Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi J.W. i E.M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r. nr LXIX/996/13 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 1240/14 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 822/13 w sprawie ze skargi E. M. i J. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r. Nr LXIX/996/13 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty, uchylił zaskarżony wyrok sadu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 822/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi J. W. i E. M. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LXIX/996/13 z 13 marca 2013 r. w następujących częściach: § 4 ust. 1 w zakresie słów: "oraz od właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne" i § 4 ust. 3 w zakresie słów: "oraz od właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne", a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr LXIX/996/13 z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty, skarżący zarzucili naruszenie art. 2 w związku z art. 8 i art. 32 Konstytucji RP; naruszenie trybu uchwalania prawa lokalnego poprzez brak właściwych konsultacji społecznych przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały, która winna być kwalifikowana jako akt prawa miejscowego; naruszenie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez brak mechanizmu regulującego segregację odpadów w budynkach wielorodzinnych przez co karze się tych, co zamierzają je segregować oraz w nieuprawniony sposób różnicuje się sytuację mieszkańców zamieszkujących w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz wielorodzinnej, w której jest prowadzona działalność gospodarcza z wielorodzinną, w której takiej działalności się nie prowadzi.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że błąd, który zaważył na nierównym, niekonstytucyjnym traktowaniu mieszkańców miasta Krakowa polega na tym, że część zapisów uchwały (art. 6) odnosi się do definicji nieruchomości jako samodzielnego lokalu określonej w art. 2 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.). Wg. tej regulacji nieruchomości rozlicza się za każde gospodarstwo domowe w zależności od ilości osób (§ 3 punkt 3 i 4 uchwały). Natomiast obciążenia dla właścicieli wg. § 4 odnoszą się do nieruchomości, w tym również wielolokalowych. Te same nieruchomości mogą być obciążane opłatą za wywóz śmieci z dwóch niezależnych podstaw - paragrafów. Zdaniem skarżących zróżnicowanie stawek pomiędzy mieszkańcami domów jednorodzinnych oraz wielorodzinnych nie znajduje uzasadnienia ani dostatecznych postaw w kryteriach ustawowych uregulowanych art. 6j, 6k, 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzanymi na mocy ustawy o zmianie tej ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. W szczególności dodatkowo skazali również, że wysokość samych opłat jest zbyt wysoka i nieuzasadniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący nie mają legitymacji w zaskarżeniu uchwały, ponieważ nie wykazali, aby przysługiwało im konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby naruszone kwestionowaną uchwałą. Do wniesienia skargi nie legitymuje samo zagrożenie naruszenia interesu prawnego ale konieczne jest wykazanie w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu. Skarga w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) nie ma charakteru actio popularis i nie legitymuje do jej wniesienia sprzeczność prawem kwestionowanej uchwały ani stan zagrożenia interesu prawnego. Organ podniósł, że treść zaskarżonej uchwały nie wykracza poza zakres umocowania ustawowego wynikającego z art. 6j ust. 2 i 2a w związku z art. 6k ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września o 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.) i jest w pełni zgodna z tymi przepisami. Uznanie, ze postanowienia uchwały są niezgodne z Konstytucją RP oznaczałoby stwierdzenie, ze przepisy tej ustawy są niezgodne z Konstytucją. Z uwagi na domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją Radzie Miasta Krakowa przysługiwała kompetencja do oparcia uchwały o wskazaną delegację ustawową. Zdaniem organu skarżący błędnie traktują nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej i nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej (wielolokalowej) jako nieruchomości "te same", a tym samym niezasadnie twierdzą, że rozwiązania przyjęte w treści zaskarżonej uchwały dyskryminują podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji. Są to dwa różne typy zabudowy, a różnice w zakresie ich funkcjonowania wręcz "wymuszają" na gminie zastosowanie odmiennych rozwiązań dotyczących ich obsługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych powstających na tych nieruchomościach, co musi przełożyć się także na wysokość ponoszonej przez właścicieli tych nieruchomości na rzecz gminy opłaty. W ocenie organu, treść rozwiązań prawnych zaskarżonej uchwały zachowuje zasadę proporcjonalności opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do ilości wytwarzanych na nieruchomości odpadów, czego najlepszym przejawem jest przyjęcie dla nieruchomości niezamieszkanych i szeroko rozumianych nieruchomości o charakterze mieszanym tzw. metody pojemnikowej naliczania przedmiotowej opłaty, w ramach której właściciele takich nieruchomości ponoszą opłatę dokładnie odpowiadającą ilości odbieranych od nich odpadów komunalnych. Niezasadnym jest, zdaniem organu, zarzut braku konsultacji społecznych przed podjęciem uchwały. Ustawa o utrzymaniu czystości nie przewiduje obowiązku przeprowadzania konsultacji projektu uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za zagospodarowanie odpadami komunalnymi oraz w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty. Na terytorium gminy obowiązuje uchwała Nr XLI/502/08 w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Miejskiej Kraków przy realizacji inwestycji i projektów miejskich. Jednakże konsultacje w innych sprawach ważnych dla gminy, o których mowa w art. 5 a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym mają charakter fakultatywny, a poza tym zakres uchwały nie obejmuje materii, której dotyczy skarga. Odnosząc się do zarzutu braku mechanizmu regulującego segregację odpadów w budynkach wielorodzinnych organ wyjaśnił, że konkretne zasady organizowania selektywnej zbiórki odpadów na terenie nieruchomości winien w każdym przypadku ustalić właściciel danej nieruchomości lub osoby sprawujące zarząd tą nieruchomością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest zasadna, ale nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Sąd wskazał, że stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że naruszenie to musi należeć do istotnych i dotyczyć prawa ustrojowego, prawa materialnego i przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do istotnych naruszeń prawa w tym rozumieniu Sąd zaliczył wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Sąd, odwołując się do treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podzielił przy tym pogląd skarżących, że kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co wynika z art. 6c ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że rada gminy może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Wykładnia systemowa art. 6c ust. 1 pkt 1 ustawy, zdaniem Sądu, powadzi do wniosku, że taki sam charakter ma uchwała w sprawie odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości zamieszkałych.

Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że skarga złożona przez skarżących jest dopuszczalna, ponieważ wykazali oni istnienie interesu prawnego stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący są mieszkańcami Krakowa i na tym terenie są właścicielami nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w związku z czym są obowiązani ponosić na rzecz Gminy Miasto Kraków, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi i opłaty takie faktycznie ponoszą. Zaskarżona uchwała dotyczy uprawnień i obowiązków prawnych skarżących, gdyż jej postanowienia dotyczą wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ich wysokości na terenie Krakowa. Przechodząc do oceny zgodności z prawem kwestionowanej uchwały Sąd wskazał, że nie wszystkie jej postanowienia podlegają kontroli sądowej i poza tą kontrolą pozostaje wysokość ustalonej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odniesieniu do zarzutu naruszenia obowiązku konsultowania ze wspólnotami lokalnymi przedmiotowej uchwały, uznając go za bezzasadny Sąd zauważył, że brak jest przepisów w prawie krajowym, które by taki obowiązek nakładały na organ, nie wynika on także z prawa miejscowego obowiązującego na terenie Gminy Miasto Kraków. W szczególności w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku, której przepisy stanowią podstawę materialnoprawną skarżonej uchwały - brak przepisu, który nakładałby obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych. Obowiązek taki nie wynika z ustawy o samorządzie gminnym. Sąd zauważył, że w Gminie Miasto Kraków obowiązuje uchwała Nr XLI/502/08 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Miasto Kraków przy realizacji i projektów miejskich, jednak konsultacje te nie mają charakteru obligatoryjnego.

