Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Korczyna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1362/19 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w R. na uchwałę Rady Gminy Korczyna z dnia 26 sierpnia 2011 r. nr X/76/2011 w przedmiocie ustalenia stawek za korzystanie z przystanków komunikacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Gminy Korczyna na rzecz M. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w R. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 lutego 2020 roku, sygn. akt II SA/Rz 1362/19 po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. sp. k. w [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek za korzystanie przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506) – dalej: "u.s.g.", oraz art. 16 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2475 z późn. zm. – dalej: "u.p.t.z.", "ustawa o transporcie drogowym"), w której ustaliła stawkę opłaty w wysokości 0,005 zł za jedno zatrzymanie środka transportu operatora i przewoźnika na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem albo zarządcą jest Gmina [...] (§ 1 uchwały). W § 2 tej uchwały wskazano, że opłata pobierana jest miesięcznie za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku (ust. 1), ilość zatrzymań ustalana jest na podstawie rozkładu jazdy (ust. 2), a opłata miesięczna stanowi iloczyn ilości zatrzymań w ciągu miesiąca oraz stawki określonej uchwała (ust. 3).

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], zasądzenia kosztów postępowania oraz dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z dokumentów dołączonych do skargi.

Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie:

I. art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie dyskryminujących stawek opłat za korzystanie przez operatora lub przewoźnika z przystanków komunikacyjnych;

II. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej;

III. art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem zasad praworządności i legalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 lutego 2020 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym w transporcie drogowym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 5 u.p.t.z., stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż:

1) 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym;

2) 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu;

3) 2 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu wyznaczonym zgodnie z art. 47h ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym do udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym i osobom o ograniczonej sprawności ruchowej w zakresie określonym w załączniku I lit. a do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 181/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. dotyczącego praw pasażerów w transporcie autobusowym i autokarowym i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2006/2004.

Sąd stwierdził, że podziela jednolite stanowisko judykatury, że skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, to niewątpliwie obowiązkiem gminy jest wykazanie, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z jej uzasadnienia, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ustawy z 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Za niezgodny z prawem zatem, w ocenie Sądu I instancji należy uznać podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.z.t. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje (zob. wyroki WSA w Kielcach z dnia 23 października 2019 r. II SA/Ke 558/19 i II SA/Ke 448/19, z dnia 19 października 2019 r. II SA/Ke 559/19 oraz z dnia 26 września 2019 r. II SA/Ke 465/19; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji uznał, że treść zaskarżonej uchwały nie pozwala na weryfikację przesłanek, którymi kierowała się Rada Gminy [...] ustalając stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu operatora i przewoźnika na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem albo zarządcą jest Gmina [...]. Adresat uchwały, jak również Sąd, nie jest w stanie ustalić, jakie okoliczności zadecydowały o przyjęciu jednolitej stawki za zatrzymanie pojazdu na przystankach, czy i jakie analizy przeprowadzono w tym przedmiocie przed podjęciem zaskarżonej uchwały, a także czy uchwała zapewni traktowanie wszystkich przewoźników w sposób równorzędny. Wątpliwości w tym zakresie nie rozstrzyga również nadesłany protokół posiedzenia [...] zwyczajnej sesji Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wynika z niego jedynie, że projekt uchwały radni otrzymali z zawiadomieniem o sesji, Wójt Gminy [...] uzasadnił projekt uchwały (bez wskazania treści tego uzasadnienia), a Przewodniczący Komisji Rozwoju Gospodarczego i Finansów przedstawił pozytywna opinię do projektu uchwały. Także nadesłany protokół nr 10/11 z posiedzenia Komisji Rozwoju Gospodarczego i Finansów z dnia 23 sierpnia 2011 r. zawiera lakoniczne stwierdzenie, że w zakresie zaopiniowana projektu zaskarżonej uchwały "Wójt Gminy wyjaśnił, że uchwała ustala stawkę opłat za korzystanie z przystanków przez przewoźników. Natomiast § 2 określa jak naliczana jest opłata". W tym stanie rzeczy stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 16 ust. 4 u.p.z.t. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ ustalając jednakową opłatę za zatrzymanie środka transportu operatora i przewoźnika na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem albo zarządcą jest Gmina [...], w kontekście nałożonego na organ obowiązku ustalenia opłat o charakterze niedyskryminującym. W niniejszej sprawie organ nie wykazał w jakikolwiek sposób, że brak zróżnicowania wysokości opłaty np. względem wielkości pojazdu, którym wykonywany jest transport osób, stanowić będzie realizację zasady równego traktowania. Tymczasem było to obowiązkiem organu wynikającym z art. 16 ust. 4 u.p.z.t. Uchybienie to uniemożliwiło Sądowi dokonanie kontroli legalności zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w zakresie zgodności jej treści z regulacjami rangi ustawowej, w tym z zakresem ustawowego upoważnienia do jej wydania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...], zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie prawa materialnego błędną wykładnie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym ( Dz.U. 2019 r., poz.2475) polegającą na uznaniu , że w przedmiotowej sprawie doszło do wydania uchwały przez Radę Gminy [...] z naruszeniem w/w/ przepisu, podczas gdy prawidłowa analiza stanu sprawy oraz okoliczności jemu towarzyszących prowadzi do wniosków, iż zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem i winna być uznana za prawnie wiążącą.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację wyrażoną na wcześniejszych etapach postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zwiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Rada Gminy [...] w wywiedzionej skardze kasacyjnej postawiła wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Organ upatruje błędną wykładnię wskazanego przepisu w stanowisku wyrażonym przez Sąd I instancji, że brak właściwej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie gminy zgodnie z niedyskryminującymi zasadami jest równoznaczny z nieuwzględnieniem przez organ przy podejmowaniu uchwały niedyskryminujących zasad. Zdaniem kasatora ustalona przez organ jednolita stawka opłaty przystankowej nie dyskryminuje żadnego przewoźnika operującego na terenie gminy.

