Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1424/13 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na zarządzenie Wójta Gminy Rędziny z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr 0050.71.2013 w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Przedszkola Publicznego w Rędzinach Osiedlu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt IV SA/GL 1424/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego, stwierdził, że zarządzenie Wójta Gminy Rędziny z dnia 29 sierpnia 2013 r., Nr 0050.71.2013, w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Przedszkola Publicznego w Rędzinach Osiedlu w części dotyczącej § 1 pkt 2 zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zarządzeniem z dnia 29 sierpnia 2013 r., Nr 0050.71.2013, Wójt Gminy Rędziny, działając na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373) w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) unieważnił konkurs na stanowisko dyrektora Gminnego Przedszkola Publicznego w Rędzinach Osiedlu. Zgodnie z § 1 zarządzenia unieważnienie konkursu nastąpiło z powodu nieuzasadnionego niedopuszczenia do postępowania konkursowego kandydatki A. F. (§ 1 pkt 1 zarządzenia) oraz nieuzasadnionego dopuszczenia do postępowania konkursowego kandydatki M. J.-P. (§ 1 pkt 2 zarządzenia). W § 2 zarządzono natomiast ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. Pismem z dnia 15 listopada 2013 r. Wojewoda Śląski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powołane zarządzenie domagając się stwierdzenia jego nieważności ponieważ stanowisko Wójta, że potwierdzenie przez dyrektora szkoły dostarczonych przez A. F. dokumentów nie stanowiło dostatecznej przesłanki uzasadniającej niedopuszczenie jej do konkursu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Powołane wyżej rozporządzenie wymaga bowiem kopii dokumentów poświadczonych przez kandydata i nie przewiduje możliwości potwierdzenia tych kopii przez dyrektora, jak i przez inne osoby. Rozporządzenie to nie przewiduje również możliwości dostarczenia prawidłowo poświadczonych kopii już po rozpoczęciu konkursu. Skoro oferta A. F. nie zawierała wszystkich wymaganych dokumentów, komisja prawidłowo podjęła uchwałę o odmowie dopuszczenia jej do postępowania konkursowego. Nie było tym samym podstaw do unieważnienia konkursu z powodu nieuzasadnionego niedopuszczenia ww. kandydatki do postępowania konkursowego. Organ nadzoru nie podzielił również stanowiska Wójta, iż dopuszczenie do postępowania konkursowego M. J.-P. było nieuzasadnione, z tej racji, że kandydatka ta nie dostarczyła wszystkich wymaganych dokumentów. Rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz.U. Nr 69, poz. 332, ze zm.) określa zakres jedynie wstępnych, okresowych i kontrolnych badań lekarskich pracowników. Zgodnie zaś z art. 229 § 1 Kodeksu pracy wstępnym badaniom lekarskim podlegają wyłącznie osoby przyjmowane do pracy oraz pracownicy młodociani przenoszeni na inne stanowiska pracy, na których występują czynniki szkodliwe lub warunki uciążliwe, a podstawą do przeprowadzenia tych badań (i do wydania zaświadczenia) jest skierowanie wydane przez pracodawcę (§ 4 ust. 1 rozporządzenia z 1996 r.). Tymczasem organ ogłaszający konkurs, co do zasady, nie jest pracodawcą osób, które ubiegają się o to stanowisko, a osoba taka nie może być uznana "za osobę przyjmowaną do pracy", gdyż sam fakt przystąpienia do konkursu nie przesądza o późniejszym zatrudnieniu na stanowisku dyrektora. Skoro § 1 pkt 4 lit. f powołanego rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu wymaga od kandydata na dyrektora szkoły przedłożenia "zaświadczenia lekarskiego", a w rozpoznawanej sprawie kandydatka taki dokument przedłożyła, komisja konkursowa nie miała prawa domagać się, by zaświadczenie to zostało wystawione przez lekarza określonej specjalizacji. W przekonaniu organu nadzoru bezpodstawnie Wójt uznał, że dopuszczenie M. J.-P. do konkursu uzasadniało jego unieważnienie. Wójt Gminy Rędziny wniósł o oddalenie skargi organu nadzoru ponownie stwierdzając, że brak w postaci przedłożenia dokumentów nie poświadczonych przez A. F. a przez inną osobę mógł być usunięty przez kandydatkę w czasie trwania konkursu. Kandydatka mogła też ewentualnie okazać dokumenty oryginalne. Wójt nie zgodził się również z interpretacją organu nadzoru, że komisja nie miała prawa wymagać aby zaświadczenie lekarskie przedstawione przez M. J.-P. zostało wystawione przez lekarza określonej specjalności, oraz że kandydat na stanowisko dyrektora nie może być uznany za "osobę przyjmowaną do pracy" zaś organ prowadzący szkołę za "pracodawcę" kierującego na badania lekarskie. Zdaniem Wójta osoba, która jest kandydatem na stanowisko dyrektora jest również osobą, która będzie potencjalnie przyjmowana do pracy jeśli wygra konkurs, natomiast organ prowadzący wykonuje w stosunku do dyrektorów szkół czynności z zakresu prawa pracy.