Z kolei zarzut w którym kwestionowane jest zróżnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ze względu na rodzaj zabudowy nieruchomości tylko w części zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze art. 6c ust. 1 i 2, art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6k ust. 3, art. 6j, art. 6j ust. 2 a, art. 6j. ust. 3, art. 6j. ust. 4 - art. 6i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Sąd zważył, że uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale odnoszą się tylko do kwestii wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do ustalenia wysokości stawki takiej opłaty, do czego zobowiązuje radę gminy art. 6k ust. 1 ww. ustawy. Nadto Rada Miasta Krakowa w uchwale postanowiła - co nie było jej obowiązkiem, a jedynie uprawnieniem zgodnie z art. 6c ust. 2 ww. ustawy - objąć swoim uregulowaniem także właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Zdaniem Sądu nie wszystkie jej postanowienia odnoszące się do wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odpowiadają tej ustawie. Za prawidłowe Sąd uznał uregulowanie zawarte w § 2 uchwały, zgodnie z którym ustalono opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy w oparciu o metodę wskazaną w art. 6j. ust. 2 ustawy z uwzględnieniem art 6j. ust. 2a tj. w zależności od gospodarstwa domowego, z dodatkowym zróżnicowaniem stawki w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość oraz od rodzaju zabudowy - jednorodzinnej lub wielorodzinnej. Z punktu widzenia gospodarowania odpadami komunalnymi zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna wymusza inne rozwiązania, co przekłada się na zróżnicowanie w kosztach obejmujących odbiór wytwarzanych odpadów. Nie budzi również zastrzeżeń zróżnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od tego czy są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W ocenie Sądu dokonany wybór metody ustalenia opłaty oraz stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalone dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy w zabudowie jednorodzinnej oraz w zabudowie wielorodzinnej (§ 3 uchwały) w takim zakresie, w jakim podlegają kontroli Sądu - nie naruszają prawa. Za prawidłowe Sąd uznał także uregulowanie dotyczące stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W odniesieniu do tych nieruchomości organ zastosował art. 6j ust. 3 ustawy, co nie było kwestionowane przez skarżących. Sąd zgodził się natomiast z zarzutami skargi w zakresie w jakim kwestionowana jest prawidłowość uregulowań zawartych w § 4 uchwały w części, w jakiej rada gminy określa stawki opłat od właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, gdyż zastosowana wobec tak zabudowanych nieruchomości metoda i stawka opłat odbiega od regulacji ustalonej w odniesieniu do nieruchomości, w których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie z art. 6j ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w przypadku nieruchomości wymienionych w art. 6c ust. 2 opłata za gospodarowanie odpadami stanowi iloczyn liczby pojemników z powstałymi odpadami i stawki, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Zgodnie natomiast z art. 6j ust. 4 w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 1 a w części nieruchomość o której mowa w art. 6c ust. 2 opłata stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie z ust. 1 – 3. Rada gminy jest co prawda, na podstawie art. 6j ust. 5 ustawy uprawniona w odniesieniu do nieruchomości w części zamieszkałych, a w części niezamieszkałych do podjęcia uchwały - stanowiącej akt prawa miejscowego - w której ustali sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie tych nieruchomości zgodnie z ust. 1, 2 lub 3 z tym, że w przypadku ustalenia sposobu obliczania opłaty zgodnie z ust. 1 pkt 3 dla części nieruchomości, na której jest prowadzona działalność, uwzględnia się powierzchnię użytkową lokalu. Tym niemniej, zdaniem Sądu z analizy § 4 kwestionowanej uchwały w części dotyczącej nieruchomości, w których zarówno zamieszkują mieszkańcy jak i wytwarzane są odpady komunalne w związku z inną działalnością - nie można stwierdzić, że właściciele tego rodzaju nieruchomości nie znajdą się w lepszej lub gorszej sytuacji niż właściciele nieruchomości, w których tylko zamieszkują mieszkańcy. Sąd zauważył, że jakkolwiek z art. 6j ust 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, iż można odstąpić od postanowień art. 6j. ust. 4 to jednak odstąpienie takie nie powinno prowadzić do różnicowania w zakresie stawki tej opłaty za zamieszkałą część nieruchomości. Nie ma bowiem racjonalnych podstaw aby podmiot, który dysponuje nieruchomością zamieszkałą w zabudowie wielorodzinnej lub jednorodzinnej ponosił inne opłaty niż podmiot dysponujący analogiczną nieruchomością, w której w niezamieszkałej części powstają odpady komunalne. Korygujący charakter przepisu art. 6j ust. 5 ustawy dopuszcza bowiem różnicowanie w zakresie metody, a nie wysokości stawki w odniesieniu do takich samych kategorii. Sąd zauważył, że każde odstępstwo od konstytucyjnej zasady równego traktowania podmiotów posiadających te (takie) same cechy istotne wymaga wykazania istotnej cechy ze względu na którą nakaz jednakowego traktowanie nie będzie respektowany. O ile zdaniem Sądu względy natury ekonomicznej i organizacyjnej uzasadniają zróżnicowanie stawki w przypadku właścicieli lokali w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej, o tyle inne traktowanie właścicieli, mieszkających w budynkach w części niezamieszkałych, w których powstają odpady komunalne narusza zasadę niedyskryminacji i równego traktowania z art. 32 Konstytucji RP.

Konkludując Sąd wskazał, że regulacja zawarta w § 4 kwestionowanej uchwały w części narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie w tej części jej nieważności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kwestionujących brak uregulowania mechanizmów segregacji odpadów, w tym w nieruchomościach o zabudowie wielorodzinnej oraz obaw, że "segregacja odpadów" nie przyniesie efektów Sąd wskazał, że wykraczają one poza ustalenia objęte skarżoną uchwałą.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga ta zawiera usprawiedliwione podstawy i z tego względu podlegała uwzględnieniu.

W pierwszym rzędzie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii posiadania przez skarżących J. W. i E. M. legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LXIX/996/13 z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji kwestii tej nie poświecił wystarczającej uwagi. Jak wskazano w historycznej części uzasadnienia Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący "wykazali istnienie interesu prawnego, co do zaskarżenia przedmiotowej uchwały". Konkluzję taką wywiódł z faktu, że są mieszkańcami Krakowa i są na tym terenie właścicielami (współwłaścicielami) nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (J. W. współwłaścicielem nieruchomości przy ul. W. a E. M. właścicielką mieszkania na os. [...]) i są obowiązani ponosić na rzecz miasta opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczą wyboru metody ustalania opłaty ustalania opłaty i jej wysokości. Należy przy tym odnotować, że z protokołu rozprawy z dnia 27 listopada 2013 r. (akta sądowe sprawy, karta nr 88) nie wynika, czy Sąd pierwszej instancji przeprowadził w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowód ze złożonych przez skarżących dokumentów na tę okoliczność. Jak wskazano wyżej samo wykazanie istnienia interesu prawnego u wnoszącego skargę, czy też potencjalnego zagrożenia jego naruszeniem nie jest wystarczające do przyznania mu legitymacji skargowej. Sąd nie odniósł się natomiast, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, do przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jaką jest naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę i nie wskazał w jakim zakresie kwestionowana uchwała narusza uprawnienia (prawa) skarżących i jaki jest charakter tego naruszenia. Nie sposób też pominąć podniesionej przez autora skargi kasacyjnej okoliczności, że skarżący nie wykazali tytułu prawnego do nieruchomości zaliczanych do kategorii nieruchomości mieszanych, co do których odnoszą się regulacje § 4 uchwały w zakresie, w jakim Sąd stwierdził ich nieważność. Wprawdzie skarżący J. W. do odpowiedzi na skargę kasacyjnej dołączył kserokopię pisma [...] z 7 marca 2014 r. z informacją, że jest współwłaścicielem mieszkania przy ul. F. , które zarządca nieruchomości "rozlicza za śmieci według deklaracji DM", ale na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej nie można dokonać oceny przydatności tej informacji dla ustalenia legitymacji skargowej tego skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem prowadzić własnych ustaleń dotyczących spełnienia przesłanek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Podsumowując powyższe rozważania w obecnym stanie sprawy uznano, że Sąd pierwszej instancji nie ustalił bezspornie istnienia po stronie skarżących legitymacji do zaskarżenia kwestionowanej uchwały Rady Miasta Krakowa, do czego zobowiązany był w pierwszym rzędzie przy rozpoznaniu skargi. Wobec wskazanych braków w zakresie postępowania przed Sądem pierwszej instancji niemożliwe jest merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podnoszonego w skardze kasacyjnej w ramach obu podstaw kasacyjnych (pkt 1a i 2a) braku takiej legitymacji po stronie obu skarżących w świetle regulacji z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Już samo to uchybienie musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji, uwzględniając powyższe uwagi, zobowiązany będzie w pierwszym rzędzie do ustalenia, czy skarżący mają legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr LXIX/996/13, w tym w zakresie dotyczącym zakwestionowanych regulacji jej § 4 odnoszących się do obowiązków właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 1, a w części nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tzw. nieruchomości mieszanych). Dopiero w razie pozytywnego wyniku tych ustaleń w stosunku do obojga skarżących, bądź jednego z nich, Sąd dokona merytorycznej kontroli kwestionowanej uchwały pod kątem ewentualnego naruszenia prawa w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Do zakresu sądowej kontroli działalności administracji publicznej, której granice zakreślają przepisy art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz w tym wypadku art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 P.p.s.a., nie należy badanie zaskarżonych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego pod kątem celowości czy racjonalności przyjętych w nich rozwiązań. Kontrola legalności kwestionowanego aktu sprowadza się wyłącznie do badania jego zgodności z prawem. Nadto w zakresie kompetencji sądu administracyjnego nie leży badanie zgodności przepisów ustawowych, stanowiących podstawę do wydania przez organ samorządu terytorialnego uchwały, także stanowiącej akt prawa miejscowego, z przepisami (normami) Konstytucji RP. To bowiem, stosownie do art. 188 Konstytucji należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na uchwałę organu samorządu terytorialnego jest badanie zgodności przepisów uchwały z ustawową normą kompetencyjną, w tym z zakresem upoważnienie ustawowego, a w analizowanym przypadku z art. 6j ust. 5 (w związku z ust. 1-4 oraz art. 6k ust. 1 pkt 1) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W razie powzięcia wątpliwości co do konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę do wydania uchwały sąd, stosownie do art. 193 Konstytucji powinien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do jego zgodności z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Wobec stwierdzonych braków w zakresie ustalenia legitymacji skargowej skarżących merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), dalej w skrócie "u.s.g.", uprawniony jest do zbadania zgodności z prawem przedmiotu skargi.

