Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz–Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi W. R. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązać Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku W. R. z dnia 1 listopada 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 3 wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego W. R. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 10 grudnia 2025 r. W. R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie przepisów prawa:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na jego wniosek;

2) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.Dz.U.2022.902 ze zm.) w zakresie, w jakim organ przyjął, iż część żądanych przeze skarżącego informacji nie stanowi informacji publicznej;

3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów ustawy wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniania na wniosek, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od daty złożenia wniosku poprzez brak zastosowania ww. przepisu, polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w całości i niewydania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 1 listopada 2025 r. w zakresie punktu 3 wniosku oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 1 listopada 2025 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1) niezwłoczne podjęcie działań zmierzających do rozpatrzenia jego wniosku z 31.12.2021 r. i skierowania projektu uchwały do Rady Miasta

2) udostępnienie w drodze informacji publicznej pełnej informacji o aktualnym stanie sprawy z jego wniosku, tj. o ustanowienie grupy dębów jako pomnika przyrody na terenie Miasta (złożony w dniu 31 grudnia 2021 r.), a w szczególności:

a) na jakim etapie procedowania znajduje się wniosek,

b) czy wykonano specjalistyczną opinię lub ekspertyzę przyrodniczą dotyczącą zgłoszonych dębów (proszę o kopię, jeśli istnieje),

c) czy gmina wystąpiła do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie projektu uchwały - proszę o kopię korespondencji,

d) czy uzyskano stanowisko zarządcy terenu oraz czy planowane jest wprowadzenie zakazów z art. 45 ustawy o ochronie przyrody,

e) jaki jest planowany harmonogram dalszych prac nad projektem uchwały;

3) przekazanie mu kopii wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie od 31 grudnia 2021 r., w tym notatek służbowych, pism, opinii, ocen i ustaleń.

W dniu 18 listopada 2025 r. przesłano na adres poczty elektronicznej skarżącego pismo Urzędu Miasta z dnia 14 listopada 2025 r., stanowiące stanowisko organu w zakresie wystosowanego przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 1 listopada 2025 r.

Skarżący otrzymał informację jedynie w częściowym zakresie, tj. jedynie odnośnie do aktualnego stanu sprawy wszczętej z jego wniosku. Organ nie przekazał mu natomiast kopii dokumentów zgromadzonych w sprawie od 31 grudnia 2021 r. stwierdzając, iż nie stanowią one informacji publicznej. W ocenie skarżącego żądane przeze niego dokumenty stanowią informację publiczną - odnoszą się bowiem do ustanowienia pomników przyrody, zgodnie z jego wnioskiem. Ustanowienie pomnika przyrody jest zadaniem publicznym, stanowiącym formę ochrony przyrody i należącym do zadań własnych gminy. Proces ustanawiania pomnika wymaga uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, jednak odbywa się to w ramach realizacji zadania publicznego - tym samym, dokumenty gromadzone w ramach tego procesu, stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą spraw publicznych. Dokumenty odnoszą się do całego procesu, który w zasadzie toczy się pomiędzy dwoma podmiotami zewnętrznymi - Urzędem Prezydent Miasta oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Dokumentami wewnętrznymi są natomiast dokumenty, które m.in. służą wymianie informacji pomiędzy pracownikami danego podmiotu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie wniosku w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że Prezydent Miasta jako organ władzy publicznej, jest zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast żądane przez wnioskodawcę informacje objęte wnioskiem z 1 listopada 2025 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 lit.a u.d.i.p., której udostępnienia można żądać w trybie i na zasadach przewidzianych tą ustawą. Odnoszą się one bowiem do informacji bezpośrednio związanych z funkcjonowaniem podmiotu publicznego ( art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z powyższym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, a także o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.

Realizację prawa do udostępnienia informacji publicznej konkretyzuje art. 13 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Wobec powyższego o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie stosownych czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia bądź tez w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w formie określonej we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że żądane przez niego informacje dotyczące zgromadzonych w sprawie dokumentów stanowią informację publiczną. Sprawa o ustanowienie pomnika przyrody z jego wniosku toczy się od końca 2021 r., a zatem od 4 lat. Przez ten okres w sprawie zostały zgromadzone dokumenty, które, stanowią informację publiczną. Z pewnością taką informację będą stanowić dokumenty wytworzone przez organy i kierowane do innych organów.

Dokumenty wytworzone przy powoływaniu do życia pomnika przyrody oraz stanowiska dokumentacyjne są informacją publiczną. Uchwałę ustanawiającą jak i znoszącą status pomnika przyrody, która podejmowana jest przez radę gminy na podstawie art. 44 ust. 1 u.o.p., zaliczyć należy do aktu prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i nie jest skierowana do indywidualnie określonego adresata, a do szerokiego grona, bliżej nieokreślonych adresatów. Jej odbiorcami będą wszystkie podmioty mające do czynienia z tym konkretnym pomnikiem przyrody. Będą to przykładowo zarządcy nieruchomości, na której rośnie drzewo będące pomnikiem przyrody, potencjalni inwestorzy, którzy mogą realizować różne przedsięwzięcia w otoczeniu takiego pomnika, osoby, które mogą organizować wycieczki krajoznawcze lub spacery w pobliżu takiego drzewa. Uchwały te stanowią wykaz nakazów i zakazów, które wprowadzają pewne ograniczenia (lub je znoszą) w użytkowaniu samego pomnika przyrody jak i jego najbliższym otoczeniu. Dlatego uchwały ustanawiające i znoszące pomniki przyrody nie stanowią rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 k.p.a.

Nie ma racji organ, jakoby dokumenty o których udostepnienie wnosi skarżący stanowiły dokumenty wewnętrzne. Pojęcie dokumentu wewnętrznego stosuje się dla określenia dokumentów, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, które służą wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu lub struktury administracyjnej, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (tak wyrok NSA z 4.02.2026 r., III OSK 968/25, LEX nr 4034047).

Charakter informacji publicznej mają informacje niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Informacja publiczna obejmuje przy tym swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe.

Mając na względzie fakt, że organ nie udzielił skarżącemu żądanych przez niego informacji wskazanych w pkt 3 wniosku z 1 listopada 2025 r., Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do jego załatwienia w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku).

Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej (pkt 2). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3). Za rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA: w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13; w Poznaniu z 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13). Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013r., sygn. I SAB/Wa 415/13).

W rozpoznawanej sprawie bezczynność organu wynikała z błędnego założenia, że żądana informacja ma postać dokumentu wewnętrznego. Oczywiście powyższe nie jest przesłanką egzoneracyjną, jednak nie świadczy o oczywistym lekceważeniu wniosku strony, czy jawnym braku woli do załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis w wysokości 100, zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U nr 2021, poz. 535).