Rozpatrując skargę organu nadzoru Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za zasadny zarzut, że zaskarżone zarządzenie w części dotyczącej § 1 pkt 2 podjęte zostało z istotnym naruszeniem § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Sąd uznał natomiast za niezasadny zarzut organu nadzoru naruszenia § 8 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia poprzez przyjęcie jako podstawy unieważnienia konkursu w § 1 pkt 1 zarządzenia nieuzasadnionego niedopuszczenia do postępowania konkursowego kandydatki A. F., a tym samym odrzucenia przez komisję złożonej przez nią oferty. Kandydatka złożyła bowiem kopie wymaganych w ogłoszeniu o konkursie dokumentów, które zostały poświadczone przez zatrudniającego ją Dyrektora Przedszkola w Rędzinach Osiedlu. Z uzasadnienia niedopuszczenia kandydatki do konkursu, zawartego w protokole z posiedzenia komisji konkursowej z dnia 20 sierpnia 2013 r. wynika, że jej oferta została odrzucona nie dlatego, że kandydatka nie przedstawiła wymaganych dokumentów, ale dlatego że dokumentów tych nie poświadczyła. Według zaś § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b, d, e, k , l rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej wymagane dokumenty to poświadczona przez kandydata kopia dowodu osobistego; oryginały lub poświadczone przez kandydata dokumenty potwierdzające posiadanie wymaganego stażu, posiadanie wymaganego wykształcenia, w tym dyplomu ukończenia studiów wyższych lub świadectwa ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania albo świadectwa ukończenia kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą, akt nadania stopnia nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego, oraz karta oceny pracy lub oceny dorobku zawodowego. Ocena czy oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie daje podstawy do wyróżnienia braku dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu i przedstawienie dokumentów, których wiarygodność budzi zasadnicze zastrzeżenia oraz dokumentów, co do których można wyprowadzić zastrzeżenia pod względem formalnym, które nie prowadzą do podważenia ich wiarygodności. Przepis § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b, d, e, k , l powołanego rozporządzenia nie wymaga uwierzytelnionych kopii oryginału dokumentów a jedynie poświadczenie przez kandydata za zgodność z oryginałem. Przepis ten nie określa formy poświadczenia, co może dawać podstawy, że obowiązuje wymóg formy własnoręcznego podpisu, ale też przez złożenie w ofercie takiego odpisu może stanowić podstawę przyjęcia oświadczenia przez czynność złożenia. W przyjętych rozwiązaniach prawnych składanie odpisów dokumentów jest ściśle formalizowane, natomiast w tym zakresie takiej formalizacji nie przyjęto. Daje to podstawę do kwalifikacji, że nie można przyjąć formalistycznej oceny przedstawionych dokumentów, odrzucając ich moc na podstawie uchybienia, które nie przesądza o wiarygodności dokumentu. Dokonanie wobec tych dokumentów formalistycznej oceny i odrzucenie ich mocy z powodu uchybienia, które nie przesądza o ich wiarygodności nie zasługuje na aprobatę. W ogłoszeniu o konkursie, które jest powtórzeniem stawianych osobom składającym oferty wymogów przyjętych w § 1 pkt 2 rozporządzenia, nie została zawarta regulacja formy poświadczenia składanych dokumentów, w tym wymogu opatrzenia ich własnoręcznym podpisem. Z oferty wynika, że kandydatka A. F. złożyła kopię dowodu osobistego oraz kopie dokumentów potwierdzających wymagane wykształcenie tj. dyplomu ukończenia studium nauczycielskiego oraz studiów wyższych, świadectwa ukończenia studiów podyplomowych, świadectwa ukończenia kursu kwalifikacyjnego dla oświatowej kadry kierowniczej z zakresu organizacji i zarządzania oświatą, aktu mianowania nauczycielem, aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego, aktu nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego, nadto złożyła kopię karty oceny pracy wystawionej przez dyrektora Przedszkola w Rędzinach Osiedlu, gdzie kandydatka jest zatrudniona. Natomiast całość złożonej dokumentacji ofertowej w sposób jednoznaczny daje podstawy do oceny, że odpisy tych dokumentów są potwierdzone przez kandydatkę poprzez ich złożenie. Dodatkowo odpisy wymienionych wyżej dokumentów zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez zatrudniającego ją dyrektora Przedszkola w Rędzinach Osiedlu, co dodatkowo uwiarygodniało zawartą w nich treść. Skoro więc odpisy wymienionych dokumentów zostały złożone przez kandydatkę i nie budziły żadnych wątpliwości co do ich wiarygodności, to nie było podstaw do przyjęcia, że została spełniona przesłanka uzasadniająca odmowę dopuszczenia jej do konkursu. Natomiast jeżeli komisja zakwestionowała jedynie brak własnoręcznego podpisu kandydatki na złożonych odpisach dokumentów, który mógł być kwalifikowany wyłącznie jako brak formalny, powinna była umożliwić kandydatce jego uzupełnienie. W związku z tym nie można uznać za bezzasadne stanowisko Wójta, iż stwierdzone przez komisję uchybienie miało charakter nieistotny i jako takie mogło podlegać ewentualnemu uzupełnieniu. Takie uzupełnienie nie nastręczało bowiem żadnych problemów, gdyż jak wynika z protokołu posiedzenia komisji konkursowej, A. F. stawiła się na to posiedzenie. Zdaniem Sądu I instancji, Wójt, Gminy Rędziny, jako organ prowadzący, zasadnie uznał, iż na skutek nieprawidłowego działania komisji doszło do nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydatki A. F. do postępowania konkursowego, co zgodnie z § 8 ust 2 pkt 1 rozporządzenia stanowiło podstawę do unieważnienia konkursu z tej przyczyny oraz zarządzenia ponownego przeprowadzenia konkursu (§ 1 pkt 1 oraz § 2 skarżonego zarządzenia).

