Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska,, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza do załatwienia wniosku P. K.z dnia 29 czerwca 2018 r. według wpływu liczbą dziennika 692, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego P. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący P. K. złożył do Burmistrza Miasta w dniu 29 czerwca 2018 r. (wpływ do organu) dwa wnioski o udzielenie informacji publicznej.

W pierwszym wniosku zarejestrowanym pod numerem wpływu [...], działając jako radny Rady Miejskiej w [...], zwrócił się o wyczerpującą informację dotyczącą zorganizowanej nauki gry w badmintona, tj.: sposobu finansowania, zatrudnienia trenera, ilości uczestników, wynajmu hali, itd., dodając, że wniosek dotyczy wszystkich informacji dotyczących badmintona. Zaznaczył, że oczekuje wyczerpującą odpowiedź i wyjaśnienia w terminie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W drugim wniosku zarejestrowanym pod numerem wpływu [...] zwrócił się o udzielenie, w trybie informacji publicznej, informacji o podjętych przez B. P. [...] działaniach wobec Prezesa [...], zmierzających do odwołania Prezesa oraz o zmianach w składzie Rady Nadzorczej Spółki [...]

Pismem z dnia 16 lipca 2018 r. Skarżący ponaglił organ w zakresie odpowiedzi na ww. wnioski i wezwał do udzielenia odpowiedzi w nieprzekraczalnym terminie do dnia 27 lipca 2018r.

Burmistrz Miasta poinformował Skarżącego w piśmie z dnia 6 lipca 2018 r.,

w odpowiedzi na pismo z dnia 29 czerwca 2018 r. oznaczonego numerem 691 w sprawie udzielenia informacji dotyczącej organizowania nauki gry w badmintona przez Gminę [...], że Gmina D. nie uczestniczy w organizowaniu ww. przedsięwzięcia.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w dniu 7 sierpnia 2018 r. skardze na bezczynność Burmistrza Miasta w zakresie udostępniania informacji publicznej Skarżący oświadczył w skardze, że do dnia jej złożenia (7 sierpnia 2018 r.) organ nie udzielił żadnej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, dalej: "u.d.i.p."), zarzucił naruszenie 14-dniowego terminu uregulowanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz dodatkowego 14-dniowego terminu "określonego w ponagleniu".

Skarżący zawnioskował o:

- orzeczenie czy bezczynność jest rażącym naruszeniem prawa (zwrócił uwagę na brak odpowiedzi pomimo złożonego ponaglenia),

- wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 , dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 §6 p.p.s.a.,

- zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę z dnia 23 sierpnia 2018 r. organ wyjaśnił, że

Skarżący wyraźnie zaznaczył w pierwszym piśmie, że działa jako Radny Rady Miejskiej w [...] oczekując informacji jako radny; jedynie zaznaczył, że oczekuje odpowiedzi w terminie wynikającym z u.d.i.p., co nie oznaczało, w ocenie organu, że zwraca się o udzielenie informacji publicznej. Organ podał, że potraktował ten wniosek jako interpelację radnego; wyjaśnił, że Skarżący uzyskał odpowiedź za pośrednictwem poczty w dniu 13 lipca 2018 r.

Co do drugiego wniosku organ wyjaśnił, że trudno w nim dostrzec wniosek

o udostępnienie informacji publicznej. Organ stwierdził, że "wątpliwości co do formy pisma i żądania niesie chaotyczną treść oraz oczekiwania", niemniej ze względów formalnych postanowiono odpowiedzieć na pismo. Wyjaśnił dalej organ, że w związku

z tym, że w piśmie nie określono formy odpowiedzi, a zgodnie z art. 11 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna może być udostępniona w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, w dniu 6 lipca 2018 r. wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...] informacje o aktualnym składzie osobowym zarządu spółki [...] oraz składzie rady nadzorczej, o czym "ustnie" poinformował Skarżącego.

W ocenie organu, Skarżący, jako aktywny radny często przebywający w urzędzie miał możliwość zapoznania się z informacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo uzasadniona.

Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych

w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie

z wnioskami wg liczby wpływu [...] z dnia 29 czerwca 2018 r..

Problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w przepisach u.d.i.p.

W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. [...] informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok

z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – Lex nr 2036020).

Zgodnie z brzmieniem art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1); udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) – czyli na wniosek bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych; wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów

i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych

w centralnym repozytorium (pkt 4).

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust.1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie,

w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji

w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ zatem zobowiązany jest załatwić sprawę na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez:

1) dokonanie czynności materialno - technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej (art. 10 u.d.i.p.), lub;

2) wystosowanie pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, lub;

3) wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje również przypadki, które wymagają załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie.

W ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku - poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Pamiętać bowiem trzeba, iż to właśnie cel ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz regulacja jej art. 10 ust. 2, który przewiduje, iż informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona (natychmiastowo, czas pozostawiony zobowiązanemu do udostępniania informacji jest ograniczony do minimum), jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia wywód, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Nie budzi zatem także wątpliwości, że w związku

z "niezwłocznością" obowiązek udostępnienia informacji publicznej będzie mógł zostać zrealizowany tylko w stosunku do takiej informacji, która pod względem formy i treści wiernie odpowiada żądaniu podmiotu zainteresowanego jej uzyskaniem.

Oznacza to niesformalizowaną komunikację pomiędzy podmiotem wykonującym prawo do informacji a podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Przepis art. 10 ust. 2 omawianej ustawy pozostawia swobodę co do formy, jaką ma mieć informacja publiczna ale udostępniana "niezwłocznie". Wchodzą zatem w grę wszelkie stosowane formy bezpośredniego porozumiewania się, a więc ustnie

i telefonicznie. Niezwłoczne udostępnienie informacji publicznej może odbywać się również w formie pisemnej. Nie ma też przeszkód, aby do udostępnienia informacji publicznej wykorzystać komunikację elektroniczną, przesyłając ją na wskazaną przez osobę zainteresowaną skrzynkę e-mailową (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej..., s. 165).

W sytuacji gdy podmiot zobowiązany niezwłocznie udziela informacji publicznej

w odpowiedzi na ustny wniosek w tym przedmiocie, powinien w drodze notatki służbowej lub zapisku urzędowego odnotować fakt ustnego, niezwłocznego udzielenia informacji, aby uchronić się przed ewentualnym zarzutem bezczynności lub przekroczenia terminu załatwienia sprawy o udzielenie informacji publicznej.

U.d.i.p. nie przewiduje takiej formy załatwienia sprawy jak poinformowanie wnioskodawcy, że kserokopię żądanych dokumentów zawierających informacje publiczne może on uzyskać gdzie indziej, np. w Krajowym Rejestrze Sądowym. Jeżeli podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej jest w jej posiadaniu, to albo może wskazać wnioskodawcy, że informacja ta znajduje się na stronie BIP (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), albo że została ogłoszona w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscu ogólnie dostępnym (art. 11 u.d.i.p.). W przeciwnym wypadku organ (lub inny podmiot zobowiązany), co do zasady, ma obowiązek udostępnić żądaną informację w formie określonej we wniosku.

Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.

Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest to czy Burmistrz będący adresatem wniosków wywiązał się z rozpoznaniem wniosków i czy wystarczające dla udostępnienia informacji zgodnie z ustawą o informacji publicznej jest pisemna informacja w zakresie pytania dotyczącego nauki gry badningtona oraz ustna informacja o wywieszeniu informacji na tablicy ogłoszeń w urzędzie co do składu Rady Nadzorczej spółki [...].

Wyjaśnić trzeba, że pod pojęciem bezczynności należy rozumieć brak reakcji

i działania organu, do którego jest on zobowiązany na podstawie przepisów prawa i w terminie tymi przepisami przewidzianym. Jako bezczynność należy również zakwalifikować takie działanie organu, które nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, inaczej mówiąc za bezczynność należy uznać nie tylko brak działania organu, ale również działanie, które zostało podjęte w sposób nieprawidłowy. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji oczekiwanego aktu. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu.

