Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 152/09 w sprawie ze skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 152/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do rozpatrzenia wniosku H. z dnia 1 czerwca 2009 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 14 kwietnia 2009 r. H. wystąpiła do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) z wnioskiem o udostępnienie informacji w następującym zakresie:

1) dokładnej liczby wniosków Szefa ABW o zarządzenie kontroli operacyjnej skierowanych do sądu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2002 r. Nr 74, poz. 676 ze zm.) dalej zwaną "ustawą o ABW oraz AW", w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

2) dokładnej liczby postanowień Sądu Okręgowego w Warszawie o zarządzeniu kontroli operacyjnej wydanych na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

3) dokładnej liczby postanowień o zarządzeniu kontroli operacyjnej w przypadkach niecierpiących zwłoki wydanych przez Szefa ABW na podstawie art. 27 ust. 3 zd. 1 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

4) dokładnej liczby postanowień Sądu Okręgowego w Warszawie o odmowie udzielenia zgody na zarządzenie kontroli operacyjnej, o których mowa w art. 27 ust. 3 zd. 2 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

5) dokładnej liczby poleceń Szefa ABW o wstrzymaniu kontroli operacyjnej oraz protokolarnym, komisyjnym zniszczeniu materiałów zgromadzonych podczas jej stosowania, wydanych na podstawie art. 27 ust. 3 zd. 2 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

6) dokładnej liczby wniosków o przedłużenie czasu trwania kontroli operacyjnej na czas nie dłuższy niż kolejne 3 miesiące, skierowanych przez Szefa ABW i stwierdzonych przez Sąd Okręgowy w Warszawie na podstawie art. 27 ust. 8 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata;

7) dokładnej liczby wniosków o przedłużenie czasu trwania kontroli operacyjnej na czas oznaczony skierowanych przez Szefa ABW i zatwierdzonych przez Sąd Okręgowy w Warszawie na podstawie art. 27 ust. 9 ustawy o ABW oraz AW, w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata.

Dyrektor Departamentu Postępowań Karnych ABW pismem z dnia 14 maja 2009 r. udzielił wnioskującemu odpowiedzi, iż z uwagi na ograniczenia prawne wynikające z przepisów ustawy o ABW oraz AW oraz ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 ze zm.), brak jest możliwości udostępnienia Fundacji żądanych przez nią informacji.

W dniu 1 czerwca 2009 r. H. ponownie wystąpiła do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o udostępnienie tych samych danych dotyczących prowadzonych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w formie kontroli operacyjnych, podnosząc, że odmowa udzielenia informacji nie została dokonana w formie decyzji administracyjnej.

W dniu 15 lipca 2009 r. H. wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie pismem z dnia 11 września 2009 r. H. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w której wniosła o zobowiązanie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do podjęcia stosownych działań mających na celu usunięcie stanu bezczynności oraz jego skutków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że żądana przez H. informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i w takiej sytuacji organ zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem.

Dalej organ podał, że zgodnie z art. 2 pkt 1 i pkt 24 część I załącznika nr 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje dotyczące prowadzonych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego kontroli operacyjnych, bez wyjątku i rozróżnienia na informacje statystyczne czy inne, stanowią tajemnicę państwową i są oznaczone klauzulą "ściśle tajne", a art. 35 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW nakłada na ABW obowiązek zapewnienia ochrony środków, form i metod realizacji zadań. Natomiast art. 39 ust. 3 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW ustanawia bezwzględny zakaz udzielania tych informacji osobie lub instytucji, chyba że zachodzi wyjątkowa sytuacja przewidziana w art. 39 ust. 4 i 5 ustawy o ABW oraz AW, a więc żądania takiej informacji przez prokuratora lub sąd w celu ścigania karnego.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ pozostawał więc w bezczynności, dlatego Sąd ten zobowiązał Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do załatwienia wniosku H. z dnia 1 czerwca 2009 r. bądź to przez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zarzucając mu:

1) naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), albowiem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku popełnił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że informację, o którą wnioskowano stanowiła informację publiczną w rozumieniu cyt. ustawy, choć informacją taką nie jest;

