Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Ł. S. na uchwałę Sejmiku Województwa P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie dokonania podziału Województwa P. na obwody łowieckie 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym obwodów łowieckich nr [...] i nr [...], określonych w załącznikach nr 1 i nr 2 do tej uchwały, w części obejmującej nieruchomości stanowiące własność Ł. S., położone w gminie N., w miejscowościach: - L., działka nr [...], nr księgi wieczystej [...], - O., działki nr [...], [...], [...], [...], [...], nr księgi wieczystej [...], - M. N., działka nr [...], nr księgi wieczystej [...] i działka nr [...], nr księgi wieczystej [...]; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie; 3) zasądza od Sejmiku Województwa P. na rzecz skarżącego Ł. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Ł. S., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, w ustawowym terminie, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, uchwałę Sejmiku Województwa P. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w sprawie dokonania podziału Województwa P. na obwody łowieckie. W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej obwodów łowieckich nr [...], określonych w załącznikach do tej uchwały.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że za pomocą tego aktu prawnego utworzono m.in. obwody łowieckie nr [...], na obszarze których posiada on nieruchomości stanowiące jego własność, tj. działkę nr [...] w miejscowości L., działki nr [...] w miejscowości O. oraz działki nr [...] w miejscowości M. Podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie, który w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 tej ustawy z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegającą na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości bez zapewnienia jej właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystywania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań na zwierzęta. Zaskarżona uchwała została podjęta w sposób naruszający konstytucyjne prawa i wolności skarżącego, któremu nie została zapewniona prawnie skuteczna możliwość sprzeciwienia się włączeniu posiadanych nieruchomości do obwodów łowieckich. Ponadto pozostawanie w obrocie prawnym tej uchwały, mimo braku istnienia podstawy prawnej, oznacza istnienie stanu istotnego i rażącego naruszenia prawa, albowiem wywiera on bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień i obowiązków skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność eliminowania z obrotu prawnego wydanych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału rozstrzygnięć opartych na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał oraz wydanych w przedmiocie zastosowania tych przepisów wyroków sądowych, względnie użycia innych środków procesowych w celu sanacji stanu niekonstytucyjności, w obszarze stosowania prawa i jego kontroli. Brak zaś podjęcia przez Sejmik czynności niezbędnych do usunięcia stanu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw skarżącego skutkuje koniecznością wystąpienia przez niego na drogę sądową, domagając się uzgodnienia stanu prawnego wynikającego z zaskarżonej uchwały Sejmiku do obowiązujących norm i zasad Konstytucji RP oraz ustawy Prawo łowieckie.

W odpowiedzi na skargę, Marszałek Województwa P. wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie utracił moc na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., ale utrata mocy tego przepisu nastąpiła dopiero z dniem 22 stycznia 2016 r., tj. z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia powołanego wyroku. A zatem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały regulacja ta była normą obowiązującą. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest natomiast ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Powyższe oznacza, że uchwała będąca aktem prawa miejscowego, która w dacie jej podjęcia nie była dotknięta wadami powodującymi jej nieważność, nie może stać się nieważna z powodu późniejszej zmiany regulacji prawnych. Według stanu prawnego i faktycznego w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały istniała podstawa prawna do jej przyjęcia w brzmieniu wydanym przez Sejmik Województwa P., zaś podjęcie tej uchwały poprzedzone zostało uzyskaniem wymaganych opinii i uzgodnień. Nie można zatem uznać, iż uchwała ta stała się nieważna z powodu późniejszej zmiany stanu prawnego na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt P 19/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 486) uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl zaś art. 82 ust. 5 tej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu zauważenia wymaga, że analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwóch rodzajów wad aktów stanowionych przez organ województwa – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06). Za naruszenie takie uznane zostało także uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02).

W sprawie niniejszej nie jest sporne, że zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1295). Skoro więc TK, wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt P 19/13, pozbawił te przepisy domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy rozważać od początku ich obowiązywania. Zauważenia bowiem wymaga, że już NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14, oceniając wsteczną moc obowiązywania przedmiotowego wyroku TK wskazał, że za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. W ocenie tego Sądu pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. Zdaniem więc NSA, realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. Stąd sądy te zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu. Na uwagę zasługują więc argumenty Trybunału Konstytucyjnego, które legły u podstaw powołanego wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., a mianowicie przede wszystkim, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Ponadto zauważono, że ograniczenia wprowadzane m.in. ze względu na ochronę środowiska powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, w tym wartości wynikającej z art. 21 ust. 1 Konstytucji, tj. ochrony prawa własności.

W tym miejscu zauważenia także wymaga, że jak trafnie zauważył NSA w cytowanym wyroku, ograniczenia prawa własności związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, w szczególności z wykonywaniem polowania, były też przedmiotem licznych rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który w swoich orzeczeniach stwierdził, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności i zmusza właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami, a to stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1).

Ponadto w ocenie Sądu podkreślenia wymaga, że istnieje jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w omawianej kwestii (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1132/16), do którego przyłącza się również Sąd orzekający w składzie niniejszym, iż brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie prawa własności. Wobec powyższego należało uznać za zasadne odmówienia zastosowania cytowanych przepisów względem wymienionych nieruchomości skarżącego.

W skardze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obwodów łowieckich nr [...]f Zdaniem Sądu skarga nie mogła być uwzględniona w całości, gdyż zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego jedynie w granicach przysługującego mu prawa własności działek znajdujących się w tych obwodach. Fakt ten pozwalał, w świetle normy art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, dokonać kontroli legalności zaskarżonej uchwały wyłącznie w zakresie ustaleń dla obszaru stanowiącego jego własność (por. wywody Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06).

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 wyroku.

W pozostałym zakresie, który nie dotyczył naruszenia interesu prawnego skarżącego, skarga została oddalona na mocy art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.