Podkreślenia wymaga, że tożsame zagadnienie , w analogicznym stanie faktycznym i prawnym było już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 27 maj 2020 r w sprawie I GSK 1841/19. NSA w składzie niniejszym w pełni akceptuje rozważania zawarte w w/w wyroku i za zasadne uznaje powtórzenie przedstawionej w nim argumentacji.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie zaś do art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Mielcu ustaliła stawkę opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w maksymalnej ustawowej wysokości.

Sąd I instancji słusznie wskazał, że ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach. Jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, to niewątpliwie obowiązkiem gminy jest wykazanie, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z jej uzasadnienia, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ustawy z 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy).

W przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady", jednakże w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. W orzecznictwie Trybunał przyjmuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 września 1990 r., sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). W tym miejscu dodać należy, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK 1988 r., poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94 (OTK 1995 r., nr 1, poz. 12) stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6 [w:] Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013, LexisNexis i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płynące z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu projektu ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (druk sejmowy nr 2916) wskazano, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie zawarto w treści art. 16 ust. 3 tej ustawy. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny, poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego (gminy), za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy, jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem oraz wieloma innymi czynnościami. Zatem z uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, już ze wskazanych powyżej powodów należało uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Powtórzyć raz jeszcze należy, że przepis ten stanowi m.in., że opłata powinna być ustalona z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zatem podejmując uchwałę w oparciu o ten przepis, Rada Gminy powinna mieć na uwadze omawianą przesłankę. Sąd I instancji zasadnie zatem wskazał, że skoro zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia w tym zakresie, to nie pozwala to na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ gminy przy podejmowaniu uchwały. Powody uchwalenia stawki w takiej, a nie innej jej wysokości, powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady Gminy [...], czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Nie podlega zaś dyskusji to, że granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów. Wykonywanie uchwałodawczej działalności powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych.

W konsekwencji, należało przyznać rację Sądowi I instancji, że za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc, czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należało zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym.

Mając przytoczone argumenty na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).