Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Dyrektora Gimnazjum [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Gimnazjum [...] do rozpatrzenia punktów 28 in principio i 32 wniosku A. S. z dnia [...] października 2016 r.; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] października 2016 r. w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. odstępuje od obciążania stron kosztami postępowania w całości.

Sygn. akt IV SAB/Po [...]

UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga A. S. (zwanej dalej: skarżąca) na bezczynność Dyrektora Gimnazjum [...] (zwanego dalej: organ, Dyrektor Gimnazjum) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] października 2016 r., doręczonym organowi dnia [...] października 2017 r. skarżąca zwróciła się do Dyrektora Gimnazjum o udzielenie informacji publicznych o nauczycielce ww. Gimnazjum A. K. (zwanej dalej: nauczyciel). Zakres żądanych informacji skarżąca przedstawiła w 92 punktach (zwane dalej odpowiednio: lista i punkty), brzmiących:

1. "Imiona i nazwisko panieńskie nauczyciela

2. Przedmioty wykładane obecnie

3. Przedmioty wykładane w przeszłości

4. Wykształcenie

5. Nazwa uczelni, która nadała nauczycielowi tytuł licencjata

6. Rok ukończenia studiów licencjackich

7. Ocena ukończenia studiów licencjackich

8. Tytuł pracy licencjackiej

9. Nazwisko promotora pracy licencjackiej

10. Nazwa uczelni, która nadała nauczycielowi tytuł magistra

11. Rok ukończenia studiów magisterskich

12. Ocena ukończenia studiów magisterskich

13. Tytuł pracy magisterskiej

14. Nazwisko promotora pracy magisterskiej

15. Nazwa uczelni, która nadała nauczycielowi tytuł doktorski

16. Rok ukończenia studiów doktoranckich

17. Tytuł pracy doktorskiej

18. Nazwisko promotora pracy doktorskiej

19. Kwalifikacje pedagogiczne nauczyciela - proszę szczegółowo wymienić

20. Kwalifikacje psychologiczne nauczyciela - proszę szczegółowo wymienić

21. Czy nauczyciel posiada prawo wykonywania zawodu psychologa?

22. Inne kwalifikacje nauczyciela - proszę wymienić

23. Staż pracy nauczyciela w oświacie ogółem

24. Staż pracy nauczyciela w bieżącej placówce

25. Stan cywilny nauczyciela

26. Czy nauczyciel jest po rozwodzie?

27. Czy nauczyciel pozostaje w związku nieformalnym/partnerskim?

28. Czy nauczyciel był kiedykolwiek karany? (z wyjątkiem pedofilii)

29. - wykroczenia (w tym drogowe)

30. - występki

31. - zbrodnie

32. - dyscyplinarnie (upomnienia, nagany)

33. Czy nauczycielowi kiedykolwiek odebrano prawo jazdy?

34. Czy nauczyciel pali tytoń?

35. Czy nauczyciel zażywa narkotyki?

36. Czy nauczyciel nadużywa alkoholu?

37. Czy nauczyciel jest uzależniony od któreś z używek? Od której/których?

38. Czy nauczyciel jest uzależniony od uprawiania seksu?

39. Czy nauczyciel leczy lub leczył się psychiatrycznie?

40. Czy nauczyciel korzysta lub korzystał z pomocy psychologicznej?

41. Czy wobec nauczyciela toczy się postępowanie dyscyplinarne?

42. Czy wobec nauczyciela toczą się postępowania cywilne w związku z wykonywaniem zawodu nauczyciela?

43. Czy wobec nauczyciela toczy się postępowanie karne?

44. Czy nauczyciel znajduje się w trudnej sytuacji materialnej?

45. Czy nauczyciel przeżywa trudną sytuację rodzinną? (czynna lub bierna zdrada, rozwód, nałogi w rodzinie, choroba lub śmierć osoby bliskiej)

46. Wyznanie religijne nauczyciela

47. Gorliwość religijna nauczyciela

48. Nazwa parafii, do której należy nauczyciel

49. Nazwisko duchownego z parafii, który może wystawić opinię o nauczycielu

50. Czy nauczyciel był kiedykolwiek podejrzewany o pedofilię?

51. Czy nauczyciel był kiedykolwiek karany za pedofilię?

52. Udział w organizacjach politycznych - proszę wymienić

53. Udział w organizacjach społecznych - proszę wymienić

54. Czy nauczyciel należał przed 4 czerwca 1989 r. do PZPR, ZSL lub SD?

55. Czy nauczyciel posiada pozwolenie na broń palną (w tym myśliwską)?

56. Czy nauczyciel posiada broń palną?

57. Szczególne osiągnięcia w pracy dydaktycznej nauczyciela - proszę opisać

58. Znajomość języków obcych (proszę wymienić tylko te ze znajomością biegłą)

59. Uprawiane sporty

60. Osiągnięcia sportowe

61. Czy nauczyciel jest członkiem organizacji Mensa?

62. IQ potwierdzone pomiarem

63. IQ domniemywane przez samego nauczyciela, jeśli brak pomiaru

64. Stosunek do niniejszej ankiety - proszę opisać

65. Dlaczego Pan/i zdecydował/a się zostać nauczycielem?

66. Czy wykonywanie zawodu nauczyciela sprawa Pani/Panu satysfakcję?

67. Czy nauczyciel w bieżącej placówce doświadcza przemocy?

68. - ze strony innych nauczycieli, ale nie będących przełożonymi

69. - ze strony przełożonych

70. - ze strony uczniów

71. - innej - proszę opisać

72. Jak często nauczyciel jest świadkiem przemocy wobec innych osób w bieżącej placówce?

73. - nauczycieli wobec innych nauczycieli

74. - uczniów wobec uczniów

75. - uczniów wobec nauczycieli

76. - nauczycieli wobec uczniów

77. Czy nauczyciel spotkał się kiedykolwiek w bieżącej placówce z praktyką handlu narkotykami?

78. Czy nauczyciel spotkał się kiedykolwiek w bieżącej placówce z osobami będącymi pod wpływem narkotyków?

79. Znajomość zasad pierwszej pomocy przedmedycznej przez nauczyciela - proszę określić w skali 0-10

80. Znajomość toksykologii w zakresie najczęściej używanych w Polsce narkotyków - proszę określić w skali 0-10

81. Ogólna wiedza o świecie we własnej ocenie nauczyciela - proszę określić w skali 0-10

82. Odbyte podróże zagraniczne - proszę wymienić kraj

83. Czy nauczyciel posiada aktualną wiedzę z innych przedmiotów na poziomie bardzo dobrym w zakresie wymaganym programem gimnazjum?

84. Jeśli nie ze wszystkich przedmiotów, to z których nie? - proszę wymienić

85. Stosunek do osób innych wyznań - proszę opisać

86. Stosunek do osób bezwyznaniowych - proszę opisać

87. Stosunek do osób innych ras - proszę opisać

88. Stosunek do osób innych narodowości - proszę opisać

89. Stosunek do osób o odmiennych orientacjach seksualnych - proszę opisać

90. Czy nauczyciel korzysta z portali społecznościowych?

91. Czy nauczyciel posiada w miejscu zamieszkania stały dostęp do Internetu?

92. Czy nauczyciel posiada jakieś hobby? Proszę wymienić."

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] listopada 2016 r., organ udzielił odpowiedzi na punkty 2, 4, 19 i 21 z wymienionej listy wskazując: 2 – matematyka; 4 – wyższe (tytuł magistra); 19 – specjalność nauczycielska - matematyka i informatyka; 21 – nie. Ponadto – odnośnie pytań zawartych w punktach 1, 3, 5-18, 20 i 22-92 organ wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznych i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 j.t.).

Pismem z dnia [...] listopada 2016 roku skarżąca ponownie zwróciła się organu podnosząc, iż w związku z nieprzesłaniem jej decyzji administracyjnej w odpowiedzi na wniosek z [...] października 2016 r. informuje organ, iż nadal oczekuje na prawidłową odpowiedź Dyrektora Gimnazjum w formie decyzji administracyjnej. Skarżąca stwierdziła również, że Dyrektor Gimnazjum pozostaje, być może umyślnie, w zwłoce z jej wydaniem. Skarżąca poinformowała, że odpowiedzią na kierowany do organu wniosek z żądaniem udzielenia informacji publicznej winna być przesłana przez organ w ustawowym terminie decyzja administracyjna w przedmiocie udzielenia żądanej informacji lub odmowy jej udzielenia. Pouczyła także organ, że decyzja administracyjna musi zawierać co najmniej: oznaczenie organu administracji państwowej lub innego właściwego organu; datę wydania decyzji; oznaczenie strony lub stron, do których decyzja jest skierowana; podstawę prawną wydania decyzji; rozstrzygnięcie sprawy w poszczególnych punktach; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie o możliwości odwołania, terminach i trybie; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Na tle powyższego skarżąca skonstatowała, iż pismo z dnia [...] listopada 2016 r. powyższych kryteriów nie spełnia, a w konsekwencji nie można go uznać za odpowiedź przewidzianą ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżąca złożyła opisana na wstępie skargę na bezczynność organu. W skardze tej wniosła o:

1) zobowiązanie Dyrektora Gimnazjum do udzielenia żądanej informacji publicznej lub szczegółowego uzasadnienia odmowy jej udzielenia w poszczególnych punktach w terminie czternastu dni od daty doręczenia wyroku organowi;

2) zobowiązanie Gimnazjum do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

3) stwierdzenie, że nieudzielenie żądanej informacji publicznej przez organ nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa oraz miało charakter umyślny oraz, że było to kolejne naruszenie przez organ ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej w zakresie praw z niej wynikających,

4) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 Ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa,

5) zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych od Gimnazjum.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że organ – w odpowiedzi na wniosek – jedynie ogólnie stwierdził, że pozostałe (poza udzielonymi) żądane informacje nie stanowią zdaniem organu informacji publicznej i tym samym, w ocenie skarżącej, nie udzielił odpowiedzi na zadane pytania, to jednak nie wskazał on konkretnej podstawy prawnej odmowy na jakikolwiek z 88 punktów, do których organ się merytorycznie nie ustosunkował. Organ nie wskazał również organu, ani trybu w jakim skarżąca mogłaby się od decyzji Dyrektora Gimnazjum odwołać. Skarżąca podkreśliła, że w wyroku z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt IV SAB/Po 26/16 działania tego samego organu, w merytorycznie podobnej sprawie (pytań o tą samą nauczycielkę do tego samego organu, jednak skierowane przez męża skarżącej) zostały określone jako rażące naruszenie prawa. Podkreśliła również, że w stosunku do nauczycielki, której dotyczy wniosek o udostępnienie informacji, toczy się sprawa karna w [...] Wydziale [...] Sądu Rejonowego [...] w związku z naruszeniem nietykalności cielesnej syna skarżącej syna przez tą nauczycielkę, a także sprawa o składanie przez nauczycielkę, jako świadka, fałszywych zeznań przed sądem. Na marginesie skarżąca wróciła uwagę, że pełnomocnikiem organu w każdej ze spraw dotyczących skarg kierowanych przez męża skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przeciwko Dyrektorowi Gimnazjum był radca prawny M.D., prywatnie mąż długoletniej przewodniczącej [...] Wydziału Karnego SR [...] w P. - SSR K. S.-D., zaś organ ma swoją siedzibę podlegającą właściwości miejscowej tegoż sądu.

Kolejno skarżąca podniosła, że w podejmowanych przez ten organ działaniach faktycznych są wyraźne przejawy celowej obstrukcji – jak wskazał skarżąca - deklarowanej zresztą przez Dyrektora Gimnazjum jako działania "na przeczekanie" - która ma na celu takie rozciągnięcie w czasie wszelkich procedur, aby w związku z upływem czasu sprawy straciły swoją aktualność. Za jedno z takich działań skarżąca uważa "losy prawomocności wyroku w sprawie IV SAB/Po 26/16 przez tutejszym Sądem".

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Gimnazjum wniósł o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że skarga nie jest zasadna, albowiem - w ocenie organu - jedynymi informacjami, których udostępnienia zażądała skarżąca w piśmie z dnia [...] października 2016 r. i które mogły być uznane za informacje publiczne są dane, których dotyczą pytania 2, 4, 19 i 21. Jeżeli chodzi bowiem o pytanie nr [...], to skarżąca udzieliła sobie częściowo sama odpowiedzi na to pytanie wskazując, iż dotyczy ono A. K.. Natomiast, według organu, kwestia nazwiska panieńskiego wyżej wskazanej osoby oraz pozostałe kwestie wskazane w pytaniach nr 3, 5-18, 20 i 22-92 nie dotyczą już informacji publicznych. Zdaniem organu z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wynika bowiem, że informacją publiczną jest jedynie informacja o sprawach publicznych. W przepisach prawa brak jest definicji pojęcia "informacja publiczna". Art. 6 wyżej wskazanej ustawy zawiera jedynie wykaz informacji, które ponad wszelką wątpliwość stanowią informację publiczną. Organ wskazał, powołując się orzecznictwo sądowe, że jest to przykładowe wyliczenie informacji publicznych, pozwalające na zorientowanie się, jak to pojęcie należy rozumieć. Przedmiotowy wykaz stanowi zatem, w ocenie organu, niewątpliwie istotną wskazówkę nie tylko dla podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji w procesie klasyfikowania żądania udostępnienia informacji, jako podlegającej, czy też nie udostępnieniu w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja dotycząca ogółu ludzi, niemająca charakteru prywatnego. Informacja pozostająca w posiadaniu władz publicznych dotycząca spraw innych niż publiczne, u więc prywatnych, nie jest zatem informacją publiczną, lecz informacją prywatną. W związku zaś z art. 47, art. 51 ust. 1 i art. 76 Konstytucji nie można, w ocenie organu – uznać za sprawy publiczne, a zatem za przedmiot informacji publicznej, spraw prywatnych (danych osobowych, życia prywatnego rodzinnego), a także informacji, która naruszałaby godność, cześć (dobre imię), a więc dobre osobiste. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż przyjął, że informacje, o które chodziło skarżącej w pytaniach nr 1, 3, 5-18, 20 i 22-92 nie dotyczą informacji publicznych, gdyż odnosząc się do spraw stricte prywatnych A. K.. Informacje te nie podlegają więc udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym organ poinformował skarżącą w piśmie z dnia [...] października 2016 r.

Kolejno organ wywodził, że skarżąca nie ma racji wskazując, że odmowa udzielenia jej informacji zawartych w pytaniach nr [...] i 22-92 powinna odbyć się w trybie decyzji administracyjnej, zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ stwierdził, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje pismem, bez szczególnej formy. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. W sytuacji zatem, w której żądana informacją nie jest informacją publiczną, organ żądanych informacji nie posiada lub też informacja ta w ogóle nie istnieje, nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Organ jedynie zobowiązany jest poinformować wnioskodawcę o takim fakcie, jak to uczynił – w zakresie punktów nr 1, 3, 5-18, 20 i 22-92 – w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 Ppsa Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania w ustawowym terminie.

Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności a nadto zgodnie z § 1a rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

W kontrolowanej sprawie strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Gimnazjum polegającą na nie załatwieniu jej wniosku z dnia [...] października 2016 r., o udzielenie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na 92 wymienione na wstępie pytania.

Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., zwana dalej: Udip). Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności m.in. organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, jeżeli posiadają taką informację. O tym, czy dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej decyduje wykonywanie przez niego zadań mających charakter publiczny. W rozpatrywanej sprawie Gimnazjum wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji oraz gospodaruje mieniem publicznym, co oznacza, że Dyrektor tej jednostki, jako organ ją reprezentujący, jest zobowiązany w sprawach udzielenia informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 52/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1469/10; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zresztą kwestia ta nie była sporna między stronami.

Natomiast aby stwierdzić, że Dyrektor Gimnazjum, jako podmiot zobowiązany w sprawie udostępnienia informacji publicznej, pozostaje w bezczynności, niezbędne jest jednocześnie dokonanie oceny tego, czy żądane przez skarżącą informacje stanowi informację publiczną.

Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 Udip, zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 52/16 LEX nr 2078968; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062 oraz z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, LEX nr 1082797). Cytowana ustawa przyjęła zatem jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2 ust. 1, że przysługuje on każdemu, oczywiście do granic chronionych prawem.

Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 Udip). Nie wymaga się więc od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 Udip, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Okoliczność, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza zatem, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 Udip prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. Ograniczenie to nie dotyczy natomiast informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust. 2 Udip jest zatem ocena, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna, jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Z przepisu tego wynika, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagę na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 Udip Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 Udip.

W ocenie Sądu, z uwagi na jednolitości systemu prawnego, przy wątpliwościach interpretacyjnych pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną, zasadnym jest odwołanie się do treści art. 115 § 13 i 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm., dalej KK), zawierających definicję pojęć: funkcjonariusza publicznego i osoby pełniącej funkcję publiczną.

Przepis art. 115 § 13 w pkt 4 KK stanowi, że funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, zaś w jego § 19, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą Polskę umową międzynarodową.

Funkcję publiczną pełni zatem osoba, która wykonuje funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. Z unormowania art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, system ten zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się. Wykonywanie zadań publicznych przez szkołę odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli szkolnych. Nauczyciel jest zatem osobą realizującą zadania publiczne, zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi. Poza tym nauczyciel, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy o systemie oświaty jest pracownikiem pedagogicznym szkoły, placówki oraz zakładu kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli i korzysta - na mocy art. 63 ust. 1 Karty Nauczyciela podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie Kodeks karny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym należało stwierdzić, że żądanie zawarte we wniosku dotyczy jednej z osób realizujących zadania publiczne finansowane ze środków publicznych.

Należy jednak wskazać w tym miejscu, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05), którego przedmiotem była regulacja art. 5 ust. 2 Udip stwierdził, odnosząc się do pojęcia informacji publicznej, że "muszą to być zawsze informacje majce znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji, poza tym nie mogą to być informacje – co do swej natury i zakresu – przekreślające istotę ochrony prawa do życia prywatnego". Trybunał wskazał także, że "w odniesieniu do osób publicznych poszerzenie sfery dostępności nie oznacza wyłączenia ochrony sfery życia prywatnego. Wkroczenie w sferę prywatności tych osób musi być więc zawsze uzasadnione istotnymi racjami interesu publicznego i pozostawać w związku z wykonywaną działalnością publiczną." W dalszej części uzasadnienia wyroku, Trybunał - określając zakres prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne - zaznaczył, że: "Po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego."

W konsekwencji powyższego, zdaniem Sądu, uznać należy, że nie każda informacja będąca w dyspozycji Dyrektora Gimnazjum, a dotycząca nauczyciela będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Tylko te kwestie bowiem względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 Udip ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię uznać należy za niepubliczną, a zatem nie podlegająca udostępnieniu w trybie tej ustawy. Wobec powyższego sąd uznał, że udostępnieniu winny podlegać informacje stanowiące odpowiedź na pytania skarżącej zawarte we wniosku o nr: 2, 4, 19 i 21, albowiem są to informacje publiczne w rozumieniu Udip; pytania o nr 1, 3, 5-18, 20, 22-27, 33-40, 42-50, 52-92 nie dotyczą informacji publicznych; pytania 29, 30, 31 i 51 zawierają się w istocie w pytaniu nr 28, zaś pytanie nr 41 w pytaniu nr 32, te zaś – tj. pytanie nr 28 i 32 dotyczą – wbrew twierdzeniom organu – informacji publicznych, podlegających udostępnieniu.

