Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 313/20 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. Rodzinny Ogród Działkowy "P." w N. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia 20 lutego 2020 r. nr ... w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 313/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. Rodzinny Ogród Działkowy "P." w N. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia 20 lutego 2020 r., w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi uczyniono decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia 20 lutego 2020 r. nr SZ.ZUO.2.470.2463.OZ.2019.MZ określającą Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszeniu Ogrodowemu w W. Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu "P." w N. (dalej: ROD "P.") za okres IV kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 274,00 zł za pobór wód podziemnych. Podstawą materialnoprawną tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ( tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.).

Sąd wskazał że skarżący ROD "P." posiada pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych ze studni wierconej, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia z tego tytułu opłat. Nie budzi również wątpliwości, że strona w pismach i oświadczeniach kierowanych do organu konsekwentnie wskazywała, że zużycie wody następuje wyłącznie do celów rolniczych, na potrzebny nawadniania upraw działkowych. Z kolei organ pobór wód podziemnych przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, dalej: "rozporządzenie" (tj. innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności), uznając, że nie ma podstaw do zastosowania stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, gdyż wbrew twierdzeniom strony, pobór wód podziemnych nie odbywa się dla celów rolniczych. Zdaniem Sądu, stanowisko to nie zasługuje na akceptację, gdyż opiera się na błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

Sąd podniósł, że lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ utożsamia cele rolnicze z definicją działalności rolniczej. Tymczasem zakres obu zwrotów jest inny. Co prawda w przepisach prawa brak jest legalnej definicji celu rolniczego, ale zgodnie ze znaczeniem językowym "cel" oznacza "to, do czego się dąży", "to, czemu coś ma służyć", zaś "rolniczy" to odnoszący się m.in. do rolnictwa, a więc uprawy i hodowli roślin czy chowu zwierząt (por. Słownik Języka Polskiego PWN, L. Drabik i inni, Warszawa 2011 oraz Słownik Języka Polskiego PWN dostępny w Internecie pod adresem www.sjp.pwn.pl). Z kolei pojęcie działalności rolniczej zostało zdefiniowane w różnych ustawach (np. w ustawie z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców czy w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych), w których przyjmuje się, że działalność rolnicza polega na produkcji (wytwarzaniu) roślinnej lub zwierzęcej. Zdaniem Sądu dopuszczalne jest również posiłkowanie się przy definiowaniu pojęcia celu rolniczego przepisami innych aktów prawnych mających za przedmiot regulacji te kwestie, w szczególności do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Sąd zwrócił uwagę, że w przypadku braku definicji legalnej na użytek danej ustawy w orzecznictwie wskazuje się na możliwość zastosowania wykładni systemowej danego pojęcia, tj. odwołania się do jego definicji w innych aktach prawnych, z uwzględnieniem jego usytuowania w systemie prawnym. Za posiłkowym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przemawia taki sam przedmiot regulacji jak w ustawie Prawo wodne, którym jest w istocie ochrona zasobów naturalnych (odpowiednio gruntów rolnych i leśnych czy zasobów wodnych), ale także to, że akt ten definiuje pojęcie "gruntu rolnego", jak i "przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze". Również ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych odwołuje się wprost do tej ustawy przewidując w art. 5, że ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. W art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymienione zostały w sposób wyczerpujący grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych. W katalogu tym uwzględniono grunty rodzinnych ogrodów działkowych (pkt 6), co oznacza, że stanowią one grunty rolne, które podlegają ochronie przewidzianej w art. 3 ww. ustawy. W świetle tego przepisu ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W art. 4 pkt 6 ww. ustawy wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosowane a contrario nakazują zatem uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie sposób przyjąć, że funkcjonowanie na tym gruncie ROD, może stanowić przesłankę dla przyjęcia, jego wykorzystywania na "cele nierolnicze". Nadto dodając do tego treść przytoczonego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych logiczne jest, że zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za rolny i stanowi przejaw działania, którym ustawa ma chronić grunty rolne przed przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy.

Sąd argumentował, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w żaden sposób nie podważają powyższego stanowiska. Wręcz przeciwnie potwierdzają je, skoro wśród podstawowych celów wymieniono zaspakajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych (art. 3 pkt 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). Również w definicji ROD zawartej w art. 4 ww. ustawy wskazano, że ROD służy zaspakajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej, poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby. Funkcja ROD w postaci zaspakajania wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa realizowana jest przez uprawę działek, co nierozerwalnie wiąże się z potrzebą ich nawadniania. Z tych też względów, zdaniem Sądu, okoliczność, że działki wykorzystywane są przez osoby fizyczne do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby nie tylko nie wyklucza, ale stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że cel poboru wód podziemnych mieści się w celach rolniczych.

