Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Buskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

W dniu 28 grudnia 2025 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty Buskiego, wskazując że pomimo złożenia za pomocą poczty elektronicznej w dniu 19 kwietnia 2025 r. do Starostwa Powiatowego w Busku-Zdroju wniosku o przesłanie projektu organizacji ruchu oraz protokołów z 2 ostatnich kontroli drogi1097T, i upływu terminu na udzielenie informacji, nie została mu ona udostępniona, jak również organ nie zareagował w jakikolwiek inny sposób zgodny z ustawą.

W tym zakresie skarżący wskazał na naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej – poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia ww. wniosku z 19 kwietnia 2025 r. (pkt 1), uznanie bezczynności za rażące naruszenie prawa i wymierzenie grzywny w wysokości 1% maksymalnego wymiaru za każdy pełny dzień opóźnienia (pkt 2) oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł, że wbrew twierdzeniu skarżącego nie złożył on w dniu 19 kwietnia 2025 r. za pomocą poczty elektronicznej wniosku o przesłanie projektu organizacji ruchu oraz protokołów z 2 ostatnich kontrolni drogi Nr 1097T. W dniu 19 kwietnia o godz. 14:35:57 bramka pocztowa Starostwa nie przyjęła wiadomości z adresu [...] z uwagi na niską reputację serwera nadawcy. Przyjęte w Starostwie rozwiązanie techniczne i organizacyjne, tj. odrzucenie komunikacji na poziomie nagłówków protokołu SMTP, pozwala zareagować nadawcy na problemy z doręczeniem wiadomości i skontaktować się w inny sposób lub na adresy opisane w RFC 5321: tj. dokumencie definiującym protokół poczty elektronicznej. Informację o problemach z dostawą poczty powinien wysłać do nadawcy serwer wysyłający wiadomość, (ava.rev.cyber-folks.pl). Z uwagi na obowiązywanie 3 stopnia alarmowego CHARLIE-CRP określonego w ustawie o działaniach antyterrorystycznych z dnia 10 czerwca 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 904 z późn. zm.) oraz mając na uwadze że głównym wektorem zagrożenia systemów teleinformatycznych jest PHISHING e-mail, Starostwo stosuje restrykcyjną weryfikację serwerów i nadawców wiadomości e-mail. Odrzucenie wiadomości następuje przed przekazaniem jej treści, a więc nie pozwala odbiorcy na zapoznanie się z jej zawartością. Dodatkowo informacja o polityce przyjmowanej poczty elektronicznej została umieszczona na stronie internetowej BIP: https://bip.powiat.busko.pl/zasady-filtrowania-i-blokowania-korespondencii-e-mail.html. Gdyby wniosek o informację publiczną w zakresie drogi Nr 1097T został przez skarżącego prawidłowo złożony, to Starosta Buski udzieliłby żądanej informacji publicznej. J. M. składał do Starostwa Powiatowego Busku-Zdroju wiele wniosków o informację publiczną z zakresu dotyczącego dróg publicznych. Na przykład w dniu 8 stycznia 2025r. złożył drogą elektroniczną wniosek o informację dotyczącą organizacji ruchu na drodze Nr 1065T zrealizowanych od 7 września 2024r. Odpowiedzi na ten wniosek udzielono pismem z dnia 14 stycznia 2025 r. Natomiast w dniu 19 kwietnia 2025r. skarżący złożył do Starostwa Powiatowego w Busku-Zdroju wniosek w formie elektronicznej o informację na temat "listy domen i adresów email, z których organ nie przyjmuje wiadomości email na główne konto podane jako metoda kontaktu z urzędem (starostwo@powiat.busko.pl) ..." W dniu 25 kwietnia 2025r. Starosta Buski udzielił odpowiedzi na ten wniosek. W tymże dniu 19 kwietnia 2025r. nie wpłynął od J. M. do Starostwa Powiatowego w Busku-Zdroju w formie elektronicznej wniosek (email) o treści wskazanej w skardze, czyli dotyczący "projektu organizacji ruchu oraz protokołów z 2 ostatnich kontroli drogi 1097T". Powyższe twierdzenie wynika z faktu, iż Starosta - administrator poczty elektronicznej Starostwa - dokonał weryfikacji korespondencji elektronicznej, która wpłynęła do Starostwa i brak w niej e-maila, którego treść odpowiadałaby wnioskowi wskazanemu przez skarżącego. Organ podkreślił, że J. M. w swojej skardze do Sądu nie wskazał adresu, z którego wysłał wniosek ani nie kontaktował się ze Starostwem w sprawie potwierdzenia czy jego wniosek dotarł do adresata. Ponadto skarżący nie dołączył do skargi tekstu rzekomego wniosku z 19 kwietnia 2025r. w sprawie drogi Nr 1097T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