Należy bowiem wskazać, jak to uczynił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 196/13 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że odpowiedzialność dyscyplinarna jest przewidziana w pragmatykach służbowych regulujących status funkcjonariuszy służb mundurowych, np. Policji, w pragmatykach regulujących status prawny innych pracowników mianowanych (np. nauczycieli czy sędziów) oraz ustawach regulujących ustrój i funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych, np. adwokackiego. Jest to odpowiedzialność typu karnego, choć najczęściej sprawowana przez podmioty mające charakter organu administracji publicznej, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym (por. art. 1 pkt 2 Kpa) za wykroczenia dyscyplinarne. Najczęściej tym mianem pragmatyki określają naruszenie obowiązków pracowniczych, ale równie często zakres tego pojęcia jest rozciągnięty na uchybienie godności lub zasadom etyki wykonywania danego zawodu. Przy czym sankcja dyscyplinarna należy do grupy środków przymusu państwowego, które mają charakter kary. Jest to więc odpowiedzialność typu karnego, ponieważ jest odpowiedzialnością za popełnienie czynu zabronionego pod groźbą kary. Jeżeli tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy uczelni (szkoły) jest formą wykonywania władzy publicznej. Kolejnym argumentem potwierdzającym trafność tej tezy jest poddanie prawomocnych orzeczeń komisji dyscyplinarnych kontroli sądowej – zob. art. 146 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym (w niniejszej sprawie art. 85m Karty Nauczyciela). W innym wyroku NSA oddalając skargę kasacyjną wskazał, że z faktu, iż nauczyciel jest zatrudniony w jednostce organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji można wywieść, iż dotyczące go postępowanie dyscyplinarne pozostaje w określonym związku z wykonywaniem zadań publicznych. Należy jednak pamiętać, że postępowanie takie prowadzone w sprawach pracowników ma zawsze mieszany: publiczno-pracowniczy charakter przesądzający o międzygałęziowym usytuowaniu tej instytucji. W sferze publicznej funkcją tej odpowiedzialności jest ochrona powagi i godności danego zawodu lub służby oraz niezbędnego do ich prawidłowego funkcjonowania zaufania społecznego. W sferze pracowniczej akt wspomnianego władztwa rodzi skutki obligacyjne w postaci czynności zmiany treści lub rozwiązania albo stwierdzenia ustania stosunku pracy bądź pozbawienia albo ograniczenia ekspektatywy uzyskania określonych świadczeń płacowych. Z uwagi na wskazane aspekty odpowiedzialności dyscyplinarnej łączącej w sobie pierwiastek służbowy (publiczny) oraz pracowniczy (zobowiązaniowy), ogólnie traktowanym informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznych.

Należy również wskazać na art. 85t ust. 1 -3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela ((Dz.U. z 2016 r., poz. 1379 z późn. zm.) zgodnie z którym Dyrektor szkoły może zawiesić w pełnieniu obowiązków nauczyciela, a organ prowadzący szkołę - nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora szkoły, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne lub złożono wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, jeżeli ze względu na powagę i wiarygodność wysuniętych zarzutów celowe jest odsunięcie nauczyciela od wykonywania obowiązków w szkole. W sprawach niecierpiących zwłoki nauczyciel i nauczyciel pełniący funkcję dyrektora szkoły mogą być zawieszeni przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Dyrektor szkoły zawiesza w pełnieniu obowiązków nauczyciela, a organ prowadzący szkołę - nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora szkoły, jeżeli wszczęte postępowanie karne lub złożony wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego dotyczy czynu naruszającego prawa i dobro dziecka. Wreszcie nauczyciel i nauczyciel pełniący funkcję dyrektora szkoły zostają z mocy prawa zawieszeni w pełnieniu obowiązków w razie ich tymczasowego aresztowania lub w razie pozbawienia ich wolności w związku z postępowaniem karnym. W konsekwencji takiego uregulowania informacje o karalności, jak również karalności dyscyplinarnej, należy zdaniem sądu uznać za informacje pozostające w związku z wykonywaniem funkcji publicznej, a w konsekwencji podlegające udostępnieniu w trybie Udip.

