Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Wójta Gminy Tarnów Opolskich na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 lutego 2026 r., nr SKO.40.3559.2025.ip w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. odrzucić sprzeciw, 2. zwrócić skarżącemu Wójtowi Gminy Tarnów Opolski ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od sprzeciwu.

Wójt Gminy Tarnów Opolski (zwany dalej także skarżącym) pismem procesowym z dnia 24 lutego 2026 r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zakwestionował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej także organem, SKO) z dnia 9 lutego 2026 r., nr SKO.40.3559.2025.ip., która została wydana po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Wójta Gminy Tarnów Opolski z dnia 21 listopada 2025 r., nr OR. 1431.66.2025, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu, a to: a) odpisu aktualnego z KRS z dnia 24 lutego 2026 r., b) odpisu zupełnego z KRS z dnia 24 lutego 2026 r., c) dokumentów rejestrowych Fundacji - na fakt żądania udzielenia informacji publicznej we własnej sprawie, braku cech informacji publicznej w zakresie żądanych informacji i zasadności stanowiska skarżącego. Zażądał także zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych, wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty.

Wójt zarzucił zaskarżonej decyzji SKO:

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że A. B. zwrócił się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, podczas gdy z analizy przedmiotowej sprawy wynika, ze A. B. zwrócił się z wnioskiem o udzielenie mu informacji we własnej sprawie,

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania ograniczenie prawa do informacji.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego odrzucenie z uwagi na to, że Wójt Gminy Tarnów Opolski działał w sprawie jako organ pierwszej instancji, jako ten który wydał decyzje z dnia 21 listopada 2025 r., którą, działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia A. B. informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 23 września 2025 r. Wniosek ten zawierał żądanie przedstawienia "kopii wszystkich dokumentów dotyczących wnioskodawcy oraz Fundacji im. [...] w latach 2023-2025", w tym: kopii zawiadomień, wniosków i pism przekazanych do organów ścigania lub innych instytucji wraz z załącznikami; kopii całej korespondencji Urzędu Gminy i Rady Gminy z Komenda Miejską Policji w O., Prokuraturą Rejonową w O. oraz Prokuraturą Okręgową w O., gdzie pojawia się nazwisko wnioskodawcy lub Fundacja; kopii wszystkich wewnętrznych dokumentów Urzędu Gminy i Rady (protokoły, notatki, maile, pisma. dyspozycje) zawierających nazwisko wnioskodawcy lub nazwę Fundacji; kopii pisma Komendy Miejskiej Policji w O. -sygn. [...] - oraz wszystkich innych dokumentów wskazanych w piśmie Urzędu Gminy z dnia 3 grudnia 2024 r., znak [...]; kopii wszystkich dokumentów stanowiących podstawę odmowy dzierżawy działek nr a, b, c, d, obręb K. (w tym decyzji, notatek, protokołów, maili); informacji, czy po otrzymaniu odpowiedzi Prokuratury Okręgowej w O. z dnia 23 stycznia 2025 r. (sygn. [...]) dokonano weryfikacji zasadności wcześniejszej odmowy wraz z kopią dokumentu potwierdzającego wynik tej weryfikacji; wykazu wszystkich postępowań i spraw, w których Urząd Gminy lub Rada Gminy powoływały się na nazwisko wnioskodawcy lub Fundacji wraz z kopiami dokumentów inicjujących i końcowych.

Uzasadniając rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej, Wójt Gminy Tarnów Opolski stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Tymczasem, w ocenie Wójta, żądane informacje bezpośrednio dotyczą wnioskodawcy oraz Fundacji, którą wnioskodawca jednoosobowo reprezentuje jako prezes zarządu. Jednocześnie Wójt wskazał, że na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej - informacjom nadaje się klauzulę "poufne", jeżeli ich ujawnienie mogłoby spowodować szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej, ,,w szczególności utrudniając wykonywanie zadań przez służby lub instytucje odpowiedzialne za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwo obywateli, ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych, a także organy wymiaru sprawiedliwości. Podał, że wniosek dotyczy ,,informacji objętych toczącym się postępowaniem karnym, w tym akt sygn. [...] oraz korespondencji z organami ścigania, które znajdują się w aktach tej sprawy", dlatego też - w ocenie organu pierwszej instancji - mogą być udostępnione jedynie za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze (prokuratora). Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zwrócił ponadto uwagę, że wykładnia art. 156 Kodeksu postępowania karnego w połączeniu z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - wskazuje na priorytet procedur karnych nad ogólnym dostępem do informacji, zwłaszcza gdy wniosek dotyczy akt postępowania przygotowawczego. Niezależnie od powyższego, w ocenie Wójta, żądane informacje wymagają przetworzenia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co obejmuje analizę, selekcję danych z rożnych źródeł. Wyjaśnił, że prawo do informacji przetworzonej przysługuje jedynie w zakresie szczególnie istotnym dla interesu publicznego, którego wnioskodawca nie wykazał.

Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 lutego 2026 r. uchyliło wyżej opisaną decyzję Wójta Gminy Tarnów Opolski z dnia 21 listopada 2025 r. W ocenie organu, Wójt powinien dokonać jednoznacznej oceny, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne, czy też nie, a następnie - w zależności od sformułowanego w tym zakresie wniosku - zdecydować o dalszych czynnościach procesowych w sprawie. W ocenie organu, Wójt nie zbadał dogłębnie sprawy, a zawarte w motywach zaskarżonej decyzji wnioski oparte są jedynie na powierzchownej analizie omawianego zagadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że wprawdzie Wójt Gminy Tarnów Opolski pismo procesowe z dnia 24 lutego 2026 r., kwestionujące decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 lutego 2026 r., nr SKO.40.3559.2025.ip, nazwał skargą, to w istocie winno zostać określone ono jako sprzeciw. Zgodnie bowiem z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.) zwanej dalej jako: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) zwanej dalej k.p.a. - skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Pouczenie takiej treści znalazło się zresztą w kwestionowanej decyzji. Skoro więc, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zawiera w podstawie prawnej art. 138 § 2 k.p.a., to przysługuje od niej sprzeciw (a nie skarga) i takiego sformułowania Sąd będzie używał na określenie wniesionego pisma procesowego z dnia 24 lutego 2026 r.

Wobec tego dostrzec należy, że do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Zatem, tak jak w przypadku skargi, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprzeciwu sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania jego dopuszczalności ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6).

Tym samym niedopuszczalność skargi – jak również sprzeciwu – może mieć miejsce z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi (skargi) przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być bowiem prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - dalej zwanego NSA, z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1229/04; dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl natomiast art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. Jak stwierdzono w uchwale NSA z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt I OPS 2/15 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl): "ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego." Jednostka samorządu terytorialnego nie ma więc w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (por. też uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt: I OPS 1/03).

Dopuszczenie możliwości złożenia skargi - sprzeciwu do sądu administracyjnego przez organ orzekający w pierwszej instancji, doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może zaś służyć rozstrzyganiu sporów na tle odmiennych poglądów pomiędzy organami różnych szczebli. W zakresie zatem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której jednostka samorządu terytorialnego, w imieniu której działa określony organ, zajmowałaby różną pozycję - występując najpierw przez organ wydający decyzję, a następnie w roli strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. W sytuacji, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, zostaje on pozbawiony uprawnienia do reprezentowania jej interesu prawnego. Wykonywanie władztwa administracyjnego następuje kosztem ograniczenia uprawnień w sferze dominium (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 824/05, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 102; T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 273; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2005 r., sygn. akt II GSK 387/05, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. I OZ 1085/11; dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również żaden przepis nie przyznaje uprawnienia organowi pierwszej instancji do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący to rozstrzygnięcie poprzez złożenie skargi, czy też sprzeciwu (por. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 60/19, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zwrócić należy przy tym uwagę na pogląd NSA wyrażony w postanowieniu z dnia 15 listopada 2024 r., odnoszący się do zastosowania przepisów k.p.a. do postępowania wszczętego na skutek przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.) – dalej zwanej: u.d.i.p. Sąd ten podkreślił, że błędne jest stanowisko, zgodnie z którym w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tejże ustawy, nie mają zastosowania w żadnym przypadku przepisy k.p.a. W myśl bowiem art. 16 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a. Jak podniósł NSA, postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, jednak z przywołanego przepisu wynika wprost, że na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Co więcej, NSA wielokrotnie podkreślał, że powyższe odesłanie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się ponadto pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych, mających charakter uniwersalny i odnoszących się do każdego działania władzy publicznej, co pozwala adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie oraz należytą ochronę przysługujących mu praw (por. postanowienie NSA: z dnia 15 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 2384/24; z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 362/20, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego, Wójt Gminy Tarnów Opolski nie jest uprawniony do wniesienia skargi, a więc i sprzeciwu, od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 lutego 2026 r., gdyż był on organem niższej instancji. Brak jest zatem w niniejszej sprawie legitymacji skargowej Wójta, w świetle art. 50 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., Sąd postanowił sprzeciw odrzucić, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji postanowienia.

Orzeczenie co do zwrotu wpisu od sprzeciwu zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.