Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008r. sprawy ze skargi A.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku wstrzymania użytkowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta J. z dnia (...). nr (...), 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.

Prezydent Miasta J. działając na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał A. F. wstrzymanie użytkowania działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w J., nakładając obowiązek wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania nieruchomości w terminie 30 dni od doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu podano, że działka ta (przy braku planu miejscowego), użytkowana jest jako teren do parkowania pojazdów osobowych, półciężarowych, koparki oraz autobusu. Po rozpatrzeniu odwołania A. F. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o jej utrzymaniu w mocy.

Następnie upomnieniem z daty [...] r. nr [...] Prezydent J. wezwał A. F. do dobrowolnego wykonania obowiązku określonego w powyższej decyzji z dnia [...] r. nakazującego wstrzymanie użytkowania działki w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia – pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Powołując się na fakt doręczenia upomnienia w dniu [...] r. Prezydent J. sporządził tytuł wykonawczy z daty [...] r. nr [...], który doręczono zobowiązanemu w dniu [...] r. wraz z pouczeniem o prawie i terminie wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z kolei A. F. pismem z daty [...] r. poinformował, że nie zamierza wstrzymać użytkowania powyższej działki, jako że spełnia wymogi Prawa budowlanego, jak i planów miejscowych (poprzedniego i obecnego).

Wreszcie, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], podjętym z up. Prezydenta J. na podstawie art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.), nałożono na A. F. grzywnę w kwocie [...] zł i wezwano zobowiązanego do jej uiszczenia w terminie do [...] r., pouczając go, że w razie dalszego uchylania od wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] r., mogą być nakładane kolejne grzywny w celu przymuszenia w tej samej lub innej kwocie. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, powołał się na oświadczenie A. F., iż nie zamierza wstrzymać użytkowania działki.

Pismem z daty [...] r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i zatytułowanym zażaleniem, A. F. wniósł o "unieważnienie":

- upomnienia z dnia [...] r.

- tytułu wykonawczego z dnia [...] r.

- postanowienia o nałożeniu grzywny z dnia [...] r.

- decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r.

W uzasadnieniu wnoszący zażalenie podniósł, że decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zalegalizował samowolne wykonanie utwardzenia przedmiotowej działki, zaś sprawa parkowania na niej samochodów nie podlega właściwości organów architektury.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie z dnia [...] r. orzekło o jego utrzymaniu w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podało, że ostateczną decyzją tego organu z dnia [...]r. nr [...] odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. nakazującej wstrzymanie użytkowania działki nr [...]. Przywołana przez żalącego się decyzja PINB, nie ma zaś żadnego znaczenia dla sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania działki. Tymczasem jest poza sporem, iż żalący się nie zamierza wykonać egzekwowanego obowiązku, co uzasadniało nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Stąd też zażalenia nie uwzględniono.

W skardze do sądu administracyjnego A. F. po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień organów obydwu instancji o nałożeniu grzywny, jak i decyzji z dnia

[...] r. nr [...]. Skarżący podniósł, że przedmiotowa działka jest niezabudowana, a jedynie wykonał utwardzenia jej nawierzchni, co nie wymaga decyzji o warunkach zabudowy, zaś samowolnie zrealizowane roboty zostały zalegalizowane.

W odpowiedzi na skargę Prezes SKO wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, bowiem decyzja z dnia [...] r. nadal pozostaje w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej żądania podlegały uwzględnieniu w niniejszym postępowaniu, ani też podniesione w niej zarzuty należało podzielić.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż przedmiotem kontroli sądowej były wyłącznie postanowienia organów obu instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku, nałożonego decyzją Prezydenta J. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzja ta nie została zaś wydana w granicach niniejszej sprawy egzekucyjnej, stąd też kwestia jej zgodności z prawem nie mogła być przedmiotem oceny sądu zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 135, poz. 1270 ze zm.).

Na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.), grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:

1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 cyt. ustawy,

2) postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 ustawy).

Wymogi postanowienia o nałożeniu grzywny określa art. 122 § 2 ustawy, przewidując że postanowienie w tym przedmiocie winno zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej,

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie (inna sankcja wynika z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, co nie dotyczy niniejszej sprawy).

Wreszcie, w świetle art. 122 § 3 ustawy, zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Tymczasem wydane w niniejszej sprawie postanowienie o nałożeniu grzywny nie zawiera obligatoryjnego elementu z art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mianowicie, organ egzekucyjny nie wezwał skarżącego jako zobowiązanego do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku, wyznaczając mu w tym celu określony w postanowieniu termin, bowiem wezwania nie obwarował żadnym terminem, ani też nie wskazał prawidłowo wysokości dalszych grzywien (w tej samej kwocie, gdyż kwota wyższa niż [...] zł nie wchodzi w rachubę z uwagi na treść art. 121 § 2 ustawy) i wszczęcie egzekucji przed dniem [...] r. (vide: art. 112 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. – Dz. U. Nr 89, poz. 589). Braki w tym względzie, a zwłaszcza nieokreślenie w postanowieniu terminu wykonania obowiązku, nie mogą zaś być uznane za nieistotne, jako że niweczą one cel stosowania środka egzekucyjnego i uniemożliwiają nałożenie dalszych grzywien w razie uchylania się od wykonania obowiązku.

