Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Izby Komorniczej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Rz 63/14 w sprawie ze skargi B. B. na bezczynność Rady Izby Komorniczej w R. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 63/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi B. B. na bezczynność Rady Izby Komorniczej w R. - I. zobowiązał Radę Izby Komorniczej w R. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 31 stycznia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2014 r. B. B. zwrócił się do Izby Komorniczej w R. o udostępnienie wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych w latach 2012 i 2013. W podstawie prawnej swojego żądania powołał art. 61 Konstytucji RP.

W dniu 13 sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga B. B. na bezczynność Rady Izby Komorniczej w R. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, zwanej dalej u.d.i.p.), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, w określonym terminie. W odpowiedzi na skargę Rada Izby Komorniczej w R. wniosła o jej odrzucenie podnosząc m.in., że przed jej wniesieniem, skarżący nie złożył zażalenia na bezczynność Rady Izby Komorniczej w R. do organu wyższego stopnia, stosownie do brzmienia art. 37 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). W pisemnych motywach wyroku Sąd wskazał, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i organów samorządów gospodarczych i zawodowych przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. 2011 r. Nr 231, poz. 1376) komornicy zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego, zwanego dalej "samorządem". W świetle art. 79 ust. 2 tej ustawy organami samorządu są: Krajowy Zjazd Komorników, Krajowa Rada Komornicza, walne zgromadzenia komorników izb komorniczych oraz izby komornicze. Jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są okręgowe izby komornicze i Krajowa Rada Komornicza. Zgodnie z art. 87 ww. ustawy, organami izby komorniczej są: walne zgromadzenie komorników izby komorniczej, rada izby komorniczej oraz komisja rewizyjna. W myśl art. 75 ust. 1 ustawy, sprawy dyscyplinarne w pierwszej instancji rozpoznaje komisja dyscyplinarna. Od orzeczeń komisji dyscyplinarnej stronom przysługuje odwołanie do sądu okręgowego właściwego według siedziby kancelarii obwinionego komornika, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia z uzasadnieniem (art. 75 ust. 2 ustawy). Art. 71 ww. ustawy zawiera katalog czynów podlegających odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Art. 6 ust. 1 ustawy ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ustawy), w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Jednocześnie, tylko dokument wytworzony w postępowaniu administracyjnym, utrwalony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, podlega udostępnieniu przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji. Prawo do informacji publicznej obejmuje nadto uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 ustawy). Sąd uznał, że z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego mamy do czynienia również w przypadku podejmowania przez samorząd zawodowy rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych, przy czym udostępnienie wydanych w ramach tych postępowań orzeczeń gwarantować musi ochronę danych zawartych w innych ustawach, np. danych osobowych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności ochrony życia i zdrowia społeczeństwa. Odpowiedzialność dyscyplinarna jest przewidziana w pragmatykach służbowych regulujących status funkcjonariuszy służb mundurowych, w pragmatykach regulujących status prawny innych pracowników mianowanych oraz ustawach regulujących ustrój i funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych. Jest to odpowiedzialność typu karnego, choć najczęściej sprawowana przez podmioty mające charakter organu administracji publicznej, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym za wykroczenia dyscyplinarne. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej.

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Rzeszowie wskazał, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższym wniesioną w tej sprawie skargę uznał za dopuszczalną. W ocenie Sądu, skarżący właściwie skierował wniosek z dnia 31 stycznia 2014 r. o udzielenie żądanej informacji do Izby Komorniczej w R. Podmiotem zobowiązanym do odpowiedzi na ten wniosek, ze względu na jego treść była Rada Izby Komorniczej w R. Domaganie się przez skarżącego dostępu do informacji związanej z treścią określonych rozstrzygnięć wydanych w ramach postępowań dyscyplinarnych prowadzonych w Izbie Komorniczej w R. w latach 2012 r. i 2013 r. powodowało, że organ dysponujący informacją publiczną miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa. Sąd uznał, że w sprawie koniecznym stało się zobowiązanie Rady Izby Komorniczej w R. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 31 stycznia 2014 r. w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. O powyższym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie, Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ w żaden sposób nie zareagował na wniosek skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Izby Komorniczej w R. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wobec zaskarżonego wyroku skarżąca kasacyjnie sformułowała następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 3 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynik postępowania dyscyplinarnego w samorządzie komorniczym mieści się w kategorii sprawy publicznej;