W skardze kasacyjnej Wojewoda Śląski zaskarżył omawiany wyrok w części oddalenia jego skargi na zarządzenie Wójta Gminy Rędziny z dnia 29 sierpnia 2013 r. (tj. w części § 1 pkt 1 tego zarządzenia) zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b, d, e, k, l w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b, d, e, k, l powołanego rozporządzenia wyraźnie wymaga, aby składając ofertę kandydat dołączył do niej oryginały lub poświadczone przez samego siebie kopie dokumentów, nie przewiduje natomiast możliwości poświadczania tych dokumentów przez inne osoby, niż sam kandydat. W efekcie nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że nie można przyjąć formalistycznej oceny przestawionych dokumentów, odrzucając ich moc z uwagi na uchybienie, które nie przesądza o wiarygodności dokumentów. Zdaniem organu nadzoru wiarygodność przedstawianych przez kandydata odpisów dokumentów opiera się właśnie na ich osobistym poświadczeniu, gdyby bowiem rozporządzenie dopuszczało inną możliwość poświadczenia, zostałaby ona wprost wskazana w powołanych przepisach rozporządzenia. Tymczasem językowa wykładnia § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b, d, e, k, i jest jasna i nie uzasadnia stosowania dodatkowych interpretacji. Nie sposób zatem uznać, że samo złożenie dokumentów przez kandydatkę oznacza ich potwierdzenie, bowiem w takim wypadku rozporządzenie nie wprowadzałoby żadnych wymogów dotyczących potwierdzania kopii przedstawianych dokumentów. Jeżeli w ocenie Sądu samo złożenie kopii dokumentów przez kandydatkę stanowi poświadczenie dokumentów, to Sąd nie powinien uznawać następnie braku własnoręcznego poświadczenia za brak formalny. Rozporządzenie nie przewiduje możliwości dostarczenia prawidłowo poświadczonych kopii już po rozpoczęciu konkursu, bowiem zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia komisja konkursowa podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na podstawie złożonej oferty. Skoro zatem oferta A. F. nie zawierała wszystkich wymaganych dokumentów, komisja prawidłowo podjęła uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydatki do postępowania konkursowego, a Wójt Gminy Rędziny nie miał podstaw do uznania za nieprawidłowe działań komisji konkursowej w tym zakresie, a w konsekwencji również do unieważnienia konkursu. Oferta zawarta w ogłoszeniu o konkursie z dnia 19 lipca 2013 r. na stanowisko dyrektora Gminnego Przedszkola Publicznego w Rędzinach Osiedlu zawiera praktycznie powtórzoną treść § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b, d, e, k, l rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej co oznacza, że wymaga dostarczenia oryginałów, lub poświadczonych przez kandydata kopii dokumentów. Właśnie w odpowiedzi na tę ofertę A. F. składała dokumenty niezbędne do wzięcia udziału w postępowaniu konkursowym i już na etapie składania tych dokumentów nie zastosowała się do wymogów wyraźnie wskazanych w ofercie, bowiem jej aplikacja nie spełniała wyraźnie wskazanych wymagań. Jest to dodatkowy argument przemawiający za tezą, że niedopuszczenie tej kandydatury do postępowania konkursowego było zasadne, bowiem A. F. nie była w stanie skompletować wymaganej w ofercie dokumentacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Rędziny wniósł o jej oddalenie podzielając argumentacje uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.– dalej ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niewystarczający do uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części.

Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego.

Przyczyną niedopuszczenia A. F. do postępowania konkursowego było uznanie przez komisję konkursową, że przedłożone przez nią wybrane dokumenty nie zostały przez nią poświadczone stosownie do wymogów określonych w ogłoszeniu konkursu i wynikających z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b, d, e, k, l powołanego wyżej rozporządzenia.

Z powołanego przepisu wynika, że ogłoszenie konkursu zawiera m.in. wskazanie wymaganych dokumentów, w tym niektórych wymagających poświadczenia przez kandydata za zgodność ich kopii z oryginałem. Przepisy przedmiotowego rozporządzenia nie definiują jednak pojęcia "poświadczenia przez kandydata zgodności kopii dokumentu z oryginałem". O ile więc sposobem takiego poświadczenia może być opatrzone własnoręcznym podpisem oświadczenie kandydata o zgodności kopii dokumentu z oryginałem, o tyle przy braku normatywnej definicji takiego wymogu, nie jest wykluczone zastosowanie także innych form poświadczenia, byleby został osiągnięty cel tego poświadczenia, tj. uwiarygodnienie zgodności treści przedstawianej kopii z oryginałem dokumentu i wskazanie osoby odpowiedzialnej za dokonane poświadczenie.

Sąd I instancji stwierdził, czego skarżący kasacyjnie nie zakwestionował, że przedstawione przez A. F. kopie dokumentów zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez dyrektora Przedszkola w Rędzinach Osiedlu, w którym kandydatka była dotychczas zatrudniona. Poświadczenie to spełnia więc wymóg uwiarygodnienia treści kopii tych dokumentów z ich oryginałami oraz wskazuje osobę - dyrektora Przedszkola - jako odpowiedzialnego za dokonane poświadczenie. Tak poświadczone kopie dokumentów zostały zaś złożone przez kandydatkę, co należy uznać za spełnienie celu przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b, d, e, k, l rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił, że powołany przepis nie wyklucza dopuszczalności przedstawienia przez kandydatkę w konkursie na dyrektora gminnej placówki przedszkolnej kopii dokumentów poświadczonych za zgodność z ich oryginałami w taki sposób, który uwiarygadnia zgodność treści tych kopii z oryginałami.

W konsekwencji takiej oceny prawidłowo Sąd I instancji oddalił skargę na zarządzenie Wójta Gminy Rędziny z dnia 29 sierpnia 2013 r., Nr 0050.71.2013 w części objętej następnie skargą kasacyjną, skoro słusznie organ ten uznał, że niedopuszczenie A. F. do postępowania konkursowego nie zostało uzasadnione jednoznaczną podstawą prawną.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz A. F. uznając, że skarga kasacyjna organu nie została uwzględniona z powodu przedstawienia w niej błędnej wykładni przepisów wskazanych w tej skardze.