Z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek.

W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że Starosta Buski jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), zaś żądane we wniosku J. M. z dnia 19 kwietnia 2025 r. informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W rozpatrywanym przypadku Starosta nie kwestionował tego, że jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ani też że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Podnosił jednak, że w dniu 19 kwietnia 2025 r. nie wpłynął do Starostwa wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Jak wyjaśniono, o godzinie 14:35:57 "bramka pocztowa Starostwa nie przyjęła wiadomości z adresu [...] z uwagi na niską reputację serwera nadawcy. Przyjęte w Starostwie rozwiązanie techniczne i organizacyjne, tj. odrzucenie komunikacji na poziomie nagłówków protokołu SMTP, pozwala zareagować nadawcy na problemy z doręczeniem wiadomości i skontaktować się w inny sposób lub na adresy opisane w RFC 5321: tj. dokumencie definiującym protokół poczty elektronicznej. Informację o problemach z dostawą poczty powinien wysłać do nadawcy serwer wysyłający wiadomość, (ava.rev.cyber-folks.pl). Z uwagi na obowiązywanie 3 stopnia alarmowego CHARLIE-CRP określonego w ustawie o działaniach antyterrorystycznych z dnia 10 czerwca 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 904 z późn. zm.) oraz mając na uwadze że głównym wektorem zagrożenia systemów teleinformatycznych jest PHISHING e-mail, Starostwo stosuje restrykcyjną weryfikację serwerów i nadawców wiadomości e-mail. Odrzucenie wiadomości następuje przed przekazaniem jej treści, a więc nie pozwala odbiorcy na zapoznanie się z jej zawartością".

Sądowi znane jest dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że do obowiązków organu administracji publicznej należy takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej czy systemów informatycznych organu aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 29 października 2025 r., sygn. IV SAB/Po 157/25).

Jak jednak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2025 r., sygn. III OSK 878/24, dotychczasowe orzecznictwo rozwinęło się jednak w zupełnie innych warunkach technologicznych, informatycznych i geopolitycznych. Były to czasy intensywnego rozwoju usług informatycznych związanych z coraz bardziej powszechnym dostępem obywateli do Internetu. Rozwiązania takie miały na celu ułatwienie korzystania z dostępności technologicznej do informacji publicznych będących w posiadaniu organów. Aktualnie jednak sytuacja jest zupełnie odmienna a narzędzia informatyczne są coraz bardziej skomplikowane i powszechne a wręcz wszechobecne. NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym "(...) w ślad za rozwojem coraz bardziej wyrafinowanej technologii stosowanej przez osoby i podmioty prowadzące nielegalną działalność w Internecie podążać muszą podmioty administrujące danymi chronionymi, a w tym w szczególności instytucje publiczne. Są one nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane, by podejmować wszelkie działania mające na celu ochronę posiadanych danych i zapewnienie im bezpiecznego, sprawnego działania, pomimo możliwych ataków hakerskich. Ochrona przed zagrożeniem tego rodzaju wymaga stosowania profesjonalnych, opracowanych przez wyspecjalizowane firmy zewnętrzne zabezpieczeń, uniemożliwiających przeniknięcie przez podmioty nieuprawnione do stosowanych w tych instytucjach systemów informatycznych". Zdaniem NSA w dzisiejszych czasach odpowiednie "skonfigurowanie zasad odbioru poczty elektronicznej" nie jest wystarczającym środkiem, który umożliwiałby podmiotom publicznym bezpieczne odebranie i odczytanie każdej przesyłki nadesłanej pocztą elektroniczną, która potencjalnie mogłaby zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Obowiązkiem organów administracji jest natomiast takie skonfigurowanie "dostępowych" systemów informatycznych aby organy te mogły skutecznie działać i realizować swoje zadania. Temu też służą najnowsze rozwiązania prawne przewidziane w następujących ustawach:

a) z dnia 28 lipca 2023 r. o zwalczaniu nadużyć w komunikacji elektronicznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1803);

b) z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 1077).

W ocenie NSA wskazane zagrożenia nie tyle potencjalnie umożliwiają określone działania, co wręcz nakładają obowiązek na organy odpowiedniego skonfigurowania systemów informatycznych (w tym między innymi najbardziej popularnych skrzynek e-mail). Nie oznacza to automatycznie naruszenia art. 61 Konstytucji. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego jasno, co jest przedmiotem tego wniosku. U.d.i.p. nie precyzuje bowiem formy w jakiej wniosek powinien zostać złożony. Oznacza to, że dopuszczalne są w tym zakresie wszelkie formy komunikacji. Niemniej jednak warunkiem udzielenia informacji publicznej jest skuteczne doręczenie organowi wniosku o udostępnienie określonej informacji publicznej. Zdaniem NSA w obecnych czasach nie ma żadnych przeszkód aby złożyć wniosek o udzielenie informacji publicznej przez ePUAP lub w zwykłej formie pisemnej. Tym bardziej, że wygenerowane za pośrednictwem platformy ePUAP poświadczenie doręczenia stanowi dowód na realną możliwość zapoznania się adresata z treścią pisma. Poświadczenie doręczenia jest niezaprzeczalnym urzędowym poświadczeniem odbioru. Rozwiązania techniczne systemu doręczeń za pośrednictwem platformy ePUAP zapewniają niezaprzeczalność urzędowego poświadczenia odbioru (por. wyrok NSA z 15 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1729/15). W tych przypadkach znacznie ułatwiona jest identyfikacja samego wnioskodawcy oraz sam fakt "doręczenia wniosku organowi" co przecież dopiero uruchamia odpowiednią procedurę wynikającą z u.d.i.p. Tymczasem wniosek elektroniczny złożony na adres e-mail organu może nieść ze sobą ryzyko braku doręczenia takiego wniosku do organu (tj. potencjalnego trafienia do folderu "spam" lub na "kwarantannę"). Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa cyfrowego obywateli i instytucji publicznych stoi na przeszkodzie, by sam dowód wysłania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. pocztą elektroniczną mógł być uznawany za potwierdzenie, że wniosek taki dotarł do adresata w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim, jeśli przedstawione przez tego adresata dane z jego konta pocztowego okoliczności tej nie potwierdzają. W takiej sytuacji, ciężar wykazania doręczenia - tj. złożenia wniosku - w razie zaistnienia sporu co do tego faktu - spoczywa na wnioskodawcy, który wywodzi z niego określone skutki prawne. Mamy bowiem do czynienia ze "zderzeniem" dwóch wartości: szeroko pojętego bezpieczeństwa informatycznego państwa, jako dobra wspólnego wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji) oraz prawa obywateli do dostępu do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji). Przypomnieć również należy, że prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczając sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane do celu, jaki temu przyświeca (por. wyrok WSA w Opolu z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 58/18). Zatem nie będzie konstytucyjnym ograniczeniem prawa do informacji sytuacja w której wniosek elektroniczny wysłany przez daną osobę (a być może generowany w sposób sztuczny) na adres e-mail organu będzie podlegał sprawdzeniu pod kątem zagrożeń związanych z cyberbezpieczeństwem. W takiej sytuacji ciężar wykazania doręczenia takiego wniosku w razie zaistnienia sporu co do tego faktu (tj. zablokowania owego wniosku w folderze "spam" czy przesłania pliku na "kwarantannę") - spoczywa na wnioskodawcy, który wywodzi z niego określone skutki prawne. Dopiero bowiem wniosek prawidłowo doręczony (przekazany) do organu wywołuje wskazane w u.d.i.p. określone skutki prawne i obowiązki po stronie organów administracji. W sytuacji złożenia wniosku w formie elektronicznej na oficjalny adres mailowy organu to wnioskodawca powinien dochować należytej staranności i upewnić się, że ów wniosek - po sprawdzeniu ewentualnych zagrożeń informatycznych - został w sposób prawidłowy "doręczony" organowi administracji. Sytuacja taka - co warto podkreślić - nie występuje w przypadku złożenia wniosku w zwykłej formie pisemnej i przesłania w systemie ePUAP.