W tej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 1240/14, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 822/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia wyroku sądu I instancji był brak ustalenia, czy skarżącym E. M. i J. W. przysługiwał interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r. Nr LXIX/996/13 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty i czy ten interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu w całości lub w części przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.

Uchwałę w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalanie wysokości takiej stawki należy zakwalifikować do kategorii aktów prawa miejscowego. Taka uchwała nakłada wprost obowiązki na właścicieli nieruchomości i obowiązki te są egzekwowane w trybie administracyjnym. Ta uchwała bez wątpienia zawiera normy prawne abstrakcyjnej i generalne i została skierowana do właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Miasto Kraków.

Dla sprecyzowania pojęć Sąd przyjął, że Gmina Kraków będzie w dalszej części uzasadnienia określana zgodnie ze statutem tej Gminy, którego jednolitą wersję przyjęła Rada Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014 r. uchwałą Nr CXX/1934/14. Stosownie do § 4 statutu, Miasto Kraków zgodnie z tradycją zachowuje nazwę Stołeczne Królewskie Miasto Kraków, a także używa się nazwy skróconej Miasto Kraków. Tym samym w dalszej części Sąd będzie posługiwał się nazwą Gmina Miasto Kraków.

Jak wynika wprost z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., skuteczne wniesienie skargi wymaga wykazania przez skarżącego nie tylko tego, że posiada interes prawny we wniesieniu skargi, ale że interes ten został naruszony, gdyż tylko pozytywne przesądzenie tej ostatniej kwestii prowadzić może do uwzględnienia skargi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym prawo do zaskarżenia uchwał w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje temu, kto wykaże naruszenie konkretnego interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego. Podobnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, opubl. w OTK-A 2003 r., nr 8, poz. 84) i z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06, opubl. w OTK-A 2008 r., nr 7, poz. 121 wskazując, że podstawą zaskarżenia uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianego interesu lub uprawnienia konkretnego obywatela lub grupy obywateli. Ukształtowany został pogląd, że samo naruszenie prawa przez zaskarżony akt, jeśli jednocześnie nie narusza interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi. Skarżący legitymując się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem musi wykazać związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni i realny, a związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt I OSK 1563/04; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 277/08 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 208/10, dostępne w Internecie pod adresem: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W ocenie Sądu poprzez wyraźnie dopuszczenie na rozprawie dowodów w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz dodatkowo dowodów po zamknięciu rozprawy Sąd ustalił, że skarżącym nie tylko przysługiwał interes we wniesieniu skargi, ale ten interes został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Sąd w szczególności uwzględnił dokumenty zgromadzone na karcie nr 131 i nr 286 (akta sądowe sprawy, tom I i tom II), na karcie nr 279 (akta sądowe sprawy, tom II), na karcie nr 281 (akta sądowe sprawy, tom II), na karcie nr 289 (akta sądowe sprawy, tom II). Z dokumentów zawartych na tych kartach bezsprzecznie wynika, że skarżąca E. M. jest właścicielem mieszkania nr [...] na oś. [...] w Krakowie i dokonuje comiesięcznych opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Potwierdzają to dodatkowo dowody, które Sąd w trybie art. 113 § 2 P.p.s.a. przeprowadził już po zamknięciu rozprawy, a które potwierdzają, że skarżąca E. M. jest właścicielem mieszkania nr [...] na oś. [...] w K. i z tytułu zamieszkania w tym mieszkaniu uiszcza opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi wg. zasad ustalanych dla nieruchomości wielorodzinnej (pismo z daty 31 maja 2016 r., deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy w zabudowie wielorodzinnej, pismo z daty 25 maja 2016 r. wraz z załącznikami z 26 maja 2016 r. zawierającymi informację od zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku na Oś. [...] w Krakowie zawierającą informację o wysokości comiesięcznych opłat za gospodarowanie odpadami uiszczana przez skarżącą E. M.).

Badając posiadanie i naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego J. W. Sąd uwzględnił w szczególności znajdującą się na kartach nr 132-134 (akta sądowe sprawy, tom I) deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli zamieszkujących w zabudowie jednorodzinnej, złożoną przez tego skarżącego z której wynika, że za gospodarowanie odpadami komunalnymi skarżący zadeklarował uiszczanie opłaty za 2-osobowe gospodarstwo domowe. Na kartach nr 135-136 (akta sądowe sprawy, tom I) znajduje się odpis zwykły z księgi wieczystej stwierdzający, że J. W. i B. W. są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. To potwierdza posiadanie prawa własności do nieruchomości oraz okoliczność zobowiązania do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ich opłacanie.

Skarżący J. W. wykazał także, że posiada tytuł prawny do mieszkania nr [...] przy ul. F. w Krakowie i z tytułu posiadania prawa własności uiszczana jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi z tego mieszkania wg. zasad tzw. mieszanych (akta sądowe sprawy, tom II, karta nr 232).

Także i w przypadku skarżącego J. W. Sąd dopuścił dodatkowo przeprowadzenie dowodów po zamknięciu rozprawy w trybie art. 113 § 2 P.p.s.a. na okoliczność posiadania prawa własności i uiszczania opłaty zagospodarowanie odpadami komunalnymi i przedłożone przez tego skarżącego dokumenty potwierdzają zarówno posiadanie prawa własności (współwłasności majątkowej małżeńskiej) oraz uiszczania opłat. Jak wynika bowiem z dołączonych do pisma z dnia 23 maja 2016 r. załączników, umową sprzedaży sporządzona w formie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1991 r. skarżący J. W. wraz z małżonką kupili nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], na której to działce budynek jednorodzinny uzyskał w kwietniu 1999 r. numer porządkowy [...] przy ul. W. w Krakowie (pismo skierowane do skarżącego J. W. z dnia 6 kwietnia 1999 r. załącznik do pisma skierowanego do Sądu z daty 23 maja 2016 r.). Kolejny załącznik do pisma z daty 23 maja 2016 r. zawiera umowę sprzedaży sporządzoną w dniu [...] listopada 2012 r., z której wynika, że J. W. i B. W. nabyli jako współwłasność majątkową małżeńską samodzielny lokal mieszkalny nr [...] w budynku nr [...] przy ul. F. w Krakowie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarżący J. W. i E. M. będąc właścicielami (współwłaścicielami) nieruchomości położonych na terenie Gminy Miasto Kraków wykazali zarówno tytuły prawne do tych nieruchomości jak i okoliczność uiszczania obowiązkowych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżący są właścicielami nieruchomości zarówno w zabudowie jednorodzinnej, wielorodzinnej jak i nieruchomości z której cześć lokali jest zamieszkała a część niezamieszkała ale w których powstają odpady. Oznacza to, że po tak ustalonym stanie faktycznym wynikającym z wyraźnych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji został zobowiązany do objęcia kontrolą nie tylko § 4 zaskarżonej uchwały obejmującej tzw. nieruchomości "mieszane", ale i § 3 tejże uchwały regulujący zasady i wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości jednorodzinnych i wielorodzinnych.

