Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W IMIENIU RZECZYSPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 278/19 w sprawie ze sprzeciwu J. S. i T. S. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 1 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw J. S. i T. S. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że nieruchomość stanowiąca działki nr [...], ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi [...].

Na zlecenie Wojewody Wielkopolskiego w dniu 3 października 2016 r. biegły D. B. sporządził operat szacunkowy zawierający wycenę wartości ww. nieruchomości, który jednak w opinii Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych [...] z 1 marca 2017 r. nie mógł zostać uznany za prawidłowo sporządzony, ponieważ naruszał art. 4 pkt 16 i art. 153 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 121 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) oraz § 4 ust. 1 i oraz § 56 ust. 1 rozporządzania Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem). W opinii wskazano, że będzie możliwe uznanie tego opracowania za prawidłowe po usunięciu wskazanych zastrzeżeń.

Pismem z 6 kwietnia 2017 r. strony postępowania przedłożyły operat szacunkowy autorstwa M. W. sporządzony 27 stycznia 2017 r., w którym wartość prawa własności gruntu wyceniono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. W opracowaniu ustalono, że nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła nieruchomość niezabudowaną, porośniętą nieuporządkowaną roślinnością oraz zadrzewieniem (lipy- 3 szt), przeznaczoną pod komunikację samochodową. Dokonano analizy rynku lokalnego nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne (powiat leszczyński), w wyniku której stwierdzono, że brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. W konsekwencji dokonano wyceny w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, usługowo – produkcyjną. Dla potrzeb sporządzenia wyceny gruntu rzeczoznawca majątkowy utworzył zbiór cen transakcyjnych, składający się z możliwie najbardziej podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, które były przedmiotem obrotu rynkowego na obszarze powiatu leszczyńskiego. Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła autorowi operatu stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod komunikację należy zaliczyć: lokalizację, położenie dojazd (35%), sąsiedztwo (20%), stopień uzbrojenia technicznego (15%), możliwości inwestycyjne (25%) oraz powierzchnia (5%). Po odrzuceniu transakcji skrajnych, jak również transakcji które budziły wątpliwości rzeczoznawcy w zakresie co do ich rynkowego charakteru, do porównań przyjęto 4 transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi do przedmiotu wyceny. Cena średnia za 1 m2 po skorygowaniu współczynnikami kwotowymi określona została na poziomie 87,33 zł. Wartość rynkową nieruchomości oszacowano na kwotę 80.500,00 zł, a łączna wartość nieruchomości na 80.800,00 zł.

Po uwzględnieniu zastrzeżeń wynikających z Opinii Komisji Arbitrażowej do akt sprawy przedłożono poprawiony operat szacunkowy z 26 maja 2017 r. autorstwa D. B. Na potrzeby wyceny biegły ustalił, że nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła nieruchomość niezabudowaną, porośniętą nieuporządkowaną roślinnością oraz zadrzewieniem (lipy-3 szt.), nieobjętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią studium nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej (planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe). Dokonując wyceny rzeczoznawca majątkowy wskazał, że ze względu na brak transakcji nieruchomościami całościowo porównywalnymi z nieruchomością wycenianą (grunt ze składnikami roślinnymi) niemożliwe było dokonanie wartości rynkowej nieruchomości. Autor operatu szacunkowego określił jej wartość odtworzeniową. Wartość prawa własności gruntu wyceniono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Na potrzeby wyceny wartości nieruchomości gruntowej utworzono zbiór cen transakcyjnych składający się z 14 najbardziej podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod inwestycje drogowe, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie 3 lat poprzedzających wycenę na obszarze rynku lokalnego (powiat leszczyński) jak i regionalnego stanowiącego obszar wojewódzka wielkopolskiego. Do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod komunikację zaliczono: lokalizację (20%), przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych (30%), stopień zurbanizowania najbliższego sąsiedztwa (30%) oraz kategorię drogi (20%). Wartość gruntu określono na poziomie 34,23 zł/m2, czyli na łączną kwotę 31.560,00 zł. Wartość składników roślinnych oszacowano na kwotę 338,00 zł. Łączna wartość wycenianej nieruchomości została oszacowania na kwotę 31.898,00 zł.

Decyzją z [...] marca 2018 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 104 K.p.a., art. 18 ust. 1 i 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a u.g.n. ustalił odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości (działki nr [...]) przeznaczonej pod budowę drogi w kwocie łącznej wysokości 84.395,00 zł, w tym na rzecz:

- J. i T. S. za udział wynoszący 1/3 części w prawie własności kwotę 28.131,67 zł;

- P. K. za udział wynoszący 1/3 części w wysokości 28.131,67 zł

- K. P. za udział wynoszący 1/3 części w wysokości 28.131,67 zł

Na rzecz Polskiej Spółki Gazownictwa ustalono odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości w wysokości 445,00 zł oraz zobowiązano Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Zdaniem Wojewody opracowanie autorstwa M. W. dokonane na zlecenie strony może stanowić w sprawie dowód.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję. Zdaniem Ministra organ I instancji nie dokonał oceny materiału dowodowego, w szczególności obu sporządzonych w sprawie opracowań, a to na nim ciążył obowiązek oceny zgromadzonego materiału i odniesienia się do wartości dowodowej poszczególnych operatów szacunkowych. Organ I instancji w sposób lakoniczny stwierdził jedynie poprawność opracowania autorstwa M. W. Brak jest natomiast analizy operatu szacunkowego pod kątem poprawności charakterystyki nieruchomości podobnych czy też sposobu wyliczeń. Wojewoda całkowicie oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii sporządzonej przez Komisję Arbitrażową [...], jednak fakt, że organ nie powinien wkraczać w merytoryczne szczegóły opinii rzeczoznawcy majątkowego nie zwalnia go z obowiązku rzetelnej i wnikliwej oceny operatu szacunkowego pod kątem obowiązujących przepisów w tym zastosowanego podejścia i metody.

Zdaniem organu odwoławczego, analiza rynku transakcji drogowych dokonana przez M. W. nie była prawidłowa. Rzeczoznawca ten do analizy przyjął jedynie rynek lokalny zdefiniowany jako rynek powiatu leszczyńskiego. Brak jest natomiast uzasadnienia dla odstąpienia od dokonania analizy na obszarze rynku regionalnego. W sytuacji gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero, gdy również rynek regionalny nie może dostarczyć niezbędnych danych biegły może kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Ponadto biegły nie opisał nieruchomości porównawczych, a przedłożył jedynie fotografie, które nie przedstawiają informacji o cechach nieruchomości podobnych. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie posiadają gradację cech rynkowych wpływających na wartość szacownej nieruchomości.

Wątpliwości organu odwoławczego budziło również przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych jako usługowe. Rzeczoznawca oparł się jedynie o przeznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Stosownie do twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego była to działka najdłuższa, bezpośrednio przylegająca do działki wycenianej. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że działka nr [...] nie stanowiła nieruchomości przylegającej na najdłuższym odcinku do działki wycenianej, gdyż również uległa podziałowi. Ponadto, za grunty przyległe należy rozumieć wszystkie grunty mające granicę styczną z nieruchomością wycenianą. Nieruchomości przyległe stanowią działki nr [...].

W ocenie Ministra uchybienia te mogły mieć wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, czyniąc tym samym operat szacunkowy M. W. niespójnym i mało wiarygodnym, a zatem nie mogącym stanowić dowodu.

Minister wskazał również, że Wojewoda Wielkopolski pominął obowiązek dokonania szczegółowej oceny poprawionego operatu szacunkowego D. B. z 26 maja 2017 r., uwzględniającego zastrzeżenia Komisji Arbitrażowej, a który może stanowić dowód w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca prawidłowo przyjął w nim istotne dla wyceny daty, dokonał opisu wycenianej nieruchomości oraz przeznaczenie przedmiotu wyceny. Przedstawiona analiza rynku wykazała brak podobieństwa do nieruchomości wycenianej, co uzasadniało poszerzenie analizy o rynek regionalny województwa wielkopolskiego. W rezultacie autor opracowania stwierdził istnienie wystarczającej liczby nieruchomości podobnych. Do dalszych wyliczeń przyjął bazę porównawczą złożoną z 14 nieruchomości, wyselekcjonowanych bez uwzględniania podziału na kategorię dróg. Wartość rynkową nieruchomości oszacował na kwotę 31.560,00 zł, a wartość nasadzeń roślinnych na kwotę 338,00 zł. Łączna wartość nieruchomości została oszacowana na 31.898,00 zł. Uwzględniono również w wycenie służebność przesyłu o wartości 445,00 zł. Tym samym Minister doszedł do przekonania, że opracowanie autorstwa D. B. z 26 maja 2017 r. zostało sporządzone w sposób prawidłowy. Rzeczoznawca dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomościami nabywanymi pod drogę, prawidłowo poszerzając obszar analizy na tereny rynku regionalnego. Potwierdza to również opinia z 1 marca 2017 r., zgodnie z którą uwzględnienie zastrzeżeń Komisji w zakresie niedokładnego doboru nieruchomości podobnych może powodować, że opracowanie to będzie mogło stanowić dowód w sprawie.