2) naruszenie art. 134 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na tym, iż treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zawiera uzasadnienia przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, w oparciu o które Sąd stwierdził naruszenie prawa przez organ administracji. Błędne uzasadnienie z zakresie stanu faktycznego i wyrokowanie na tej podstawie spowodowały, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd a priori przyjął rozstrzygnięcie, że informacja, o którą wnioskowała skarżąca H. stanowi informację w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, i tego stanowiska nie uzasadnił. Tym samym Sąd pierwszej instancji podczas wyrokowania pominął meritum rozpatrywanej sprawy.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wskazanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości oraz przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ wbrew obowiązkowi nałożonemu tym przepisem nie rozpoznał całości sprawy, w celu zbadania i w pierwszym rzędzie ustalenia, czy informacja, o którą wnioskowała H. stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej, bowiem tylko wówczas organ administracji ma obowiązek działać w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego wydając stosowną decyzję. Sąd pierwszej instancji zupełnie pominął w uzasadnieniu wyroku tę kwestię, choć z treści wyroku jasno wynika, że uznał informacje, o które zwróciła się przedmiotowa H. za informację publiczną. Co więcej Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił w żaden sposób przyjętego stanowiska.

W ocenie kasatora informacje o kontrolach operacyjnych nie stanowią informacji publicznej, a tym samym nie podlegają ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym cyt. ustawy ze względu na regulacje ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 ze zm.) i ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 1 i pkt 24 część I załącznika nr 1 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, informacje dotyczące prowadzonych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego kontroli operacyjnych, bez wyjątku i rozróżnienia na informacje statystyczne czy inne, stanowią tajemnicę państwową i są oznaczane klauzulą "ściśle tajne", a przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu nakłada na ABW obowiązek środków, form i metod realizacji zadań. Z kolei art. 39 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu ustanawia bezwzględny zakaz udzielania tych informacji osobie lub instytucji, chyba że zachodzi wyjątkowa sytuacja przewidziana w art. 39 ust. 4 i 5 cyt. ustawy, a więc w przypadku żądania takiej informacji przez prokuratora lub sąd w celu ścigania karnego.

Kasator podniósł, iż powyższa argumentacja została całkowicie pominięta przez Sąd pierwszej instancji przy wyrokowaniu, co skutkowało przyjęciem a priori przez Sąd, iż informacja żądana przez stronę jest informacją publiczną, choć swego stanowiska Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił w wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się przede wszystkim do stwierdzenia, że Sąd zobowiązał Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do rozpatrzenia wniosku skarżącej fundacji, czyli do zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjmując, że żądana informacja jest informacją publiczną i stanowiska tego w żaden sposób nie uzasadnił. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. uznać należy za całkowicie usprawiedliwiony. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji. Z takim sporem mamy do czynienia w niniejszej sprawie bowiem H. twierdzi, że żądane informacje są informacjami publicznymi, natomiast Szef Agencji odmawia im tego przymiotu. Sąd Administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni wobec tego rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji. Aby jednak prawa obydwu stron sporu chronione były w sposób równorzędny sąd administracyjny przesądzając to, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej powinien pogląd ten starannie uzasadnić. Poza powodami wcześniej przedstawionymi wymaga tego przede wszystkim art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku w każdej sprawie, ale w tej sprawie zwłaszcza, ma nie tylko umożliwić stronom poznanie argumentów, które legły u podstaw procesu wnioskowania, który doprowadził do określonego rozstrzygnięcia. Powinno ono mieć też walor informacyjny dla szerokiego kręgu odbiorców przy uwzględnieniu faktu, że orzecznictwo sądów administracyjnych wytycza kierunki działania organów administracji. W państwie prawa ważne jest ponadto aby rozstrzygnięcia uzasadniane były w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia żadnego z ww. wymagań. Sąd relacjonuje przepisy ustawy i wynikające z nich obowiązki organu, natomiast zupełnie nie zajmuje się istotą sprawy, którą było wyjaśnienie, czy żądane informacje są informacjami publicznymi. Tak sporządzone uzasadnienie uniemożliwia kontrolę instancyjną i ocenę czy pogląd sądu jest prawidłowy. Wyrok w tej sytuacji należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania.

Co do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej uznać go należy za przedwczesny, bowiem w tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie może przesądzać jaki charakter ma żądana informacja.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 203 p.p.s.a.