Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J.B. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 6 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty oraz zwolnień przedmiotowych oddala skargę.

Rada Miejska w dniu 6 marca 2013 r., działając na podstawie art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391, poz. 951, z 2013 r. poz. 228) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty oraz zwolnień przedmiotowych (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2013 r., poz. 1386).

W § 2 tej uchwały ustalono stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które są zbierane i odbierane w sposób mieszany w wysokości 5,50 zł za 1 m3 zużytej wody (ust. 1) oraz stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które są zbierane i odbierane w sposób selektywny w zakresie makulatury i odpadów wielomateriałowych, szkła, tworzyw sztucznych i metali, w wysokości 4,50 zł za 1 m3 zużytej wody (ust. 2).

Pismem z dnia 25 października 2013 r. J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w części ustalającej stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (§ 2 uchwały).

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że 20 września 2013 r. wezwał Radę Miejską do uchylenia ww. uchwały w części ustalającej stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (§ 2 uchwały).

W ocenie autora skargi wezwanie do uchylenia uchwały w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zasadne, gdyż treść uchwały dotyczy każdego mieszkańca Gminy w tym skarżącego, ustalając zasady gospodarowania odpadami komunalnymi z bezpośrednim przełożeniem na każde gospodarstwo domowe w czym skarżący upatruje interes prawny konieczny do skutecznego zaskarżenia uchwały.

Skarżący podniósł, że określona w § 2 uchwały stawka opłaty została ustalona w sposób niezgodny z art. 6r ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponieważ zostały w niej ujęte koszty inwestycji, która nie została wykonana. Przepisy ustawy stanowią, że opłatą zapewnia się pokrycie kosztów systemu. W związku z tym, podczas szacowania kosztów systemu należało odróżnić koszty od wydatków inwestycyjnych. Oznacza to, że elementami kalkulacji nie mogą być co do zasady wydatki inwestycyjne (np. budowy PSZOK-u, na zakup komputerów, oprogramowania, wyposażenia, dostosowania pomieszczeń, zakupu pojazdów itd.). Niniejsza sprawa dotyczy uwzględnienia w stawce opłaty kosztów punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK-u) w kwocie 228.000 zł, którego fizycznie nie ma. Nie można więc ujmować do stawki opłaty nieistniejącej inwestycji. Dotyczy to również zakupów inwestycyjnych w pozycji administrowanie systemu. Wydatki te nie są całkowicie wyłączone z kalkulacji stawki. Mogą one być wprowadzone w wyniku przeprowadzenia procesu inwestycyjnego, kiedy to powstaje środek trwały. Wydatki na jego zakup lub wytworzenie rozliczane są w czasie użytkowania jako amortyzacja. W efekcie, w danym roku kosztem jest tylko część wydatków inwestycyjnych, co przedstawiono w wyliczeniu.

Zdaniem skarżącego niezgodne z prawem było przyjęcie do ustalenia stawki opłaty kosztu zagospodarowania odpadów niesegregowanych (zmieszanych) w kwocie 257,30 zł/Mg, jak to było szacowane przez firmę konsultingową w opracowaniu z dnia 11 września 2012 r., ponieważ koszt ten oszacowano w oparciu o proponowany wzrost cen za Mg a Burmistrz proponując Radzie Miejskiej na sesji w dniu 20 grudnia 2012 r., wiedział że stawka ta jest niższa. Ustalał ją osiem dni wcześniej - 12 grudnia 2012 r. na kwotę 255 zł/Mg. Wprowadził tym samym w błąd Radę Miejską proponując stawkę wyższą niż ustalona.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

Ponadto w dniu 13 stycznia 2014 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe organu z dziewiętnastoma załącznikami w postaci protokołów z posiedzeń Rady, kalkulacji stawki opłat za gospodarowanie odpadami, projektów uchwał wraz z uzasadnieniami przedstawiających proces przygotowania projektu zaskarżonej uchwały oraz zapytanie skarżącego i odpowiedź Burmistrza.

Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. przedłożył kopie protokołów z posiedzeń Komisji Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej z dnia 29 października 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, nr 153 poz. 1269 ze zm.) kontrola zaskarżonego aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a.) wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Posiadając tak określony zakres swojej kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi, a także swojej kognicji przesłankę, Sąd uznał, jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała w przedmiocie w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty oraz zwolnień przedmiotowych jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy wymaga nadto swego wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę, jako "wezwanie do usunięcia naruszania prawa". Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona. Tym samym wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione.

Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę na uchwałę Rady Miejskiej wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, winien w następnej kolejności, zbadać czy interes prawny skarżącego został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Osoba skarżąca musi więc wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie związek taki zachodzi. Zaskarżona uchwała dotyczy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty oraz zwolnień przedmiotowych w gminie, w granicach, której znajduje się nieruchomość wskazywana przez skarżącego jako jego adres zamieszkania. Uznać zatem należało, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały co pozwoliło Sądowi na merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Skarżący jest podmiotem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, obciążonym obowiązkami w zakresie utrzymania czystości i porządku (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz adresatem praw i obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi wymienionych w Rozdziale 3a – Gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę. Zakres legitymacji dotyczy jednak tylko naruszenia prawa skarżącego, stąd zarzuty dotyczące ustalenia metody i stawek opłat w odniesieniu do właścicieli zamieszkałych nieruchomości nie mogą być źródłem jego uprawnień. Skarżący posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 50 § 1 P.p.s.a. w odniesieniu do nieruchomości, którą włada.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem podjętej uchwały wskazać należy, że została ona podjęta na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z2012 r., poz. 391 ze zm. dalej jako "u.p.c.g.") na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie ustawowe w przedmiotowej sprawie wynika z art. 6k ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 u.p.c.g.