Za niezrozumiałe uznał zatem Minister pominięcie tego dowodu w toku postępowania prowadzonego przez organem I instancji. Pismem z 3 grudnia 2018 r. organ odwoławczy zwrócił się o potwierdzenie aktualności opracowania z 26 maja 2017 r. W dniu 10 grudnia 2018 r. rzeczoznawca poinformował, że nie potwierdza aktualności operatu szacunkowego, co powoduje konieczność zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyli J. i T. S., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 130 ust. 2, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia, a także art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Oddalając powyższy sprzeciw na podstawie art. 151 a § 2 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał na wstępie charakterystyki decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., podkreślając, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy Minister miał możliwość wydania decyzji merytorycznej. Kluczową była zatem ocena operatów szacunkowych. Wskazując następnie na regulacje dotyczące ich sporządzania, w tym § 36 ust. 2 rozporządzenia, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zasadą jest, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynku regionalnego" obszar województwa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli także ten nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym.

Mając na uwadze, że operat szacunkowy M. W. został sporządzony z naruszeniem § 36 rozporządzenia, to nie mógł on stanowić dowodu w sprawie z zakresu ustalenia odszkodowania. Takiego dowodu nie mógł również stanowić operat szacunkowy D. B., ponieważ w aktach sprawy brak jest potwierdzenia jego aktualności na datę orzekania przez organ odwoławczy (14 grudnia 2018 r.). W takich okolicznościach sprawy prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia materiału dowodowego o aktualny operat szacunkowy. Minister trafnie stwierdził, że Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy – przedstawienie aktualnego operatu szacunkowego – ma istotny wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania. W konsekwencji za niezasadne uznał Sąd pierwszej instancji zarzuty podnoszone w sprzeciwie. Okoliczność zaś, że operaty szacunkowe M. W. sporządzone w innych sprawach uzyskały pozytywną opinię Komisji Arbitrażowej nie oznacza, że organ w niniejszej sprawie nie może dokonywać kontroli operatu szacunkowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. S. i T. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 151a § 2 i w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 64e P.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia wskutek nieodniesienia się do wszystkich zarzutów sprzeciwu; naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje na to, że WSA w Warszawie nie dokonał dostatecznie pogłębionej analizy sprzeciwu, co skutkowało jego nieuzasadnionym oddaleniem;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia wobec nieprzedstawienia motywów uzasadniających odstąpienie przez WSA w Warszawie od utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz wobec nieprzedstawienia motywów pominięcia przez WSA w Warszawie pozytywnej oceny operatów szacunkowych sporządzonych przez M. W. w analogicznych sprawach dotyczących skarżących dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych wskazaną w art. 157 ust. 1 u.g.n., uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia ocenę prawidłowości motywów, na których oparto rozstrzygnięcie zawarte w wyroku w ramach kontroli kasacyjnej;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. przez uznanie przez WSA w Warszawie, że operat szacunkowy z 26 maja 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. B. nie może być uwzględniony nie z uwagi na jego wadliwość, lecz nieaktualność, w sytuacji gdy operaty tego rzeczoznawcy wydane w analogicznych sprawach dotyczących skarżących zostały negatywnie ocenione przez wskazaną w art. 157 ust. 1 u.g.n. organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do czego WSA w Warszawie nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku, pomimo że opinie tej organizacji znajdowały się w aktach sprawy; uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wzięcie pod uwagę powyższych okoliczności powinno było skutkować uwzględnieniem sprzeciwu;

- naruszenie przepisów prawa materialnego:

4. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy brak było podstaw do podważenia przez WSA w Warszawie oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego M. W. uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie szacunkowym z dnia 27 stycznia 2017 r., zwłaszcza wobec pozytywnej oceny prawidłowości sporządzenia analogicznych operatów szacunkowych dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;

5. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 – 4, art. 151 ust. 1 i art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu na skutek przyjęcia przez WSA w Warszawie błędnej wykładni powołanego wyżej przepisu rozporządzenia, naruszającej art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r.;

6. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w wyniku wadliwej wykładni powołanych wyżej przepisów, prowadzącej do uznania, że organ administracji nie może przyjąć za podstawę rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za wywłaszczenie na realizację inwestycji drogowej nieruchomości, która na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi i nieadekwatności rynku regionalnego, a wobec tego błędne przyjęcie, iż decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i że zaistniały przesłanki wymagane do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.;

7. art. 151a § 1 w zw. z art. 64e P.p.s.a. przez niezastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie albo w przypadku, gdyby Sąd uznał istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną o uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie sprzeciwu poprzez uchylenie decyzji Ministra. Ponadto skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 181 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a P.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio).

Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić przy tym trzeba, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego" (art. 64e P.p.s.a.). Regulacja zawarta w tym przepisie wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 K.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 K.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 509/19, 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na powyższe okoliczności uwagę zwrócił również Sąd pierwszej instancji, stwierdzając w konkluzji swojego wywodu, że z uwagi na brak aktualnego operatu szacunkowego doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy, skoro niemożliwym pozostaje ustalenie wysokości odszkodowania. Uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera przy tym wszystkie wymagane art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W nawiązaniu natomiast do części zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić trzeba, że ogólnikowe wskazywanie przez stronę skarżącą na nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi stanowi nieuprawnioną polemikę, szczególnie w aspekcie formułowania ogólnikowych twierdzeń o prowadzeniu przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania w sposób prowadzący do utraty zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz zmierzający do przewleczenia załatwienia sprawy i zapłaty skarżącym odszkodowania. Nie przedstawiono także jaki wpływ na wynik sprawy miało nieodniesienie się przez organ odwoławczy do pisma skarżących z 4 października 2018 r., szczególnie że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja kasacyjna a nie merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Podstawowy problem w okolicznościach niniejszej sprawy, co również zauważył Sąd pierwszej instancji, sprowadzał się do wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia. Nie można jednak uznać, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej, jak podnosi się w drugim zarzucie skargi kasacyjnej, zaś prawidłowość przedstawionego stanowiska może zostać skontrolowana jedynie w graniach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Z tego też powodu niezasadne okazały się być zarzuty naruszenia: art. 141 § 4 w zw. z art. 151a § 2 i w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 64e P.p.s.a. (zarzut 1) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia (zarzut 2).

Nie miał również znaczenia dla sprawy zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. (zarzut 3), skoro operaty szacunkowe sporządzone w innych sprawach przez tego samego autora co w niniejszej (D. B.) nie mogły stanowić podstawy ustalenia odszkodowania dla przedmiotowej nieruchomości. Podobnie bez związku z niniejszą sprawą pozostawało twierdzenie, że M. W. w innych sprawach sporządzał operaty szacunkowe, które nie były kwestionowane lub nawet były akceptowane przez Komisję Arbitrażową. Nie miały one bowiem wpływu na ocenę wartości niniejszej działki i nie były w żaden prawny sposób wiążące dla organów lub sądów administracyjnych rozpoznających niniejszą sprawę.

Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie podkreślał, że zasadniczy spór w okolicznościach niniejszej sprawy sprowadzał się do wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia, a przede wszystkim określenia kolejności podejść, na podstawie których należy określić wartość rynkową nieruchomości. Podkreślić przy tym trzeba, że nie wzruszono ustalenia odnośnie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej jako przeznaczenia pod inwestycję drogową, a wręcz je potwierdzono w ww. zarzucie 6.

Zdaniem natomiast Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok NSA z: 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13, 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie budzi przy tym wątpliwości, iż zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyrok NSA z: 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15 oraz 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki NSA z: 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17 oraz 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17).

Stanowisko to, jak wskazano powyżej, znajduje swoje szerokie odzwierciedlenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś częściowo przeciwny pogląd pojawiający się w orzecznictwie tego Sądu, na który powołuje się strona skarżąca nie został podzielony przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Nie można również uznać za skuteczną argumentacji o odstąpieniu przez Sąd pierwszej instancji od innej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Sąd ten nie był nią prawnie związany.

Nie można również podzielić formułowanego w skardze kasacyjnej poglądu, że w toku analizy M. W. uznał za niecelowe rozszerzenie próby badawczej na rynek regionalny z uwagi na cel w postaci oszacowania rynkowej wartości nieruchomości (pkt 32 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W operacie ww. autora wyraźnie bowiem wskazano na inną kolejność obszaru analizowanego (str. 38), wynikającą z błędnej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia. Brak analizy rynku regionalnego słusznie doprowadził Ministra Inwestycji i Rozwoju do wniosku, że ww. operat nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, a co Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował. Zwrócić również należało uwagę, że organ odwoławczy wskazywał także na inne nieprawidłowości ww. operatu jak brak opisu nieruchomości porównawczych oraz brak wyjaśnienia przyjęcia działki nr [...] za przyległą, jednakże ocena ta jako nieobjęta zakresem zaskarżenia pozostawała poza zakresem kontroli kasacyjnej.

Z tych przyczyn niezasadne okazały się być zarzuty naruszenia: art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. (zarzut 4), art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 – 4, art. 151 ust. 1 i art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia i art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (zarzut 5) i art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia (zarzut 6). W konsekwencji powyższego niezasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 151a § 1 w związku z art. 64a P.p.s.a. (zarzut 7).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.