Skarżący wykazali, że będąc zobowiązanymi do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z tytułu bycia właścicielami nieruchomości, spełniają przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g. uprawniające do wniesienia skargi na uchwałę wprowadzającą obowiązek uiszczania takich opłat i ustalająca wysokość opłat. Zaskarżona uchwała bez wątpienia nakłada dodatkowe obowiązki na właścicieli nieruchomości zamieszkałych i w tym należy upatrywać naruszenie interesu prawnego obu skarżących. W tej sprawie interes prawny skarżących ma charakter indywidualny, realny, skonkretyzowany oraz wywierający bezpośredni skutek w sposobie wykonywania prawa własności.

Oczywiście, sam fakt naruszenia interesu prawnego nie oznacza, że zaskarżona uchwała powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Naruszenie interesu prawnego tylko wtedy doprowadzi do unieważnienia uchwały, gdy to naruszenie nie będzie miało podstaw w przepisach rangi ustawowej, delimitujących wykonywanie praw przez właścicieli nieruchomości. Prawo publiczne może dokonywać ograniczeń w korzystaniu z uprawnień właścicielskich, wśród których należy także zaliczyć nakładanie dodatkowych lub nowych ciężarów na właścicieli nieruchomości, ale zawsze takie działanie musi mieć właściwą podstawę prawna i mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego.

Przechodząc do kontroli merytorycznej zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że narusza ona zarówno przepisy prawa materialnego, jak i tryb jej podjęcia naruszył w istotnym zakresie przepisy postępowania uchwałodawczego.

W takiej sytuacji, gdy te uchybienia stanowią istotne naruszenie prawa, jedynym sposobem zakończenia postepowania przed sądem administracyjnym jest stwierdzenie nieważności uchwały.

Ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności aktu prawa miejscowego jako skutek naruszenia przepisów prawa, nie określił rodzaju naruszenia prawa, które uzasadniają unieważnienie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała organu stanowiącego gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. W tej sprawie suma naruszeń prawa ma charakter istotny, dotyczy ono bowiem istotnych kwestii mających bezpośredni wpływ na treść zaskarżonej uchwały.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że badanie legalności zaskarżonej uchwały obejmuje także ocenę jej zgodności nie tylko z przepisami ustawy z dnia 13 września o 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm. – w wersji obowiązującej na datę 13 marca 2013 r,), ale również z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 z późn. zm.). Stanowiące załącznik nr 1 do tego rozporządzenia "Zasady techniki prawodawczej", są wiążące także w procedurze podejmowania uchwał przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego.

W zakresie ocenianej uchwały nastąpiły uchybienia, których suma ma charakter istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy, a zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Przepis ten wyraźnie stwierdza, że mogą być dwa źródła przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy: pierwszym jest wyraźny przepis rangi ustawowej, który może nakazać poprzedzenie podjęcia jakiejś uchwały przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami gminy i drugim – uchwała rady gminy określająca, w jakich sprawach ważnych dla danej gminy przeprowadzane są konsultacje. Uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji jest aktem prawa miejscowego (tak szeroko w orzecznictwie sądowym por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 942/14, opub. w LEX nr 1982688). Także Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 23 kwietnia 2008 r. Nr XLI/502/08 uchwaliła zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Miejskiej Kraków przy realizacji inwestycji i projektów. Zgodnie z § 1 załącznika do tej uchwały, celem prowadzenia konsultacji społecznych w Gminie Miasto Kraków jest stworzenie płaszczyzny partycypacji społecznej w sprawach własnych dla Miasta, takich jak projekty wieloletnich miejskich programów rozwoju i inwestycji, inwestycje miejskie oraz inne projekty i przedsięwzięcia ujęte w budżecie i powodujące znaczącą zmianę warunków życia mieszkańców. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała wprowadzająca nieznaną dotychczas obowiązkową na terenie Gminy Miasto Kraków opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi przedsięwzięcie ujęte w budżecie gminy i powodujące znacząca zmianę warunków życia mieszkańców. Tym samym z mocy ww. uchwały z dnia 23 kwietnia 2008 r. obligatoryjnym było przeprowadzenie z mieszkańcami Miasta konsultacji w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą. To Rada Miasta Krakowa zakreśliła szeroki zakres konsultacji z mieszkańcami nie precyzując, co należy rozumieć pod pojęciem przedsięwzięcia (lub projektu), a to oznacza, że zakres konsultacji należy wykładać w sposób rozszerzający. Wynika to z istoty samorządu. Samorząd gminny to wspólnota mieszkańców gminy. To mieszkańcy jako podmiot mają prawo do wyrażania swojego stanowiska w zakresie spraw tejże wspólnoty. Nie można przeciwstawiać interesów samych organów gminy wobec interesów jej mieszkańców. Gdyby tak było, to w istocie samorząd terytorialny nie różniłby się znacząca od administracji rządowej, która nie musi brać pod uwagę (acz powinna) interesu społecznego.

Nie można traktować konsultacji jako nic nie znaczącego elementu w procedurze, np., podejmowania uchwał przez organ stanowiący. Skoro Rada Miasta Krakowa dobrowolnie uchwaliła zasady przeprowadzania konsultacji i wskazała na sytuacje, w których te konsultacje mają być przeprowadzane, to jakiekolwiek pominięcie w postępowaniu uchwałodawczym owych konsultacji powinno być oceniane jako naruszenie uprawnień nadanych właśnie wspólnocie samorządowej. Negowanie w późniejszych procedurach podejmowania ważnych dla mieszkańców uchwał obowiązku przeprowadzania konsultacji, stanowi deprecjonowanie uprawnień wspólnoty samorządowej. Godzi to w samą istotę samorządu. Tworząc samorząd terytorialny dokonało się upodmiotowienie mieszkańców takiego samorządu, a co za tym idzie, mieszkańcy ci muszą być wyposażeni w określone uprawnienia przysługując im in corpore. Takimi uprawnieniami jest np. prawo do referendum i prawo do konsultacji. Skoro w tej sprawie takiego prawa pozbawiono mieszkańców, to już sama ta okoliczność stanowi uchybienie procedurze uchwałodawczej.

W tym zakresie naruszono jeszcze inną uchwałę. Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. Nr XII/135/11 w sprawie w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania z Krakowską Radą Działalności Pożytku Publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z 2011 r. Nr 285, poz. 2349), konsultacje przeprowadza się przed wniesieniem projektu aktu prawa miejscowego pod obrady Rady Miasta Krakowa, jeżeli projekt ten został zgłoszony z inicjatywny Prezydenta Miasta Krakowa. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, w której projekt uchwały wniósł Prezydent Miasta Krakowa, a mimo to nie przeprowadzono konsultacji. To także stanowi naruszenie trybu podejmowania zaskarżonej uchwały.

Kolejna wadliwość dotyczy procedowania nad tzw. autopoprawką. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem z dnia 11 lutego 2013 r. nr 244/2013 przekazał pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie wyboru metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki takiej opłaty (akta sądowe sprawy, tom I, karty nr 90-96).

Wg. projektu tej uchwały, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami od właścicieli nieruchomości zamieszkałych stanowił iloczyn powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego i stawki opłaty (§ 2 projektu), a § 3 projektu uzależniał wysokość stawki opłaty właśnie od powierzchni lokalu. § 4 projektu zakładał ustalenie wysokości stawek opłat za odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, na których powstawały opady oraz od właścicieli nieruchomości, które częściową są zamieszkałe a częściowo niezamieszkałe wg. pojemności pojemników i przypisanych stawek za każdy pojemnik.

Zarządzeniem z dnia 13 marca 2013 r. nr 640/2013 Prezydent Miasta Krakowa przedłożył w trybie autopoprawki projekt uchwały (akta sądowe sprawy, karty nr 102-106), w którym zmieniono wszystkie merytoryczne przepisy wcześniej wniesionego projektu uchwały, w tym także podstawę prawną (i to jak zostanie to wskazane, nie podając prawidłowego jej oznaczenia). W szczególności zmieniono § 2 projektu całkowicie odchodząc od ustalania wysokości opłaty jako iloczyn powierzchni lokalu i liczby mieszkańców. Zmieniono § 3 zastępując wcześniejszy system naliczania opłat nowym systemem uzależniającym wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od liczby członków gospodarstwa domowego. Wprowadzono także nowy § 5 (tak wg. autopoprawki), a w istocie zastąpiono § 4 wcześniejszego projektu wprowadzając nowe stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, na których powstawały opady oraz od właścicieli nieruchomości, które częściową są zamieszkałe a częściowo niezamieszkałe wg. pojemności pojemników i przypisanych stawek za każdy pojemnik. Pomijając już zmianę w autopoprawce § 5 projektu uchwały, a zmieniono § 4 projektu uchwały, to nowo zaprojektowane stawki są zasadniczo różne od poprzednich (np. w projekcie za odbiór jednorazowy pojemnika o objętości 0,12 m3 z opadami selektywnie zbieranymi stawka jednorazowa opłaty wynosiła 12,29 zł, a wg. autopoprawki stawka ta wynosiła 16 zł; stawka za odbiór pojemnika o objętości 0,18 m3 wynosiła 16,81 a wg. autopoprawki stawka wynosiła już 24 zł). Sąd przytacza treść projektu uchwały oraz autopoprawki wskazując, że autopoprawka stanowiła w istocie nowy projekt merytoryczny w tej sprawie. Zmieniono bowiem i metody ustalania stawek opłat i wysokość samych stawek opłat za gospodarowanie odpadami.

Wprawdzie zgodnie z § 33 ust. 1 statutu Miasta Krakowa (w wersji obowiązującej na dzień 13 marca 2013 r.) projektodawca mógł wprowadzić autopoprawki do projektu uchwały, ale w ocenie Sądu nie oznacza to, że autopoprawką może być także projekt zwierający całkowicie odmienne rozwiązania od przyjętych w projekcie uchwały. Sąd nie może zgodzić się z argumentacją Rady Miasta Krakowa, że skoro statut Gminy Miasto Kraków, ani też ustawodawca nie zdefiniował pojęcia autopoprawki, to mogą mieścić się pod tym pojęciem wszelkie zmiany projektu uchwały, aby tylko nazwa samej uchwały pozostawała niezmienne lub zakres regulowanej uchwałą materii (w projekcie i autopoprawce) był identyczny.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2004 r., sygn. akt K 37/03, opub. w LEX nr 107954 norma, w myśl której wniesiona poprawka powinna pozostawać w związku z treścią projektu, zakłada konieczność sprecyzowania i wskazania kryteriów istotnych dla ustalenia takiego związku lub jego braku. Taki związek powinien zachodzić między poprawką a projektem pierwotnym i dotyczy to także poprawek zgłaszanych przez wnioskodawcę (czyli tzw. autopoprawek).

Dalej Trybunał wyraźnie wskazał, że ten związek pełni istotną funkcję i przeciwdziała zaskakiwaniu organu decyzyjnego. Wnioskodawca - jak wskazał na to Trybunał Konstytucyjny - mógłby najpierw przedłożyć Sejmowi w projekcie określone rozwiązania, a następnie "zaskoczyć" posłów i opinię publiczną zupełnie nowymi propozycjami zgłoszonymi w końcowych stadiach procesu ustawodawczego w Sejmie. Ponadto, jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku, jeżeli istotną okolicznością dla określenia ram przedmiotowych ustawy było określenie skutków finansowych jej wykonania, a proponowane poprawki powodują, że w istotny sposób wzrosną koszty wykonania ustawy przewidziane przez określenie w projekcie koniecznych wydatków z budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub środków będących w dyspozycji instytucji publicznych – to należy uznać, że propozycja taka nie ma charakteru jedynie poprawki, ale jest to propozycja mająca w istocie charakter nowej inicjatywy ustawodawczej.

Przytoczone argumenty wprawdzie wprost dotyczyły ustawy i poprawki zgłoszonej do ustawy, ale w ocenie Sądu mogą one stanowić wskazówki także dla oceny poprawności procesu uchwałodawczego i w tej sprawie. Oto bowiem na sesji w dniu 27 lutego 2013 r. nad projektem uchwały w sprawie metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami i wysokości stawek opłat (druk nr 1156) odbyła się obszerna, wielogodzinna dyskusja wraz z podawaniem wyliczeń wysokości opłat za system gospodarowania odpadami komunalnymi, po czym w dniu 13 marca 2013 r. (w dniu II-go czytania projektu uchwały nr 1156), w którym także zarządzono głosowanie nad tym projektem, została wniesiona autopoprawka zmieniająca i metody ustalania opłaty i wysokość samej opłaty i nastąpiło głosowanie nad projektem uchwały w wersji autopoprawki. Jest to niewątpliwie sytuacja i zaskoczenia radnych (przynajmniej części z nich), kiedy to dowiadują się radni w dniu sesji rady gminy, że autopoprawka jest zupełnie inna niż pierwotny projekt (formalnie autopoprawka Prezydenta została wniesiona właśnie 143 marca 2013 r.) i zaskoczenie mieszkańców Miasta Krakowa i zarazem autopoprawka wprowadziła przynajmniej w znacznej części podwyższenie wysokości stawek opłat za odbiór odpadów komunalnych, a podmiotami obciążonymi tymi opłatami byli właściciele nieruchomości na terenie Krakowa. Powołane wyżej w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego przesłanki wadliwego wprowadzania poprawek (autopoprawek) ziściły się w procedurze uchwalania zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu nawet wyraźnie rysujące się swoiste porozumienie między częścią radnych a organem wykonawczym Gminy Miasto Kraków w zakresie wniesienia autopoprawki nie uzasadnia skutecznego wniesienia autopoprawki zmieniającej w istocie całkowicie merytorycznie poprzednia wersję projektu uchwały. Być może wniesiona w dniu 12 marca 2013 r. o godz. 12.15 poprawka przez jeden z klubów radnych Rady Miasta Krakowa (akta sądowe sprawy, karta nr 97), która w całości w dniu następnym – 13 marca 2013 r. została wniesiona jako autopoprawka przez Prezydenta Miasta Krakowa służyła tylko temu, żeby zachować tryb uchwalania uchwały przyjęty w statucie Miasta Krakowa. Takie jednak postępowanie w tej sprawie, w której Rada Miasta Krakowa decydowała o bardzo istotnej dla mieszkańców kwestii, jaką była metoda ustalania opłat i wysokość opłat za gospodarowanie odpadami, a która sprowadziła się de facto do przedłożenia nowego projektu uchwały (tzw. autopoprawki) w dniu glosowania – stanowi naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady poprawnej legislacji. Tryb, jaki w tej sprawie zastosowano, narusza prawo i radnych Rady Miasta Krakowa i członków wspólnoty samorządowej do takiego uchwalania aktów prawa miejscowego, w którym wg. statutu Miasta Krakowa zapewnione są tzw. II-czytania nad projektem rozwiązań prawnych, a członkowie wspólnoty samorządowej mają pewność, że rozwiązania zawierające nowe obowiązki w formie opłaty publicznoprawnej przyjmowane są po rzetelnie przeprowadzonym trybie uchwałodawczym, gwarantującym merytorycznie zachowanie zasady praworządności, tzn. respektowanie istotnych zasad konstytucyjnych, czyli także zasady poprawnej legislacji.

Sąd tylko dodatkowo podnosi, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały statut Miasta Krakowa nie przewidywał możliwości sprostowań projektów uchwał. Jak wynika z dostępnego na stronie internetowej stenogramu z obrad LXIX sesji Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r. (Biuletyn Informacji Publicznej Miasta Krakowa, strona internetowa www.bip.krakow.pl/zalaczniki/dokumenty/n/100663/karta) na stronie 49 i 50 tego stenogramu uznano § 5 autopoprawki jako § 4 właściwej uchwały i tak też głosowano autopoprawkę bez odrębnego przegłosowania poprawki dotyczącej zmiany numeracji z § 5 na § 4. Stanowi to uchybienie w procedurze uchwałodawczej, ponieważ wg. § 25 ust. 5 statutu Miasta Krakowa (w wersji na 13 marca 2013 r.) sprostowania mogły dotyczyć tylko protokołu i stenogramu sesji, a nie projektu uchwały.

Sąd także zauważa, że zaskarżona uchwała nie zawiera prawidłowo podanej podstawy prawnej. Wprawdzie wskazano trafnie na art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września o 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.), dalej w skrócie jako "u.c.p.g.", ale zapomniano wskazać na art. 6j ust. 3 i 4 tej ustawy, które to przepisy były podstawą do ustalenia metody ustalania opłaty zagospodarowanie odpadami od właścicieli nieruchomości tzw. mieszanych (częściowo zamieszkałych i częściowo niezamieszkałych). Brakuje powołania się na art. 6k ust. 2, a w szczególności na art. 6r ust. 2 u.c.p.g., który to przepis stanowił podstawę do ustalania wysokości stawek opłat. Pominięcie przepisów prawa, będących podstawa do podjęcia zaskarżonej uchwały lub wyznaczające zakres upoważnienia do regulacji uchwałodawczej danej materii nie jest wadą istotną, aczkolwiek prawidłowo podjęta uchwała powinna także i takie dane zawierać.

W ocenie Sądu w zakresie podjęcia zaskarżonej uchwały naruszono także przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 z późn. zm.). Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym, w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ww. rozporządzeniu będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasad techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt P 16/03, opub. w OTK-A 2004, nr 4, poz. 36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym z kanonów poprawnej legislacji jest zawarcie uzasadnienia co do przyjmowanej treści uchwały. Zwłaszcza wymóg uzasadnienia wówczas będzie miała znaczenie, gdy dany akt prawa miejscowego nakłada na adresatów (właścicieli nieruchomości) nowe opłaty o charakterze publicznym bez ustawowego zdefiniowania ich wysokości. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały żaden przepis ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie określał minimalnych lub maksymalnych stawek takich opłat poza wskazaniem, na jakie cele będą wykorzystywane tak nakładane opłaty. W takiej właśnie sytuacji istotne znaczenie ma uzasadnienie uchwały ustalającej stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pozwala ono na uzasadnienie wobec członków wspólnoty samorządowej (mieszkańców danej gminy), dlaczego takie a nie inne stawki opłat są na nich nakładane i jakie jest uzasadnienie dla tych właśnie stawek.

Wymóg uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego wynika z § 143 w związku z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Sąd szczegółowo analizując uzasadnienia do projektów uchwały nie znalazł żadnego uzasadnienia co do wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uzasadnienia te w ogóle pomijają kwestie wyliczania, jakie są koszty gospodarki odpadami i dlaczego przyjęto takie, a nie inne stawki opłat. W ocenie Sądu jak najbardziej dopuszczalnym z punktu widzenia kryterium legalności jest badanie, czy w sposób prawidłowy, a więc legalny ustalono wysokości tych stawek, natomiast Sąd nie ma kompetencji do oceny celowości wysokości takich stawek.

Co więcej, Sąd nie uzyskał informacji o wysokości stawek opłat z dokumentów przedłożonych przez Radę Miasta Krakowa. W tym zakresie są zasadniczo dwa dokumenty: Analiza opłat za gospodarowanie odpadami z nieruchomości zamieszkałych i tzw. "mieszanych" (akta sądowe, tom II, karty nr 216-221), zwana dalej w skrócie "kalkulacją z 12 lutego 2013 r." oraz kalkulacja stawek opłat zawarta w opracowaniu pt. "MPO Sp. z o.o. Stawki opłat za gospodarowanie odpadami w Krakowie. Stawki degresywne – gospodarstwo domowe, opłaty za jednokrotny odbiór odpadów komunalnych z pojemnika", zwana dalej w skrócie "kalkulacją z 1 marca 2013 r." Z tej pierwszej kalkulacji nic nie wynika, tzn. zawiera ona same wzory bez jakichkolwiek wartości matematycznych. Nie można na tej podstawie cokolwiek ustalić. Skład orzekający w tej sprawie nie komentuje postawionego w kalkulacji z 12 lutego 2013 r. zarzutu karygodności działania Sądu polegającego na braku ustalenia faktycznej wysokości opłat, skoro po pierwsze nic nie można ustalić na podstawie tej kalkulacji, a po drugie Sąd kontroluje działanie administracji, ale jej nie zastępuje i nie ustala za organ jakie powinny być wysokości stawek opłat i czy są one takie, jak przyjął to organ stanowiący.

Natomiast druga kalkulacja zawiera wady, które skutkują błędnym ustaleniem samych stawek opłat. Wady te są dwojakiego rodzaju: po pierwsze nie wiadomo, na jakiej podstawie przyjęto globalne koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Gminy Miasto Kraków. Jak wynika ze strony 9 i 10 kalkulacji z 1 marca 2013 r. przyjęto koszty operacyjne całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w 2013 r. w przedziale od ok. 141708 tyś zł, poprzez kwotę ok. 146429 tyś zł aż do kwoty ok. 170578 tyś zł. Kwoty te są wynikiem uwzględnienia trzech różnych wariantów systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Warianty te różnią się podziałem Gminy Miasto Kraków na różne sektory gospodarowania odpadów. Wariant najtańszy jest w przypadku, gdy cała Gmina stanowi jeden sektor, a wariant najdroższy przy podziale Gminy na 18 sektorów. Nie wiadomo, dlaczego przyjęto zasadę, że im więcej sektorów tym droższy system droższy system gospodarowania odpadami komunalnymi.

Z kalkulacji z1 marca 2013 r. nie wiadomo, dlaczego kwoty funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami mają wynosić od ok. 141708 tyś zł do ok. 170578 tyś zł (bez podatku VAT). Nie ma żadnej kalkulacji pozwalającej na kontrolę części składowych owych kwot. Nie można uznać za taką kalkulację danych zawartych w tabeli nr 3 na stronie 9 kalkulacji z 1 marca 2013 r. Opisano w niej podział kosztów operacyjnych całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na koszty zarządzania, koszty operacyjne i koszty informacji.

Sąd oceniając legalność zaskarżonej uchwały stwierdza, że najprawdopodobniej te koszty stanowią koszty funkcjonowania MPK sp. z o.o. w Krakowie, jak to wynika z kart nr 146-172 akt sądowych sprawy. To na sesji odbytej w dniu 27 lutego 2013 r. Prezes MPO sp. z o.o. w Krakowie wyjaśnił, co wchodzi w skład kwoty 152671 tyś zł jako koszt gospodarowania odpadami na terenie Gminy Miasto Kraków. Te kwoty stanowiły koszty gospodarowania odpadami Spółki MPO sp. z o.o. w Krakowie i automatyczne przyjęcie ich jako koszty funkcjonowania całego systemu gospodarki odpadami stanowi zaprzeczenie ustawowego systemu gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 6d u.c.p.g. organ wykonawczy gminy obligatoryjnie organizował przetarg na odbieranie lub na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, z tym że przetarg obejmował także spółki gminne (art. 6e u.c.p.g.). Tym samym celem ustawodawcy nie było ustalanie kosztów systemu gospodarki odpadami komunalnymi na zasadzie istniejących kosztów funkcjonowania jednego z przedsiębiorstw prowadzących taką działalność, ale ustalenie samodzielnie przez organ stanowiący rzeczywistych kosztów takiego systemu i w oparciu o te koszty wybór optymalnych przedsiębiorców, którzy zapewnią z jednej strony należyte wykonywanie zadania publicznego, z a drugiej strony zadanie to będzie wykonywane w sposób bieżący i nieprzerwany i powszechnie dostępny. To zaś oznacza, że procedura polegająca na uznaniu jako "stałą wielkość" kosztów funkcjonowania największej spółki na terenie Krakowa zajmującej się odbieraniem i zagospodarowanie odpadów komunalnych nie służyło wybraniu najkorzystniejszej dla mieszkańców oferty. Sąd, co należy wyraźnie wskazać, nie kwestionuje samej wysokości kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi. W ocenie Sądu przyjęta w tej sprawie metodologia ustalania tych kosztów, polegająca na przyjęciu kosztów wskazanych przez Spółkę MPO sp. z o.o. jest wadliwa.

Gdyby ustawodawca zamierzał ustalać koszty gospodarowania odpadami komunalnymi wg. stawek przedsiębiorstwa zajmującego się takimi czynnościami, wówczas prawdopodobnie skorzystałby z rozwiązania analogicznego do tego, jaki funkcjonuje od kilkunastu lat w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139 z późn. zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług, a rada gminy w drodze uchwały zatwierdza taką taryfę (art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków).

W ocenie Sądu w tej sprawie sposób ustalenia kosztów systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w zakresie zaskarżonej uchwały bardziej przypominał zatwierdzenie kosztów tego systemu wskazanych przez spółkę gminną, niż rzeczywistą kalkulację kosztów systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Wynika to wprost z kalkulacji z 1 marca 2013 r., w którym wyspecjalizowany podmiot wyraźnie powołał się na ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami w Krakowie przy uwzględnieniu instrukcji i wskazówek "naszego Klienta", a tym "Klientem" była Spółka MPO sp. z o.o. w Krakowie (strona 1 kalkulacji z 1 marca 2013 r.). Sąd jeszcze raz podkreśla, że nie kwestionuje samej wysokości kosztów systemu gospodarowania odpadami, ale sposób ich ustalenia, który nie polegał na ustalaniu rzeczywistych kosztów, ale przyjęciu kosztów podanych przez jedną Spółkę. Faktem notoryjnym jest wiedza o funkcjonowaniu na terenie Gminy Miasto Kraków kilku przedsiębiorców (także niepublicznych) prowadzących działalność w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi i celem jak najdalej idącego zobiektywizowania kosztów funkcjonowania systemu powinna Rada Miasta Krakowa ustalając wysokość stawek opłat ustalić te koszty mając na uwadze koszty funkcjonowania także innych przedsiębiorców w tej branży.

Przyjęto stawki opłat za gospodarowanie odpadami od jednego mieszkańca jako kwotę 18 złotych (strona 14 kalkulacji z 1 marca 2013 r.). Stawka ta stanowi średnią wielkość trzech kwot stawki opłat za jednego mieszkańca w podziale Krakowa na 1 sektor, 3 sektory i 18 sektorów (strona 11, tabela nr 5 kalkulacji z 1 marca 2013 r.). Nie wiadomo, dlaczego przyjęto taki sposób ustalania tej stawki i jaki sens miało przyjmowanie podziału Krakowa na 18 sektorów. Nie wiadomo, czy to uśrednienie dotyczyło także uśrednienia ilości sektorów gospodarki odpadami? Taki sposób ustalenia stawki opłaty jak przyjęto w zaskarżonej decyzji nie poddaje się żadnej kontroli. Nie można zaś wyłączyć kontroli wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bo wówczas organ stanowiący w istocie mógłby przyjmować dowolnie wysokości tych stawek i to z naruszeniem przepisów ustawowych, o czym w dalszej części uzasadnienia.

Ponadto, z żadnej uchwały Rady Miasta Krakowa nie wynika, aby Spółka MPO sp. z o.o. posiadała uprawnienia do ustalania kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Spółka ta zarządza gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, ale z samego faktu zarządzania nie wynika ustalanie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi.

Jak wynika z treści uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LII/697/12 z dnia 11 lipca 2012 r. w sprawie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania Sp. z o. o. w Krakowie obowiązkowego zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku na terytorium Gminy Miejskiej Kraków (Dz. U. Woj. Małopol. z 2012 r., poz. 3883), Spółce MPO sp. z o.o. Gmina Miasto Kraków powierzono wykonywanie obowiązkowego zadania własnego utrzymania czystości i porządku w granicach administracyjnych miasta Krakowa na okres 20 lat w zakresie obejmującym, miedzy innymi:

1) objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie Krakowa systemem gospodarowania odpadami komunalnymi;

2) nadzorowanie gospodarowania odpadami komunalnymi (...);

3) ustanawianie selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej następujące frakcje odpadów: papier, metal, tworzywa sztuczne, szkło i opakowania (...);

4) tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców Krakowa (...);

5) zapewnianie osiągnięcia odpowiednich poziomów recyklingu (...);

6) prowadzenie działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi (...);

7) udostępnianie na stronie internetowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacji o podmiotach odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Krakowa (...);

8) dokonywania corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi (...);

9) tworzenia warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie Krakowa w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (...);

10) utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych i wewnętrznych położonych na nieruchomościach będących własnością i pozostających we władaniu Gminy Miejskiej Kraków lub Skarbu Państwa oraz placach i terenach otwartych (...) oraz na przystankach komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska Kraków, a które położone są przy drogach publicznych bez wzglądu na kategorie tych dróg,

11) zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok bezdomnych zwierząt oraz znakowania obszarów dotkniętych lub zagrożonych chorobą zakaźną zwierząt,

12) prowadzenia ewidencji umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w celu kontroli wykonywania przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Kolejną i istotniejszą wadą było ustalenie wysokości opłaty zagospodarowanie odpadami w sposób sprzeczny z art. 6r u.c.p.g. w wersji obowiązującej na datę podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy (art. 6r ust. 1 u.c.p.g.).

Zgodnie z art. 6r ust. 2-2a i ust. 4 u.c.p.g. z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty obligatoryjne i fakultatywne. Do kosztów tych zalicza się:

1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;

2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

3) obsługi administracyjnej tego systemu;

4) fakultatywnie koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Dodatkowo rada gminy mogła określić rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokość cen za te usługi (art. 6r ust. 4 u.c.p.g.) – zaskarżona uchwała takich dodatkowych kosztów nie obejmuje.

Jak wynika z kalkulacji z 1 marca 2013 r. opłata za gospodarowanie odpadami obejmowała następujące pozycje:

a) koszty promocji Zintegrowanego Systemu Gospodarowania Odpadami Komunalnymi w Krakowie na poziomie 5 zł rocznie od jednego mieszkańca (strona 8 kalkulacji z 1 marca 2013 r.);

b) 6 % zysk realny z systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (strona 8 kalkulacji z 1 marca 2013 r.), z tym że analiza strony 3 i 4 kalkulacji z 12 lutego 2013 r. pozwala stwierdzić, że stawka opłaty dwukrotnie zawiera zysk (rozsądny zysk) z działalności w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi i w zakresie zarzadzania systemem gospodarowania odpadami komunalnymi;

c) koszty edukacji ekologicznej (strona 10 kalkulacji z 1 marca 2013 r.);

d) stawka - najprawdopodobniej 5 % - wskazująca na wzrost o 5 % odpadów nieobjętych statystykami (strona 14 kalkulacji z 1 marca 2013 r.);

e) 2 % nieściągalnych opłat (strona 14 kalkulacji z 1 marca 2013 r.);

f) 1,5 % uwzględnienie ludności nieobjętej dotychczas statystykami (strona 14 kalkulacji z 1 marca 2013 r.).

Powołane części składowe opłaty nie mieszczą się w pojęciu kosztów określonych w art. 6r ust. 2 u.c.p.g. Nie po to ustawodawca określił jakie koszty pokrywane są z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, żeby zakres ten mógł być pominięty przy ustalaniu tych kosztów. Żadne z ww. kosztów nie obejmują kosztów odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; ani też kosztów tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Nie są też kosztami obsługi administracyjnej systemu gospodarowania odpadami.

Skoro ustawodawca nie pozwolił na objęcie opłatą wszystkich kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami, to ww. zakres kosztów zawartych w zaskarżonej uchwale narusza art. 6r ust. 2 u.c.p.g., jak i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tak szerokie zakreślenie części składowych opłaty, jak wynika to z kalkulacji z 1 marca 2013 r., stanowi działanie przekraczające zakres upoważnienia ustawowego.

