczają oświadczenia strony skarżącej, jakoby mieszkała w bezpośredniej bliskości z miejscem zamieszkania babci J. K. Podawane przez stronę skarżącą miejsce zamieszkania skarżącej A nr 7 i miejsce zamieszkania J. K. – A nr 95 - nie wskazuje na "bezpośrednią bliskość" tych miejsc, chociaż w konkretnych warunkach ukształtowania terenu i numeracji danej miejscowości nie można tego wykluczyć. Z akt wynika także, że J. K. może nie zamieszkiwać samotnie pod adresem A nr 95, gdyż strona skarżąca wskazuje ten sam adres córki J. K. – D. Ś. (k. 9 – 10 akt adm.) i jej rodziny (k.17-18 akt adm.). Okoliczności te mogą wskazywać na to, że obie córki i ich rodziny świadczą opiekę nad J. K. dzieląc się obowiązkami stosownie do swych możliwości wypełniając tym samym obciążający je obowiązek alimentacyjny, a to wykluczałoby istnienie kolejnej przesłanki z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych – niemożności podjęcia lub konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jednej osoby w celu sprawowania opieki nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji.

Sąd podkreśla, że obowiązek alimentacyjny zdefiniowany został w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Istnienie obowiązku alimentacyjnego jest, co wprost wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bezpośrednio związane z możliwością ubiegania się o świadczenie rodzinne i zależność tę należy uwzględniać przy interpretacji art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wnuczka jest krewną w linii prostej i jej obowiązek alimentacyjny wobec babci powstaje, gdy nie ma dzieci babci lub dzieci te nie są w stanie dopełnić swego obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica. W taki sam sposób – przy braku dzieci lub braku możliwości sprawowania przez nich opieki nad matką otwiera się uprawnienie wnuczki do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji sprawowania faktycznej opieki nad babcią wymagającą takowej.

Nie można też pominąć faktu, że skarżąca jest studentką i czas poświęcony na studia nie ogranicza się do godzin wykładów czy ćwiczeń, ale należy uwzględnić czas dojazdu i samodzielnej nauki. Jednocześnie fakt, że skarżąca studiuje w systemie niestacjonarnym nie przekreśla jej możliwości podjęcia zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej, a zatem w sytuacji, gdyby konieczność jej osobistej opieki nad babcią powodowała brak możliwości podjęcia zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej, to wówczas – przy spełnieniu pozostałych przesłanek art. 17 omawianej ustawy – nie można wykluczyć uprawnienia skarżącej do świadczenia określonego tym przepisem.

Nie przesądzając więc zasadności wniosku N. S. Sąd poleca pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza dokonanie wnikliwych ustaleń kto i w jakim zakresie sprawuje faktyczną opiekę nad J. K., czy córki J. K. sprawują opiekę nad matką i w jakim zakresie, czy skarżąca istotnie mieszka w bezpośredniej bliskości podopiecznej i czy faktycznie sprawuje opiekę uniemożliwiającą jej podjęcie pracy zarobkowej.

Przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy i ewentualnych uprawnień skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego organy przeprowadzą szczegółowe wywiady środowiskowe albowiem z akt wynikają wprost wątpliwości dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 17, na które Sąd wskazał wyżej, a to zgodnie z treścią art. 23 ust. 4aa ustawy o świadczeniach rodzinnych:

"W przypadku gdy w stosunku do osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wystąpią wątpliwości dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 17, organ właściwy może przeprowadzić wywiad".

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania polegającego na braku należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (kpa). Przed wydaniem decyzji organ nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego i nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, do czego był zobowiązany. W myśl przepisu art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich faktów mających znaczenie prawne dla sprawy. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji.

W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, a zatem na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1a) i c) p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.