Podzielając zaprezentowane wyżej stanowisko należy zauważyć, co odnotował również organ w odpowiedzi na skargę, że J. M. w złożonej skardze nie wskazał adresu, z którego wysłał wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jak twierdzi organ, nie kontaktował się także ze Starostwem w celu potwierdzenia czy jego wniosek dotarł do adresata. Jak wynika z akt sprawy, we wcześniejszym okresie (przed dniem 19 kwietnia 2025 r.) skarżący korespondował z organem na temat sposobu kontaktowania się z nim w formie elektronicznej. Przykładowo w piśmie z dnia 31 lipca 2024 r. został poinformowany o tym, z jakich domen maile są blokowane w Starostwie (m.in. nie kończące się na ".pl" i ".eu"). Ponadto w piśmie z 9 sierpnia 2024 r. skarżący został powiadomiony, że na stronie BIP Starostwa, w zakładce kontaktowej, została zamieszczona informacja o stosowanych przez organ ogólnych zasadach blokowania wiadomości e-mail oraz wykorzystywaniu filtrów potencjalnie niebezpiecznych adresów, opartych o dynamiczne listy RBL. Informacje te – jak podniesiono w piśmie – pozwolą klientom organu posługującym się nietypowymi domenami, na samodzielną ocenę możliwości odrzucenia przez serwery Starostwa przesłanej wiadomości. Dodano również kontakt telefoniczny do administratora poczty, który zobowiązany został niezwłocznie reagować na zgłaszane przez klientów problemy z wysyłką korespondencji i wnioski o wprowadzenie adresu lub domeny na "białą listę".

Skarżący zresztą, jak wynika z odpowiedzi na skargę, składał już wcześniej wiele wniosków do Starostwa Powiatowego w Busku-Zdroju o udzielenie informacji publicznej i organ na te wnioski udzielał odpowiedzi.

W dniu 19 kwietnia 2025 r., a zatem wtedy kiedy miał zostać złożony wniosek przez skarżącego, "bramka pocztowa Starostwa nie przyjęła wiadomości z adresu [...] z uwagi na niską reputację serwera nadawcy". Domena z rozszerzeniem ".info" jest jedną z tych (jako nie kończąca się na ".pl" i ".eu"), z których – co wynika z informacji udzielonej skarżącemu w piśmie z 31 lipca 2024 r. – wiadomości e-mail podlegają blokowaniu ze względów bezpieczeństwa. W tej sytuacji zatem należy przyjąć, że organ istotnie nie otrzymał w dniu 19 kwietnia 2025 r. wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, co miało swoje obiektywne usprawiedliwienie, i w związku z tym nie można mu zarzucić bezczynności w tym zakresie. W konsekwencji zaś skarga jako niezasadna musiała podlegać oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wobec złożenia przez organ wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w razie oddalenia skargi należy podnieść, że żaden przepis prawa (w szczególności p.p.s.a.) nie przewiduje takiej możliwości.