Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku G. H. z dnia 20 września 2018 r. o udzielenie zabezpieczenia w postępowaniu o uchylenie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr 317/2018 w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej postanawia: oddalić wniosek

W piśmie z dnia 20 września 2018 r. G. H. złożył wniosek o udzielenie zabezpieczenia przed wszczęciem postępowania o uchylenie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr 317/2018 w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej.

G. H. wniósł o udzielenie zabezpieczenia roszczenia o uchylenie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr 317/2018, obejmującego prawo podmiotowe polegające na dostępie do służby publicznej na równych warunkach, w ten sposób, że do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny odwołania od tej uchwały wniósł o:

a) wstrzymanie skuteczności uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 23 sierpnia 2018 r. w całości, prowadzące do: (i) ustanowienia ogólnego zakazu uwzględniania i respektowania w obrocie prawnym skutków, które w świetle obowiązującego prawa mogą być wiązane z zaskarżoną uchwałą (co będzie służyło niedopuszczeniu do urzeczywistnienia się tych skutków), a w efekcie do (ii) stworzenia stanu, w którym zaskarżona uchwała (nawet mimo przyjęcia jej prawomocności - por. art. 43 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 1b ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa – Dz. U. z 2018 r., poz. 389 ze zm.) nie będzie wywoływała przewidzianych dla niej skutków prawnych w okresie przejściowym do chwili zakończenia postępowania w niniejszej sprawie, przy czym jako alternatywną podstawę prawną powyższego żądania wnioskodawca z ostrożności wskazał art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) w zw. z art. 15 § 1 pkt 5 i § 2 p.p.s.a.,

b) unormowanie praw i obowiązków uczestników niniejszego postępowania, tj. wnioskodawcy oraz pozostałych uczestników, na czas trwania postępowania odwoławczego, poprzez (i) nakazanie powstrzymania się Krajowej Rady Sądownictwa od przekazania uchwały Prezydentowi, (ii) zakazanie każdemu z pozostałych uczestników odebrania aktu powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej (art. 33 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym – Dz. U. z 2018 r., poz. 5 ze zm.), (iii) zgłoszenia się w celu objęcia stanowiska sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej (art. 33 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym) oraz (iv) złożenia ślubowania wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (art. 34 § 1 i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym) - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie (art. 755 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego – Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.c. - w zw. z art. 730 - 738 k.p.c. oraz w zw. z art. 391 § 1 i art. 39821 k.p.c. oraz art. 44 ust. 3 ustawy o KRS).

Ponadto wnioskodawca wniósł o rozpoznanie wniosku bezzwłocznie, jednak nie później niż w terminie jednego tygodnia od dnia wpływu do Naczelnego Sądu Administracyjnego; o wyznaczenie mu dwutygodniowego terminu do złożenia odwołania od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 23 sierpnia 2018 r.; o zaopatrzenie postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia wzmianką o wykonalności przez Przewodniczącego z urzędu oraz doręczenie w tej postaci orzeczenia wnioskodawcy oraz Krajowej Radzie Sądownictwa; a także o orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wniosku G. H. podniósł, że wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2018 r. zgłosił swoją kandydaturę na wolne stanowisko Sędziego Sądu Najwyższego - Izby Dyscyplinarnej. W dniu 23 sierpnia 2018 r. Krajowa Rada Sądownictwa podjęła uchwałę nr 317/2018 w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej.

Wnioskodawca przedstawił następnie zarzuty kierowane pod adresem uchwały z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr 317/2018 dotyczące: wydania przez Prezydenta obwieszczenia o liczbie przewidzianych do objęcia stanowisk sędziego Sądu Najwyższego bez wymaganej kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów; wadliwego składu Krajowej Rady Sądownictwa, której wybór został dokonany w sposób sprzeczny z Konstytucją RP; uniemożliwienia wnioskodawcy czynnego (pełnego) udziału w postępowaniu przed Radą; niezgodności art. 44 ust. 1b i ust. 4 ustawy o KRS z art. 2 Konstytucji RP wskutek zmiany przepisów w toku postępowania ze skutkiem natychmiastowego działania prawa nowego; niezgodności art. 44 ust. 1b i ust. 4 ustawy o KRS z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2, z art. 60, z art. 77 ust. 2 i z art. 173 Konstytucji RP; a także szereg zarzutów procesowych dotyczących postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa.