Z treści art. 6k ust. 1 u.p.c.g., w wersji obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 6 marca 2013 r., wynika, że rada gminy, w drodze uchwały:

1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy;

2) ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

Jednocześnie art. 6k ust. 2 u.p.c.g. wskazuje, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:

1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2;

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Z kolei w myśl art. 6r ust. 2 pkt 1-3 u.p.c.g., z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty:

1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;

2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

3) obsługi administracyjnej tego systemu.

Z powyższego wynika, że na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie składają się jedynie koszty odbierania, transportu, zbierania, wywozów odpadów, ale także koszty funkcjonowania całego systemu obejmujące dodatkowo koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, także koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu, stąd nie mogą być one odnoszone do cen rynkowych, jakie dotychczas obowiązywały na terenie miasta czy też obowiązujących w innych miejscowościach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w orzeczeniu o sygn. akt I SA/Bk 127/13 z dnia 6 listopada 2013 r., wskazał swoiste kryteria oceny prawidłowości skalkulowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami podnosząc, że "rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu". Skład orzekający w sprawie w pełni podziela powyższy pogląd i przyjmuje za swój.

W rozpoznawanej sprawie Gmina skalkulowała wysokość opłat za gospodarowanie odpadami uwzględniając liczbę mieszkańców gminy oraz prognozowane ilości wytwarzanych odpadów komunalnych.

W tym miejscu wskazania wymaga, że w dniu 13 stycznia 2014 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe organu z dziewiętnastoma załącznikami w postaci protokołów z posiedzeń Rady, kalkulacji stawki opłat za gospodarowanie odpadami, projektów uchwał wraz z uzasadnieniami przedstawiających proces przygotowania projektu zaskarżonej uchwały oraz zapytanie skarżącego i odpowiedź Burmistrza. Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. przedłożył również kopie protokołów z posiedzeń Komisji Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej z dnia 29 października 2013 r.

Dokumenty te wypełniają wymóg uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego wynikającego z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z przedłożonych protokołów wynika, że kwestia wysokości przyjętych stawek była przedmiotem szerokiej debaty. Również w odpowiedzi na skargę organ przedstawił dokładne wyliczenie i kalkulację uchwalonych stawek odnosząc się do podnoszonych przez stronę zarzutów.

Jak wynika z przedłożonych przez pełnomocnika dokumentów oszacowane koszty całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, uwzględniają m. in. liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych odpadów na terenie gminy (miasta), koszty odbioru odpadów, koszty ich transportu, zagospodarowania (zarówno odpadami zmieszanymi – niesegrowanymi jak i zbieranymi selektywnie), koszty funkcjonowania punktów selektywnego zbierania odpadów (koszty zbierania i odzysku, transportu, amortyzacji, obsługi, utrzymania, administracji systemu) na podstawie, których wyliczono odpowiednie stawki.

Powyższe pozwala uznać, że ustalając wysokość opłaty dokonano rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że do ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami zostały uwzględnione koszty inwestycji, która nie została wykonana, a w szczególności dotyczące punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK-u) w kwocie 228.000 zł, mimo fizycznego braku tego punktu, Sąd uznał ten zarzut za bezzasadny. Jak wynika z akt sprawy koszty w kwocie 228.000 zł – koszty tworzenia i funkcjonowania PSZOK – stanowią: koszty amortyzacji punktu - 3.500 zł, koszty obsługi osobowej punktu – 12.000 zł, koszty transportu – 22.400 zł i koszty związane ze zbieraniem odpadów – 32.100 zł. Pozostałe koszty (158.000 zł) wskazane w tym punkcie to koszty związane z utrzymaniem lokalnych punktów selektywnego zbierania odpadów (64 zestawy po 3 pojemniki do zbierania odpadów segregowanych, usytuowanych na terenie gminy). W kosztach funkcjonowania PSZOK nie są uwzględnione wydatki inwestycyjne na jego budowę, lecz wyłącznie koszty amortyzacji w wysokości 3.500 zł. W kosztach funkcjonowania nie uwzględniono natomiast zakupu komputerów czy oprogramowania gdyż nie stanowią one środków trwałych, z uwagi na to, że ich wartość jednostkowa wyniosła mniej niż 3.500 zł. Jak wynika natomiast z odpowiedzi na skargę punkt selektywnego zbierania odpadów został utworzony i prowadzony w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., zatem fizycznie istniał.

O zawyżeniu opłat, w ocenie Sądu nie stanowi ustalenie szacunkowej stawki w wysokości o 2,30 zł/Mg (0,02 zł za 1 m3 zużytej wody) wyższej niż obowiązująca w Zakładzie Zagospodarowania Odpadów, gdyż organ wziął pod uwagę prawdopodobieństwo wzrostu stawki opłat w kolejnych latach. W takim działaniu Sąd nie doszukał się uchwalania przez Gminę aktu prawa miejscowego w celu osiągnięcia dodatkowego źródła zysku.

Reasumując uznać należy, że zarówno dokonując wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jak i uchwalając stawki opłaty Rada Miasta nie naruszyła prawa. Do projektu zaskarżonej uchwały dołączono jej pisemne uzasadnienie, w którym wskazano m.in. elementy składające się na wyliczenie stawki takie jak: liczba ludności, ilość wytwarzanych odpadów i sposób ich zbierania przez mieszkańców Gminy, odbiór, transport, zakres selektywnej zbiórki odpadów, koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów, koszty administrowania systemem. Wskazano także sposób wyliczenia opłaty.

Mając zatem na uwadze przedstawione powyżej powody, skargę należało uznać za nieuzasadnioną, co spowodowało konieczność jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.