W świetle powyższych rozważań za chybiony Sąd uznał pogląd organu jakoby sklasyfikowanie przez ustawodawcę gruntu ROD jako rolny nie przesądzało o celu poboru wody wraz z przywołaną na jego potwierdzenie argumentacją. W ocenie Sądu bez znaczenia pozostawała również akcentowana przez organ okoliczność, że treść pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę K., na podstawie którego ROD dokonuje poboru wody, nie zawiera sformułowania, że pobór odbywa się dla celów rolniczych, ale jak sam przyznał, woda miała służyć potrzebom podlewania i zraszania kompleksu ogrodowego rodzinnych ogrodów działkowych. Cel ten nie budzi wątpliwości zwłaszcza, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że woda dla ROD nie podlegała i nie podlega uzdatnieniu. Poza tym kolejne pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją z dnia 9 grudnia 2019r. potwierdza jednoznacznie, że pobór wody związany jest z podlewaniem ogrodów działkowych.

Sąd zwrócił również uwagę na istniejące w tym zakresie dwie linie orzecznicze, co dowodzi, że wykładnia treści przepisów rozporządzenia budzi wątpliwości i przemawia za tym, aby organ w myśl art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygnął je na korzyść strony.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się również rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

• art. 145 §1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: " p.p.s.a.") w zw. z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego i § 5 ust 1 pkt. 39 oraz § 5 ust. 1 pkt. 36 lit. a rozporządzenia, polegające na przyjęciu, że cel pobór wód podziemnych przez ROD we wskazanych przepisach należy oceniać i powiązać z celem rolniczym, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji określającej ROD opłatę zmienną za pobór wód podziemnych ustalonej w oparciu o § 5 ust 1 pkt. 36 lit a rozporządzenia. Podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że normatywnie określone cele poboru wód należy odnieść do celu poboru wód przez ROD korzystający z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego tj. do innych celów niż rolniczy,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art.3 ust 1 i art. 2 ust 1 pkt. 6 oraz art. 4 pkt. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na przyjęciu, że wykorzystywanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystaniem na cele rolnicze, co w sposób oczywisty nie wynika z powołanych wyżej przepisów i nie oznacza, że objęcie terenów ROD taką samą ochroną jak gruntów rolnych i leśnych dowodzi, że służą tylko celom rolniczym, co skutkowało uchyleniem odpowiadającej prawu decyzji określającej dla ROD opłatę zmienną za pobór wód podziemnych,

• art 145 §1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 1 i art 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych polegające na przyjęciu, że zaspakajanie wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb działkowców realizowane przez uprawę działek na własne potrzeby, stanowi argument przemawiający za tym, że cel poboru wód na potrzeby nawadniania upraw mieści się w celach rolniczych, co skutkowało uchyleniem odpowiadającej prawu decyzji określającej opłatę zmienną za pobór wód podziemnych .Prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że prowadzenie drobnych upraw na potrzeby działkowców nie może być utożsamiane z prowadzeniem działalności w celach rolniczych.

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

• art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 dalej: "k.p.a.") polegające na wadliwym przyjęciu, że z uwagi istniejące dwie linie orzecznicze, co do wykładni treści przepisów rozporządzenia, Dyrektor Zarządu Zlewni w K. winien rozstrzygnąć je na korzyść strony, albowiem żaden z przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości, które należałoby rozstrzygnąć na korzyść strony. Naruszenie przepisu art. 7a § 1 k.p.a., co jak powyżej zostało wykazane nie miało miejsca w realiach niniejszej sprawy, a jednocześnie doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji określającej dla ROD wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Pobór wód podziemnych dokonywany przez ROD, co do zasady może być uznany za pobór na cele rolnicze, o ile służy realizacji działalności ogrodniczej stanowiącej jeden z rodzajów działalności rolniczej. Pobór wód do celów rolniczych to pobór, który służy szeroko rozumianemu rolnictwu obejmującemu także ogrodnictwo, a więc uprawę warzyw, owoców, kwiatów i roślin ozdobnych oraz prowadzenie ogrodów. Zauważyć przy tym należy, iż znaczenie słowa "rolnictwo" w języku polskim nie zakłada jako elementu koniecznego dla przyjęcia, iż mamy do czynienia z działalnością rolniczą, by była ona ukierunkowana na sprzedaż płodów rolnych, względnie na uzyskanie zysku przez osobę działalność takową realizującą. Z takimi wynikami wykładni językowej współgra także wykładnia systemowa odwołująca się pomocniczo do znaczenia pojęcia "działalności rolniczej" w innych ustawach. I tak zgodnie z art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowią one tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są m.in. grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych. Ochrona przewidziana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do której odwołuje się art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1). Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w rozumieniu powołanej ustawy oznacza natomiast ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych (art. 4 pkt 6). Skoro zatem tereny rodzinnych ogrodów działkowych to tereny zielone, stanowiące grunty rolne, których ochrona polega na ograniczeniu innego niż rolnicze ich wykorzystania, to pobór wód w celu nawadniania tych terenów i znajdujących się na nich upraw trzeba uznać za pobór do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Nie sposób bowiem racjonalnie przyjąć, że nawadnianie gruntów rolnych i upraw odbywa się w innym celu niż rolniczy ( por. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1789/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższym stanowiskiem korespondują regulacje rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowiącego w § 68 ust. 1 pkt 1 lit. a, iż grunty rolne dzielą się na użytki rolne, do których zalicza się grunty orne, zaś w Załączniku nr 6 poz. 1, iż do gruntów ornych zalicza się zarówno grunty poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą (pkt 1), jak i grunty na których urządzone zostały rodzinne ogrody działkowe (pkt 2) (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1334/20, dostępny: CBOS)

Kolejnym argumentem systemowym za przyjęciem powyższej wykładni jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 333), stanowiącej w art. 1, że opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, a jednocześnie wprowadzającej w art. 12 ust. 1 pkt 13 ustawy zwolnienie przedmiotowe obejmujące właśnie grunty położone na terenie rodzinnego ogrodu działkowego, z wyjątkiem będących w posiadaniu podmiotów innych niż działkowcy lub stowarzyszenia ogrodowe w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Wprowadzenie zwolnienia zawartego w art. 12 ust. 1 pkt 13 ustawy o podatku rolnym wyraźnie wskazuje, iż prawodawca uchwalając tą ustawę przyjmował, że na gruntach rodzinnych ogrodów działkowych prowadzona jest działalność rolnicza, albowiem w innym przypadku zwolnienie tych gruntów od podatku rolnego nie wymagałoby odpowiedniej regulacji ustawowej zawartej w tym przepisie. Z kolei w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1387 ze zm.) działalność rolnicza definiowana jest jako działalność polegająca na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja warzywnicza gruntowa, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadownicza (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1099/20, dostępny CBOS).

Dokonując wykładni przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych zauważyć należy, iż kolejność wyliczeń zawartych zarówno w art. 2 pkt 2, jak i art. 3 powołanej ustawy nie jest przypadkowa i stanowi wyraz tego, jaka jest w ocenie ustawodawcy hierarchia celów, realizacji których służyć mają rodzinne ogrody działkowe. Nadto podkreślić trzeba, iż ze wskazanych powyżej przepisów, w tym w szczególności z art. 3 pkt 1 oraz art. 4 wykładanych z uwzględnieniem treści preambuły do ustawy wprost wynika, iż realizacja wszelkich innych celów istnienia rodzinnych ogrodów działkowych dokonywać ma się poprzez prowadzenie na poszczególnych działkach upraw ogrodniczych na własne potrzeby, co jest zasadniczym sposobem korzystania z działek w rodzinnych ogrodach działkowych. Dalej wskazać należy na treść art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowiącego wprost, iż ROD są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych, poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz do działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Co za tym idzie nie można podzielić stanowiska skarżącego organu, iż wskazanie w ustawie innych celów jakim mają służyć rodzinne ogrody działkowe przesądza o niemożności uznania, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na terenie ROD nie służy celom rolniczym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wręcz przeciwnie i z postanowień wykładanych całościowo przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wyprowadzić można wniosek, iż istnienie ROD służy właśnie realizacji działalności ogrodniczej na własne potrzeby, poprzez którą osiągane są wszystkie pozostałe cele istnienia ROD, a która to działalność ogrodnicza jest elementem działalności rolniczej (rolnictwa). Inaczej rzecz ujmując to realizowanie na terenie ogrodów działkowych celów rolniczych do jakich należy prowadzenie działalności ogrodniczej, jest w intencji ustawodawcy narzędziem służącym realizacji wszelkich innych celów istnienia rodzinnych ogrodów działkowych wskazanych w ustawie.

Powyższa wykładnia jednoznacznie dowodzi trafności stanowiska przyjętego przez Sąd pierwszej instancji w zakresie zakwalifikowania poboru wód podziemnych dokonywanego przez ROD, jako poboru na cele rolnicze.

W tym stanie rzeczy chybione są zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 3 ust 1 i art. 2 ust 1 pkt. 6 oraz art. 4 pkt. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 3 pkt 1 i art 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 §1 pkt. 1 lit. a " p.p.s.a. w zw. z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego i § 5 ust 1 pkt. 39 oraz § 5 ust. 1 pkt. 36 lit. a rozporządzenia w sprawie w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, w sytuacji gdy pobór wód podziemnych w ROD jest poborem do celów rolniczych. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż dla zastosowania § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia koniecznym jest nie tylko stwierdzenie dokonywania poboru wód podziemnych do celów rolniczych, lecz także spełnienie drugiego warunku, to jest dokonywanie poboru na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Odnosząc się do spełnienia tej przesłanki zauważyć należy, iż zgodnie z art. 552 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód. W pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty K. z dnia 21 maja 2004 r. oraz operacie wodnoprawnym wskazano, iż pobór wód podziemnych ma obejmować określone w nim ilości wody i służyć będzie do podlewania i zraszania ogrodów działkowych. Także w kolejnym pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 9 grudnia 2019 r. wprost określono cel jako podlewanie ogrodów działkowych. Tak określony w pozwoleniu wodnoprawnym cel i zakres, w tym czasokres pobierania wód wskazuje, że ich pobieranie służyć ma nawadnianiu gruntów i upraw na terenie ROD.

Odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej w zakresie prawidłowej klasyfikacji dzielności ROD, zauważyć trzeba, iż choć w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) wskazano w części zatytułowanej wyjaśnienia PKD 2007 w pozycji 99.94.Z, że podklasa ta obejmuje między innymi działalność stowarzyszeń agitujących do działalności kulturalnej, rekreacyjnej oraz hobbystycznej (innej niż sporty i gry), np.: koła poetyckie i literackie, kluby książki, kluby historyczne, koła działkowców, kluby filmowe, koła fotograficzne, muzyczne i artystyczne, kluby kolekcjonerskie, kluby środowiskowe itp., to jednak nie oznacza to dopuszczalności stosowania do każdego poboru wód przez ROD jednostkowych stawek opłaty zmiennej określonych w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia. O ile bowiem pobór wód spełnia łącznie wszystkie kryteria wskazane w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia (w tym dotyczy wód podziemnych, jest dokonywany za pomocą urządzeń pompowych, na cele rolnicze i dla nawadniania gruntów i upraw), to zastosowanie do niego znajdzie preferencyjna stawka opłaty określona w tym przepisie i to niezależnie od tego, czy jest dokonywany przez rolnika, czy też przez inny podmiot, w tym ROD. Dopiero w braku przesłanek dla zastosowania tej regulacji znaleźć może w stosunku do poboru wód zastosowanie regulacja § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, ze względu na to, iż pobór ten dotyczył będzie innych celów określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności, w tym działalności kół działkowców (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1098/20).

Za przyjęciem przedstawionej wyżej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia i art. 274 pkt 3 lit. c Prawa wodnego przemawia wreszcie regulacja zawarta w art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Co za tym idzie już przyjęcie założenia, iż istnieją wątpliwości co do tego jak rozumieć pojęcie celów rolniczych, którym posługują się omawiane przepisy, a czego wyrazem może być chociażby rozbieżne orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach (prezentujące analogiczny pogląd prawny przykładowo wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Go 822/19, z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 249/20, WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 627/19 oraz WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 930/19 oraz reprezentujące przykład odmiennego kierunku rozstrzygania wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 131/20 i WSA w Szczecinie z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1142/19 i z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1216/19 - wszystkie dostępne w CBOSA), uzasadnia w świetle regulacji art. 7a § 1 k.p.a. przyjęcie wykładni korzystniejszej dla strony zobowiązanej do poniesienia opłaty. Tym samym niezasadny okazał się również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.