W niniejszej sprawie Burmistrz, będąc zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, informacji w zakresie wyżej wskazanym przez Sąd, udzielił w piśmie

z dnia 6 lipca 2018 r. na żądanie Skarżącego dotyczącego informacji na temat kosztów poniesionych na naukę gry w badnigtona, którą to informację nadano dnia 9 lipca 2018 r. Jak była o tym mowa brak informacji o które występuje wnioskodawca rodzi obowiązek zawiadomienia na piśmie o tym żądającego, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Mając na uwadze, że skarga na bezczynność została wniesiona do sądu dnia 7 sierpnia 2018 r. tj. po zawiadomieniu o braku takich informacji po stronie organu, należało stwierdzić, że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, stąd skarga jako nieuzasadniona w tym zakresie podlegała oddaleniu.

Skarga jest natomiast uzasadniona co do pytania zawartego w piśmie z dnia 29 czerwca 2018 r. zarejestrowanego pod numerem wpływu [...] a dotyczącego zmian w składzie Rady Nadzorczej i działań podjętych przez Burmistrza wobec Prezesa zmierzających do jego odwołania.

Wskazać należy, że jak była o tym mowa, wystąpienie na piśmie z żądaniem udostępnienia informacji rodzi obowiązek ustosunkowania się co do wszystkich postawionych pytań we wniosku i w terminie wskazanym w ustawie i jej udostępnienia w tej samej formie. Wątpliwości Burmistrza co do formy udzielenia informacji nie sposób podzielić wobec żądania zawartego w ponagleniu z dnia 16 lipca 2018 r. Ponadto przy udzielaniu informacji publicznej jakkolwiek nie stosuje się przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego to w orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, że wątpliwości wniosku mogą być wyjaśniane z udziałem Wnioskodawcy, wątpliwości nie zwalniają z obowiązku rozpoznania wniosku i odniesienia się do niego w trybie u.d.i.p. Jednakże mając na uwadze w niniejszej sprawie żądanie z dnia 29 czerwca 2018 r. wątpliwości Burmistrza co do treści żądania nie sposób podzielić.

Z uwagi zatem na treść wniosku i ponaglenia stwierdzić należy, że Burmistrz – mając na uwadze wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę – nie odniósł się do żądania Skarżącego zawartego w żądaniu z dnia 29 czerwca 2018 r. oznaczonego liczbą wpływu [...], albowiem zrealizowany obowiązek nie pokrywa się tak co do formy jak i treści żądania Skarżącego.

Zatem nieudzielenie, nie rozpoznanie w trybie u.d.i.f. o którym była mowa, wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie wynikającej ze złożonego w tym przedmiocie wniosku spowodowało, że organ pozostawał w bezczynności (art. 149

§ 1 pkt 3 p.p.s.a.). Oceniając (w związku z uwzględnieniem skargi na bezczynność organu), czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym że bezczynność nie miała cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p., a jedynie wynikała z błędnej interpretacji owych regulacji. Nie można w tym kontekście pominąć faktu, że organ, choć w wadliwy sposób przyjął że wystarczająca jest informacja ustna.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że Burmistrz pozostawał w ww. zakresie

w bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała charakteru rażącego.

Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia grzywny organowi, z uwagi na to, że w sprawie nie doszło do rażącej bezczynności. Wskazać należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny i oceniane są okoliczności sprawy będącej przedmiotem zaskarżenia a nie co do zasady postępowanie Burmistrza w innych sprawach. Podkreślić należy, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, co wynika wprost z art. 149 § 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 286 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Skarżącego we wskazanym zakresie w terminie 14 dni liczonym od dnia przekazania organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku oraz na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie. Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a.

W związku ze zgłoszonym w skardze wnioskiem o zobowiązanie Urzędu Miejskiego w [...] do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy

w terminie, Sąd wyjaśnia, że brak jest podstaw prawnych do zobowiązania ww. podmiotu do wdrożenia odpowiedzialności służbowej wobec pracowników, którzy naruszyli swoje obowiązki, zwłaszcza w ramach postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej.