Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Inspektora z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie opinii sanitarnej oddala skargę.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że "[...]"r V sp. z.o.o. z siedzibą w W (zwana dalej Spółką), reprezentowana przez r.pr., wystąpiła do Państwowej Stacji Sanitarna – Epidemiologicznej w E z prośba o wydanie opinii potwierdzającej spełnienie wymagań art. 22 ustawy z 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz.U.2016r., poz. 1638 t.j., dalej jako: u.d.l.) w jednostce organizacyjnej podmiotu leczniczego tj. w Gabinecie przy ul. P w E. Zadeklarowała, że zwraca się do Organu o wydanie przedmiotowej opinii mimo braku ustawowego obowiązku pozyskania tego rodzaju stanowiska. Spółka wyraźnie wskazała, że w związku z wejściem w życie 15 lipca 2016r. ustawy z 10 czerwca 2016r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2016r., poz. 960) uchylone zostały ustępy: 4 i 5 artykułu 100 u.d.l. Zniknęła zatem podstawa prawna do wydania opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczącej spełnienie warunków, o których mowa w art. 22 u.d.l. mającej w oparciu o uchylony ust. 5 art.100 u.d.l. formę decyzji administracyjnej,

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w E (dalej PPIS w E) pismem z "[...]"r. merytoryczne odniósł się do wystąpienia Spółki formułując ocenę dotyczącą spełnienia przez pomieszczenia Gabinetu V mieszczącego się przy ul. P wymogów określonych przepisami obowiązującego prawa.

Pismem z "[...]" Spółka zwróciła się do organu o wskazanie trybu i formy prawnej skierowanego do niej pisma. W odpowiedzi Organ pismem z "[...]"r. wskazał, że stanowisko jakie zajął wydane zostało w formie pisma, na które nie przysługują środki odwoławcze.

Pismem z "[...]"r. Spółka wywiodła do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej jako PWIS, organ wyższej instancji) zażalenie na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w E z "[...]"r. domagając się wydania opinii potwierdzającej spełnienie przez placówkę zlokalizowaną przy. Ul. P w E wymagań określonych w art.22 u.d.l.

Organ II instancji postanowieniem z "[...]"r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na stanowisko wyrażone przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w E w piśmie z "[...]"r. Wskazał, że wobec zmian dokonanych ustawą z dnia "[...]"r. o zmianie ustawy u.d.l. z dniem 15 lipca 2016r. organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są uprawnione do wydawania władczych rozstrzygnięć (w formie decyzji administracyjnej) o spełnieniu wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (art. 22 tej ustawy), gdyż zostały one zastąpione oświadczeniami podmiotu leczniczego o spełnieniu tychże warunków. Powyższe nie wykluczało wyrażenia pisemnego stanowiska przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej na wyraźne żądanie podmiotu celem upewnienia się co do spełniania warunki ustawy w tym zakresie. Stanowisko takie nie ma jednak rangi postanowienia, gdyż nie ma ono charakteru władczego rozstrzygnięcia, przeciwnie ma walor informacyjny i nie posiada mocy wiążącej. Organ II instancji, uznał, że zażalenie wniesione zostało na czynność nie mająca charakteru postanowienia i wobec powyższego na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. zdecydował o niedopuszczalności zażalenia.

Na powyższe postanowienie skargę wywiodła Spółka, reprezentowana przez r.pr. M. G, zarzucając postanowieniu:

- naruszenie art. z art. 37 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U.2015r., poz. 1412 t.j. dalej jako: u.p.i.s.) w zw. z art. 107 i art. 124 k.p.a., gdyż przy podejmowaniu czynności Inspektor Sanitarny stosuje przepisy k.p.a., a zatem wydanie rozstrzygnięcia lub zajęcie merytorycznego stanowiska wymaga zachowania formy decyzji lub postanowienia,

- naruszenie art. 1 k.p.a. w zw. z art. 37 u.p.i.s., gdyż organ dokonał rozstrzygnięcia nie objętego zakresem k.p.a., wydając pismo wadliwie rozstrzygające o niespełnieniu przez Skarżącą wymogów u.d.l.,

- naruszenie art. 67 k.p.a. poprzez uznanie, iż oględziny są podstawą ustaleń istotnych w sprawie i wyrażenia przez organ stanowiska,

- naruszenie art. 61a k.p.a., gdyż w przypadku odmowy wszczęcia postępowania organ zobowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia,

- naruszenie art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Wnosiła o uchylenie skarżonego postanowienia.

Organ II instancji pismem z "[...]"r. w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 tj.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, chyba że przepisy stanowią inaczej. Sprawując tak rozumianą kontrolę sądy administracyjne badają, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016r., poz. 718 tj., dalej jako: p.p.s.a.) uchylenie zaskarżonego aktu następuje w sytuacji, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c). Dodać należy, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując w świetle powyższych kryteriów skargi Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że elementem kluczowym jest wyjaśnienie, trybu działania organu I instancji oraz charakteru prawnego stanowiska jakie zajął w piśmie z "[...]"r. Ocena tego faktu będzie miała znaczenie przesadzające dla oceny niniejszej sprawy.

Przyjąć należy, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 6 k.p.a. tj. zasada praworządności (stanowiącą również zasadę konstytucyjną wyrażoną w art. 7 ustawy zasadniczej) w ramach procedury administracyjnej, działać mogą tylko na podstawie i w granicach określonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wszelka władcza aktywność organów władzy publicznej mieścić musi się zatem ścisłe w granicach ich kompetencji, której źródło stanowią normy powszechnie obowiązującego prawa. Jak podkreśla E. Łętowska w glosie do wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2001 r. (II SA/Gd 2869/00, OSP 2002, z. 4, poz. 53) aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną prawną podstawą i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Pogląd ten odnieść można również do innych niż decyzja władczych form działania administracji w tym postanowień. Z powyższego wynika, że organ, może podejmować działania władcze jedynie gdy istnieje wyraźna wynikająca z przepisów powszechnie obowiązującego prawa norma uprawniająca go do tego. W odmiennej sytuacji aktywność taka nie jest możliwa ani uprawniona. Nie oznacza to ,że w braku istnienia wyraźnej zindywidualizowanej normy kompetencyjnej organy władzy nie mogą podejmować jakiejkolwiek aktywności. Wręcz przeciwnie, są one wręcz zobligowane do podejmowania działań organizatorskich, informacyjnych popularyzatorskich w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Z uwagi na fakt, że działania takie nie mają charakteru władczego, a ich skutki się są wiążące dla innych podmiotów, aktywność taka nie musi być w sposób szczególny regulowana. Tym samym działania o tego rodzaju charakterze nie są regulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Mają one często prawnie neutralny charakter, co uzasadnia ich mniejsze sformalizowanie.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wobec zmian jakie wprowadzone zostały w brzmieniu art. 100 u.d.l. nowelą z 10 czerwca 2016r. tj. uchyleniu ustępów 4 i 5 tego artykułu, przestała istnieć podstawa prawna dla wydania przez organy inspekcji sanitarnej decyzji dotyczącej spełnienia przez określony podmiot warunków z art. 22 u.d.l. Organ I instancji nie miał zatem podstaw prawnych by we władczej i prawnie wiążącej formie wydać tego rodzaju opinię. Skarżąca, co sygnalizowała w swoim pierwszym piśmie z "[...]"r., miała pełną świadomość tego faktu. Występowała ona zatem o swego rodzaju konsultację z organem, tj. o wyrażenie niewiążącego Spółkę stanowiska. Wobec braku właściwego umocowania prawnego do wydania decyzji, organ, nie był uprawniony do rozpatrzenia wniosku strony w trybie postępowania administracyjnego. Właściwą z punktu widzenia proceduralnego formą reakcji na wystąpienie Spółki z "[...]"r. byłby brak jakiejkolwiek reakcji. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 61a k.p.a. stanowiący, że w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest całkowicie nieuzasadniony. Wprawdzie, co do zasady, należy zgodzić się z poglądem, że przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania z " innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu przywołanego przepisu może być brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015r. sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918), a z takową sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jednakże odmowa wszczęcia postepowania w zakresie objętym hipotezą uchylonego art. 100 ust. 5 u.d.l. byłaby uzasadniona w sytuacji, gdyby podmiot występujący o rzeczoną opinię w zakresie potwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 22 tej ustawy pozostawałby w błędzie co do prawa w zakresie dokonanej zmiany. Tymczasem z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia, jako, że Spółka była świadoma dokonanej zmiany. Nadto, co najistotniejsze w sprawie, niekwestionowaną intencją Spółki było uzyskanie merytorycznego stanowiska organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie, o którym mowa w art. 22 u.d.l., a nie uzyskanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie wskazanym w stanowisku z "[...]"r., które z istoty rzeczy wspomnianemu stanowisku nie mogłoby czynić zadość. Podnosi się bowiem, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). Reasumując, w okolicznościach sprawy uprawniane jest stwierdzenie, że Spółka domagała się (wręcz żądała) od organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej ukierunkowanego merytorycznego stanowiska, co do spełnienia warunków w zakresie wystąpienia, a nie uzyskania formalnoprawnego aktu o niemożności zajęcia co do istoty stanowiska w sprawie. W rezultacie powyższego PWIS mając pewność, ze Spółka jest świadoma co do formy i trybu potwierdzenia spełniania warunków z art. 22 u.d.l. zasadnie zdecydował się na wystąpienie o charakterze konsultacyjno – informacyjnym. Z punktu widzenia roli i postrzegania administracji w społeczeństwie oraz art. 2 i 6 u.p.i.s. dotyczącego działań oświatowo-zdrowotnych organów państwowej inspekcji sanitarnej podjęte przez organ działania były właściwe. Organ podjął bowiem działania o charakterze informacyjnym zmierzające do wskazania właściwej interpretacji przepisów u.d.l. w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Merytoryczne odniesienie się przez PPIS w E w piśmie z dnia "[...]"r. do wystąpienia wystąpienia Spółki jest dla niej - wbrew jej deklaracji - niezmiernie korzystne, jako, że usuwa stan niepewności w zakresie spełnienia warunków z art. 22 u.d.l., które z natury rzeczy samo w sobie jest wartością dodaną. W konsekwencji niezadowolenie Spółki wynika z braku akceptacji jej stanowiska w zakresie wyrażonym w wystąpieniu z "[...]"r., a przedsiębrane czynności procesowe ukierunkowane są tylko i wyłącznie na zobligowanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do uzyskania stanowiska o określonej - zbieżnej z poglądem Spółki - treści, przy jednoczesnym braku materialnoprawnych podstaw do zajęcia przez wspomniane organy stanowiska w formie regulowanej Kodeksem postepowania administracyjnego. Z tego też względu nie mieści się ono w granicach określonych w art. 1 k.p.a. i przepisy procedury administracyjnej nie mają do niego zastosowania, jako, że organ nie rozstrzygał sprawy administracyjnej, gdyż nie toczyło się (nie mogło wskutek niewątpliwej uprzedniej bezprzedmiotowości postepowania) jakiekolwiek postepowanie administracyjne obligujące organ do zajęcia stanowiska w formie postanowienia. Ustalenia te prowadzą do konstatacji, że stanowisko organu I instancji wyrażone w piśmie z "[...]"r. nie miało charakteru procesowego i nie mogło być przedmiotem zażalenia. To z kolei pozwala przyjąć, że organ II instancji słusznie stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Dodać należy, że przeciwne stanowisko organu II instancji naruszałoby art. 6 k.p.a. i obarczone byłoby wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydane bez podstawy prawnej, wskutek uchylenia z dniem 15 lipca 2016r. art. 100 ust. 5 u.d.l. Zażalenie, zgodnie z art. 141 k.p.a przysługuje jedynie na postanowienia wydane w toku postepowania administracyjnego, gdy kodeks tak stanowi. Żadna z powyższych przesłanek nie została spełniona w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.