Z tych też względów skarga musiała odnieść skutek, zaś wadliwe postanowienia organów obydwu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego postanowienia organu II instancji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 powołanej ustawy).

O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto, bowiem skarżący nie wniósł o ich zasądzenie (art. 210 § 1 tejże ustawy).

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały natomiast znaczenia podniesione przez skarżącego kwestie co do wadliwości samej decyzji z dnia

[...] r. Jednak dla dalszego prawidłowego biegu postępowania egzekucyjnego godzi się stwierdzić, iż w piśmie skarżącego skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a zatytułowanym zażaleniem, zaskarżył on nie tylko postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny, lecz także zakwestionował upomnienie i prawidłowość wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Zdaniem Sądu administracyjnego, nie powinno budzić wątpliwości, iż z uwagi na oznaczenie przedmiotu sprawy, jak i uzasadnienie pisma z dnia [...] r., zawierało ono także zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji (art. 33 ustawy). Do rozpoznania zarzutów właściwy jest organ egzekucyjny, podczas gdy w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało im merytorycznej oceny w toku rozpoznania zażalenia na postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Tymczasem zarzuty podlegają rozpatrzeniu w odrębnym trybie. Stąd też Kolegium nie było właściwe do ich rozpatrzenia i winno zastosować tryb z art. 66 § 1 kpa, powiadamiając skarżącego o konieczności wniesienia odrębnego podania do organu I instancji w sprawie zarzutów. Co więcej, zauważyć przyjdzie, iż w samym tytule wykonawczym nie zawarto pełnego pouczenia o podstawach zarzutu, zaś po jego otrzymaniu skarżący w terminie 7 dni wystosował do organu I instancji pismo z daty [...] r.

W tej sytuacji obowiązkiem organu egzekucyjnego było wyjaśnienie, czy pismo to należało potraktować jako zarzuty zgodnie z intencją zobowiązanego, a w takim wypadku organ ten zobligowany był do wydania w tym przedmiocie odrębnego postanowienia, na które także przysługiwałoby zażalenie.

Nie sposób w tym miejscu nie wskazać na wątpliwości co do możliwości wdrożenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie z uwagi na charakter prawny decyzji, wydanej w trybie art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Aczkolwiek w literaturze wskazuje się na dopuszczalność egzekucji administracyjnej, lecz jednocześnie zwraca się uwagę na swoisty, ograniczony w czasie charakter rozstrzygnięcia w postaci nakazania wstrzymania użytkowania terenu i wyznaczenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z.Niewiadomskiego, Wyd. 2, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 477 – 478).

Wydaje się logiczne, iż wstrzymanie użytkowania terenu może mieć jedynie charakter czasowy. Tymczasem w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana okoliczności. Mianowicie, na przedmiotowym terenie od [...] r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (k. 13 akt adm.).

Wydaje się, że w takiej sytuacji wymaga rozważenia kwestia, czy wydana w dniu

[...] r. decyzja nie stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Z kolei wygaśnięcie obowiązku prowadzić winno do umorzenia postępowania egzekucyjnego z mocy art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.

Wreszcie, zauważyć przyjdzie, iż miejsca postojowe dla samochodów i sprzętu budowlanego stanowią obiekt budowlany w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Ocena legalności obiektu budowlanego należy do organów nadzoru budowlanego. Co prawda, przed PINB w J. toczyło się postępowanie administracyjne, lecz legalizacja dotyczyła jedynie robót polegających na utwardzeniu nawierzchni działki i realizacji budynku gospodarczego.

Tymczasem roboty w takim zakresie nie obejmują pojęcia "miejsca postojowe dla samochodów". Tego rodzaju obiekt budowlany musi bowiem spełniać wymogi w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i wymogi techniczno-budowlane, m.in. odległości od działek sąsiednich, w zależności od liczby miejsc postojowych. Miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych wymagają też w każdym wypadku pozwolenia na budowę.

Wszystkie te kwestie wykraczają co prawda poza ramy niniejszego postępowania sądowego, lecz winny być rozważone przez organ egzekucyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Zatem w pierwszym rzędzie niezbędne będzie zastosowanie przez Kolegium trybu z art. 66 § 1 kpa, gdy idzie o zawarte w piśmie skierowanym do tego organu zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Nadto, organ egzekucyjny winien wezwać skarżącego o wyjaśnienie, czy jego pismo z daty [...] r. stanowiło zarzuty z art. 33 ustawy, a w takim wypadku podlegać winny odrębnemu rozpatrzeniu. Wreszcie, o ile zajdą podstawy do stosowania środka egzekucyjnego z art. 119 § 1 ustawy, wydane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia winno spełniać wymogi z art. 122 § 2.

SJ/