Uznając zatem, że żądane informacje w części stanowią informację publiczną, a w części nie, zaś Dyrektor Gimnazjum jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej ustalić należało czy podjął on działania zgodne z ustawą.

W tym miejscu należy powołać się na wypracowane już i traktowane jako jednolite, stanowisko judykatury, z którego wynika niezbicie, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:

1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;

2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;

3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji;

5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 Udip w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.

Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 cyt. ustawy bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych z tych czynności, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem stosownej czynności. Także przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącej z dnia [...] października 2016 r. nie został załatwiony zgodnie z Udip. Wprawdzie organ udzielił odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia [...] listopada 2016 r. niemniej jednak nie załatwił wniosku w całości. Organ nie udostępnił bowiem skarżącej informacji o karalności, w tym o karalności dyscyplinarnej nauczyciela (pytania nr 28 i 32, w zw. z pytaniami nr 29-31, 41 i 51), które to żądane informacje stanowią informacje publiczne, jak wykazano we wcześniejszej części uzasadnienia. W tej mierze organ winien informację, o ile ją posiada, a jej udostępnienie nie jest podlega prawnym ograniczeniom, udostępnić w drodze czynności materialno-technicznej, tj. pismem. Tak też prawidłowo organ uczynił w stosunku do pytań nr 2, 4, 19, 21. Reasumując organ powinien udzielić informacji zgodnej z wnioskiem bądź w sytuacji, gdy uzna, że informacje, których wnioskodawca żąda nie podlegają ujawnieniu, ze względu na ograniczenia ustawowe wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 Udip odmówić jej udostępnienia wydając decyzję (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 Udip). Należy jednocześnie wskazać, że przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice ustawowo chronione lub ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 Udip), bądź jeżeli objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym zaś wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykaże istnienia szczególnego interesu publicznego do jej uzyskania (art. 3 ust. 1 pkt 1 Udip).

Skoro sprawa w zakresie żądania zawartego we wniosku skarżącej w zakresie pytań nr 28 i 32, w zw. z pytaniami nr 29-31, 41 i 51 nie została załatwiona zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, to po stronie jego adresata zachodzi bezczynność. Wobec tego należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa.

Konsekwencją tego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia i załatwienia we wskazanej części wniosku skarżącej z dnia [...] października 2016 r., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Termin na załatwienie sprawy liczony jest od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 13 ust. 1 Udip w zw. z art. 286 § 2 Ppsa).

Jednocześnie w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie można przypisać organowi bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Natomiast organ zareagował na wniosek skarżącej w terminie, jednakże bezczynność w tym zakresie była wynikiem błędu co do charakteru części żądnych informacji objętych, wnioskiem, a w konsekwencji miało wpływ na błędną ocenę co do sposobu realizacji żądania. W związku z tym Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku, stosownie do art. 149 § 1a Ppsa.

W pozostałym zakresie sąd stwierdza, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Odpowiadając bowiem na zarzuty skargi wskazać należy, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 Udip, a akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. W sytuacji, w której żądana informacją nie jest informacją publiczną, organ żądanych informacji nie posiada lub też informacja ta w ogóle nie istnieje, nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Organ jedynie zobowiązany jest poinformować wnioskodawcę o takim fakcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2016 r. IV SAB/Gl 66/16, LEX nr 2098971). Tak tez organ uczynił w zakresie pytań 1, 3, 5-18, 20, 22-27, 33-40, 42-50, 52-92. Z tych względów w pozostałym zakresie – pkt 4 sentencji – skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 206 Ppsa.