Jako przykład można wskazać na nowelizację ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dokonaną art. 1 pkt 21 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 87), która z dniem 1 lutego 2015 r. zmieniła art. 6r ust. 2 poprzez dodanie punktu 4 o treści: "edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi". Oznacza to, że z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pokrywa się koszty edukacji ekologicznej dopiero od 1 lutego 2015 r., a taki koszt został wpisany jako jedna z części składowych opłaty już w zaskarżonej uchwale z dnia 13 marca 2013 r.

Całkowicie niezrozumiałym było wpisywanie kwoty 6 % zysku jako części składowej opłaty. Wpisywanie niejako "z góry" zysku na realizacji własnego zadania samorządowego stanowi naruszenie ww. art. 6r ust. 2 u.c.p.g., ponieważ nie można traktować zysku (inaczej dochodu) jako kosztu. Tak ustalony "zysk" w kontekście charakteru tych opłat jako dochodów gminy, stanowiłby ekonomicznie podatek, a nie opłatę. Opłata za realizacje zadania publicznego może tylko i wyłącznie pokrywać koszty jego wykonywania i nie może zakładać zysku, chyba że ustawodawca wprowadziłby inne zasady. Takich innych zasad, pozwalających na wkalkulowanie w opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi zysku nie zawiera ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego nie są przedsiębiorcami nakierowanymi na generowanie zysku. Wykonując zadania publiczne gminy mają obowiązek takiego "kalkulowania" wysokości stawek opłat za wykonanie danego zadania, aby pokrywała ona tylko koszty jego wykonania, a nie zysk. Zysk nie może pojawić się jako przyjęte założenie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd nie podziela także argumentacji Rady Miasta Krakowa zawartej w piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2013 r. (akta sądowe sprawy, tom I, karta nr 83), zgodnie z którym godziwy zysk został ustalony wg. wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego jako 6% zwrot z kapitału własnego. Pomijając już sygnalizowany brak jakiejkolwiek ustawowej podstawy do ustalania zysku, to należy także podnieść i to, że wytyczne ministra nie stanowią prawa obowiązującego organy samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny zbudowany został na zasadzie decentralizacji, w którym zadania samorządowi kreuje ustawodawca, a nie rządowa władza wykonawcza. Wytyczne ministra wiążą tylko podporządkowaną ministrowi administrację rządową, a takową nie jest ani Rada Miasta Krakowa, ani Prezydent Miasta Krakowa ani Spółka MPO sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie.

Mając powyższe na uwadze Sad uznał, że tak naruszenia wskazanych przepisów procedury uchwałodawczej, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie ustalania wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowią istotne naruszenie prawa.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, że część z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Sąd nie podziela argumentacji skarżących, że przyjęte w zaskarżonej uchwale zasady pozwalają na dwukrotne obciążenie opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości wielorodzinnych (wielolokalowych). § 3 zaskarżonej uchwały zawiera zasady ustalania wysokości opłaty od właścicieli nieruchomości zamieszkałych w budownictwie jednorodzinnym i wielorodzinnym, dzieląc dodatkowo stawki opłat za odpady zbierane selektywnie i nie zbierane selektywnie. Natomiast § 4 uchwały obejmuje nieruchomości niezamieszkałe, w których produkowane są odpady komunalne oraz nieruchomości wielolokalowe w których części zamieszkują mieszkańcy a w części które nie są zamieszkałe, ale gdzie produkuje się odpady komunalne. Nie ma więc możliwości, aby właściciel mieszkania w budynku wielorodzinnym (wielolokalowym) był zobowiązany do opłacania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jednocześnie według dwóch różnych metod i stawek jak w zabudowie wielorodzinnej zamieszkałej i jak w zabudowie wielorodzinnej tylko częściowo zamieszkałej.

Sąd nie podziela argumentacji skarżących, jakoby niedopuszczalnym było zróżnicowanie metod ustalania wysokości stawek za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skoro ustawodawca w art. 6j u.c.p.g. przewidział możliwość zróżnicowania metod ustalania tych opłat, to skorzystanie przez uchwałodawcę gminnego z tych zasad nie może stanowić naruszenia prawa. Dopuszczalnym było zróżnicowanie wysokości stawek opłat w zależności od rodzaju zabudowy (art. 6j ust. 2a u.c.p.g.). Dopuszczalnym było także zróżnicowanie wysokości stawek opłat od gospodarstwa domowego w zależności od liczby członków gospodarstw domowych.

Jak stwierdził w uzasadnieniu jednego z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1797/15, opub. w Rzeczpospolita PCD 2015/235/7), art.art. 6j ust. 2 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. pozwalały na wybór metody ustalania opłaty z jednoczesnym zróżnicowaniem stawki opłaty w zależności od liczby osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe. Taka możliwość wynika wprost z art. 6j ust. 2a u.p.c.g. obowiązującym od dnia 6 marca 2013 r., a tym samym w tej sprawie Rada Miasta Krakowa podejmując zaskarżona uchwałę mogła dokonać wyboru metody ustalania wysokości opłat.

Pojawiający się w tym kontekście zarzut ustalenia stawki opłat w sposób dowolny i w oderwaniu od rzeczywistych kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest zasadny. Rzeczywiście Rada Miasta Krakowa pominęła jakiekolwiek uzasadnienie w uzasadnieniach uchwały (projektu uchwały lub autopoprawki) kosztów funkcjonowania tego systemu, a analizując stenograf sesji z dnia 27 lutego 2013 r. gdzie przedstawiano radnym koszty funkcjonowania Spółki MPO sp. z o.o. zajmującej się gospodarką odpadami komunalnymi i stenogram z sesji z dnia 13 marca 2013 r., na której w istocie także posiłkowano się wcześniejszymi danymi ze Spółki MPO sp. z o.o. (przedstawionymi na sesji 27 lutego 2013 r.), ale na której uchwalono zupełnie inne stawki opłat -zasadnym jest zarzut dowolności w ustalaniu tych stawek.

Niezależnie jednak od tego, jaka metodę ustalania wysokości stawek za gospodarowanie odpadami komunalnymi wybiera organ stanowiący, za każdym razem wysokości tych stawek mają jedynie pokrywać koszty funkcjonowania systemu gospodarki odpadami. Dopuszczalnym było wskazanie, że w zabudowie tzw. mieszanej opłaty uiszczane są od pojemności pojemników na odpady a w zabudowie wielorodzinnej od liczby osób w gospodarstwie domowym – ale pod warunkiem, że każdy z tych sposobów generował tylko koszty gospodarki odpadami z zabudowy wielorodzinnej i tzw. mieszanej. Gdyby takowa kalkulacja znalazła się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, być może nie byłyby wnoszone skargi na jej treść.

Podnoszona w skardze kwestia skuteczności wyegzekwowania np. segregowania odpadów komunalnych w zabudowie wielorodzinnej i zobowiązania, aby wszyscy mieszkańcy segregowali odpady, albo też nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej były wyposażane w pojemniki dla mieszkańców segregujących odpady i niesegregujących odpady, wykracza poza zakres materii regulowanej zaskarżoną uchwałą i dotyczy przede wszystkich zarządców takich budynków, którzy powinni ustalić z mieszkańcami zasady gromadzenia odpadów komunalnych.

Sąd w tej sprawie tylko częściowo podziela zarzut skarżących o naruszeniu Konstytucji RP przez Radę Miasta Krakowa. Zasadnym jest zarzut naruszenia zasady poprawnej legislacji wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego.

W pełni Sąd akceptuje zarzut braku przeprowadzenia konsultacji poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały oraz potraktowanie tej uchwały jako aktu prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając, że zarówno zostały spełnione przesłanki skutecznego zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jaki i stwierdzając, że naruszenia przepisów postępowania uchwałodawczego oraz prawa materialnego wskazanego w uzasadnieniu tego wyroku uzasadniają zakwalifikowanie sumy tych uchybień jako istotnego naruszenie prawa, co skutkuje unieważnieniem – na podstawie art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Dostrzeżone uchybienia nie pozwalały na częściowe jedynie unieważnienie uchwały.