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 149 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia wyroku co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt II sentencji oraz co do oceny dopuszczalności skargi, której nie poprzedzono wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że akty wydawane w postępowaniach dyscyplinarnych przez organy samorządu komorniczego są aktami administracyjnymi objętymi sferą wewnętrzną działania administracji publicznej. Wprawdzie, organy Izby Komorniczej w R. są organami administracji publicznej, jednakże ich aktywność w sprawach personalnych, w tym i dyscyplinarnych, odnosi się wyłącznie do relacji zachodzącej pomiędzy osobą uprawnioną do wykonywania zawodu komornika sądowego i organem korporacji zawodowej komorników. Orzeczenia dyscyplinarne są aktami stosowania prawa (karnego), które nie wykraczają swoimi skutkami poza granice aparatu administracji publicznej wykonywanej przez organy samorządu komorniczego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, termin "sprawa publiczna" jakim posługuje się art. 1 i art. 3 ust. 2 u.i.d.p., wskazując, że jedną z form komunikowania informacji publicznych są określone w jej art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a "akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia", obejmuje tylko akty wydawane w sferze zewnętrznej, tzn. takie, w których organ wykonujący władztwo kształtuje relacje z obywatelem ulokowanym na zewnątrz struktury organizacyjnej własnego aparatu. Orzeczenie dyscyplinarne jest nadto aktem stosowania prawa w postępowaniu karnym (nie jest aktem administracyjnym). W odniesieniu do zarzutów procesowych skarżąca kasacyjnie podniosła, że w uzasadnieniu wyroku Sąd w żaden sposób nie odniósł się do tego czy naruszenie, jakie wytknął organowi, miało walor rażącego naruszenia prawa i od jakiej granicy temporalnej bezczynność może wykraczać poza zakres zwykłej (niestanowiącej rażącej) i obejmuje naruszenie kwalifikowane (rażące). Nadto, Sąd nie przedstawił żadnej własnej argumentacji co do dopuszczalności skargi, pomimo braku uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W końcowym fragmencie skargi kasacyjnej podkreślono, że organem właściwym w sprawach dyscyplinarnych jest komisja dyscyplinarna, zaś w drugiej instancji sąd okręgowy a nie Rada Izby, czego dowodzi art. 75 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Zdaniem strony, błędnie zatem ustalono organ określony w art. 32 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczym problemem wymagającym rozstrzygnięcia pozostaje ocena charakteru prawnego żądanej informacji - orzeczeń sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych, w tym przede wszystkim tego, czy mieści się ona w pojęciu "informacji publicznej" w znaczeniu nadanym przepisem art. 61 Konstytucji RP i przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie NSA, Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że objęta wnioskiem informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do treści tego przepisu, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy informacja ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Innymi słowy, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informację publiczną stanowi zatem zarówno treść dokumentów wytworzonych bezpośrednio przez organy władzy publicznej, jak i tych, których organy te używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, ale i organów samorządów gospodarczych i zawodowych, przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządu zawodowego dotyczą bowiem oceny działalności funkcjonariusza publicznego jakim jest komornik (art. 1 ust. 1 i art. 71 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji), który realizuje funkcje i zadania publiczne. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej. Komornik sądowy, wykonując swoje ustawowe funkcje, realizuje jedno z głównych zadań państwa, jakim jest zapewnienie przestrzegania prawa poprzez przymusowe wprowadzanie wyroków sądowych w życie. Sprawowanie obowiązków komornika zaliczane jest do kategorii zawodów zaufania publicznego, co decyduje o przynależności jego osoby do samorządu zawodowego. Szczególny rodzaj zadań realizowanych przez zawody zaufania publicznego powoduje zaś, że konieczne jest zapewnienie mechanizmu społecznej kontroli ich funkcjonowania, w tym poprzez uzyskiwanie informacji publicznej dotyczącej jego członków. Żądane przez skarżącego informacje stanowią zatem dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Słusznie również Sąd I instancji uznał, że Rada Izby Komorniczej stanowi podmiot uprawniony do udostępnienia orzeczeń dyscyplinarnych. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści powołanego już wyżej art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., do jej udostępnienia obowiązane są w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Jak wskazuje art. 79 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji komornicy tworzą samorząd komorniczy, który obejmuje również izby komornicze (art. 79 ust. 2 pkt 4 ustawy o komornikach i egzekucji sądowej). W przedmiotowej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmował udostępnienie "wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013". Treść art. 75 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, który wyznacza komisję dyscyplinarną jako organ właściwy do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, nie zwalniał Rady Izby od rozpoznania przedmiotowego wniosku. Należy uwzględnić, że to izba komornicza, a nie komisja dyscyplinarna posiada osobowość prawną (art. 79 ust. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji). Nie można również pominąć, że art. 75 n ust. 1 ww. ustawy, obliguje komisję dyscyplinarną do doręczania radzie właściwej izby komorniczej odpisów prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych. Rada Izby Komorniczej w R. dysponuje więc odpisami prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych wydanych w stosunku do komorników, asesorów oraz aplikantów do niej przynależnych. Rada Izby powinna więc rozpoznać zgłoszony w tej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w jakim dysponowała żądaną informacją.

Z opisanych wyżej względów jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 3 ust. 2 u.d.i.p. kwestionujące możliwość uznania orzeczeń dyscyplinarnych jako podlegających rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i kompetencje Rady Izby do rozpoznania wniosku o ich udostępnienie.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zaistniały również przesłanki do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji w niczym nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt II sentencji zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki przyjmując, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analiza całości uzasadnienia i wskazanych w nim okoliczności faktycznych pozwala na uznanie, że wyjaśnienia Sądu w tej kwestii są wystarczające. Wprawdzie WSA w Rzeszowie w motywach swojego rozstrzygnięcia nie dokonał wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., to jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo zaklasyfikował bezczynność, której dopuściła się Rada Izby Komorniczej w R., mając na względzie całkowity brak reakcji organu na wniosek skarżącego w okresie od 31 stycznia 2014 r. do dnia orzekania, tj. 29 października 2014 r. W tym kontekście odnotować trzeba, że w skardze nie podjęto żadnej polemiki z wyrażonym w tym zakresie poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący kasacyjnie nie zanegował również stanowiska Sądu co do dopuszczalności wniesionej w tej sprawie skargi. Okoliczność, że w tej mierze Sąd I instancji odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie podważa dokonanej przez niego oceny i nie może być traktowane w kategoriach naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w sytuacji gdy z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że przytoczone poglądy podziela.

Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

2