Wnioskodawca podniósł następnie, że zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o KRS, do postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się przepisy k.p.c. o skardze kasacyjnej. Skoro zaś w literaturze przedmiotu utrwalony jest pogląd, w świetle którego udzielenie zabezpieczenia jest dopuszczalne w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, to oznacza, że to samo stanowisko należy odnieść także do możliwości udzielenia zabezpieczenia w postępowaniu toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek odwołania wniesionego w trybie art. 44 ust. 1a ustawy o KRS.

Podstawę prawną do udzielenia zabezpieczenia polegającego na zawieszeniu stosowania niektórych przepisów prawa krajowego stanowi, zdaniem wnioskodawcy, art. 755 § 1 pkt 1 k.p.c., który przewiduje, że w przypadku zabezpieczenia roszczenia niepieniężnego, sąd udziela zabezpieczenia w taki sposób, jaki stosownie do okoliczności uzna za odpowiedni. W szczególności sąd może unormować prawa i obowiązki stron lub uczestników postępowania na czas trwania postępowania. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jako sąd pierwszej instancji. Jest więc władny do udzielenia zabezpieczenia.

Wnioskodawca uznał, że w przypadku zabezpieczenia w postępowaniu wywołanym wniesieniem odwołania od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa w trybie art. 44 ust. 1a ustawy o KRS, za roszczenie podlegające zabezpieczaniu należy uważać prawo do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, które jest realizowane za pomocą tego odwołania. Roszczenie takie jest niewątpliwie roszczeniem niepieniężnym mogącym podlegać zabezpieczeniu w trybie art. 755 § 1 pkt 1 k.p.c. i podlega ono uprawdopodobnieniu zgodnie z art. 7301 § 1 k.p.c.

Celem postępowania w niniejszej sprawie jest sądowa kontrola prawidłowości realizacji przez Krajową Radę Sądownictwa procedury mającej na celu przedstawienie wniosków o powołanie do pełnienia urzędu sędziego na wolnych stanowiskach sędziego Sądu Najwyższego. Potrzeba zabezpieczenia celu tego postępowania wynika zatem z tego, że istnieje ryzyko takiej interpretacji art. 44 ust. 1b ustawy o KRS, w myśl której w związku z niezaskarżeniem uchwały przez wszystkich uczestników postępowania - co ma miejsce w okolicznościach tej sprawy - uchwała zostanie uznana (w szczególności przez KRS i Prezydenta RP) za prawomocną w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosków o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego.

Zdaniem wnioskodawcy, brak udzielenia zabezpieczenia całkowicie zniweczy cel niniejszego postępowania, jakim jest sądowa kontrola zaskarżonej uchwały także w części obejmującej pozytywne rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, bowiem uznanie przez Radę uchwały za prawomocną umożliwi KRS przedstawienie wniosków o powołanie wybranych przez nią kandydatów do pełnienia urzędu sędziego, o którego objęcie ubiega się także wnioskodawca, a Prezydent RP będzie miał możliwość powołania wskazanych przez Radę kandydatów na wolne stanowiska sędziego Sądu Najwyższego. W takiej sytuacji wnioskodawca zostanie w istocie pozbawiony gwarantowanego na poziomie konstytucyjnym uprawnienia do efektywnej ochrony sądowej konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego na jednakowych zasadach z osobami, których kandydatury zostaną wskazane we wnioskach przedstawionych Prezydentowi RP przez Radę.

Ponadto brak zabezpieczenia może doprowadzić do powstania nieodwracalnych skutków prawnych polegających na obsadzeniu stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym i ukształtowaniu w ten sposób osobowego składu tego Sądu, pomimo że postępowanie przeprowadzone w tym zakresie przez Radę mogło być (a w rzeczywistości jest) dotknięte poważnymi uchybieniami o charakterze formalnym i merytorycznym, które nie zostały poddane kontroli sprawowanej przez niezawisły i niezależny sąd. Stanowi to ostentacyjne obejście standardu przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który w tej sytuacji służy także zachowaniu niezależności Sądu Najwyższego. Skutkom tego obejścia może zapobiec wyłącznie zabezpieczenie udzielone w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wnioskodawca podniósł, że zgodnie z art. 730 § 1 k.p.c., w każdej sprawie cywilnej podlegającej rozpoznaniu przez sąd lub sąd polubowny można żądać udzielenia zabezpieczenia. Pojęcie "sprawy cywilnej" definiuje art. 1 k.p.c., który przewiduje, że Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Taką ustawą szczególną, a ściślej: przepisem szczególnym, jest w ocenie wnioskodawcy art. 44 ust. 1a i 3 ustawy o KRS. Z punktu widzenia art. 1 k.p.c. w niniejszym postępowaniu jest zatem rozpoznawana sprawa cywilna w znaczeniu formalnym. Ustawodawca wskazał wprawdzie NSA jako sąd właściwy do rozpoznawania niniejszej sprawy, jednak nakazał temu sądowi rozpoznawanie odwołań od uchwał KRS w trybie przepisów k.p.c. o skardze kasacyjnej.

Wnioskodawca stwierdził ponadto, że właściwość NSA do udzielenia wnioskowanego zabezpieczenia wynika z art. 734 zd. 3 k.p.c., który stanowi, iż wniosek o udzielenie zabezpieczenia zgłoszony w toku postępowania rozpoznaje sąd tej instancji, w której toczy się postępowanie, z wyjątkiem przypadku, gdy sądem tym jest Sąd Najwyższy. Ponieważ zatem postępowanie niniejsze pozostaje w toku (postępowanie przed NSA jest kontynuacją postępowania przed Radą), zaś NSA nie jest Sądem Najwyższym, przepis art. 734 zd. 2 k.p.c. uzasadnia właściwość NSA do rozpoznania wniosku o udzielenie zabezpieczenia.

Wnioskodawca podniósł, że wnosi również o wstrzymanie wykonania (skuteczności) uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 388 § 1 i 4 k.p.c. w zw. z art. 44 ust. 3 ustawy o KRS. Jego zdaniem, wstrzymanie wykonania (skuteczności) uchwały jest dopuszczalne, jeżeli w przypadku jej realizacji wnioskodawcy mogłaby zostać wyrządzona niepowetowana szkoda. W pojęciu tym mieści się stan, w którym mimo uwzględnienia odwołania, prawa wnioskodawcy zostałyby pozbawione efektywnej ochrony. Sytuacja taka nastąpi, jeżeli wolne stanowiska sędziowskie zostaną objęte przez innych kandydatów niż wnioskodawca.

W ocenie wnioskodawcy, w efekcie zastosowania tego rodzaju środka tymczasowego, w czasie jego obwiązywania przestanie istnieć podstawa prawna do przedstawienia przez Radę Prezydentowi RP wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim. W razie natomiast przedstawienia tych wniosków brak będzie prawnej możliwości ich rozpoznania z uwagi na wstrzymanie skutków i przez to nieskuteczność uchwały.

W piśmie z dnia 26 września 2018 r. wnioskodawca poinformował, że w dniu 20 września 2018 r. złożył na ręce Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa odwołanie od uchwały z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr 317/2018.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawę prawną wniesienia odwołania przez G. H. stanowi art. 44 ust. 1a ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. W myśl tego przepisu, w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego odwołanie przysługuje do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak z kolei stanowi art. 44 ust. 3 ustawy o KRS, do postępowania przed Sądem Najwyższym i Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 155, z 2017 r. poz. 2491 oraz z 2018 r. poz. 5 i 138) o skardze kasacyjnej. Przepisu art. 871 tej ustawy nie stosuje się.

Powyższe oznacza, że przy rozpoznawaniu odwołania w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stosuje nie tylko przepisy Działu Va ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, ale także inne dotyczące skargi kasacyjnej.

Takim przepisem jest - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - art. 388 § 1 k.p.c.

Podnieść też trzeba, że zgodnie z art. 39821 in principio k.p.c., jeżeli nie ma szczególnych przepisów o postępowaniu przed Sądem Najwyższym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy o apelacji – w tym wskazany wyżej art. 388 k.p.c., który - odpowiednio stosowany - przewiduje instytucję wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia w razie wniesienia środka odwoławczego.

W rozpoznawanej sprawie przewidziane art. 44 ust. 1a ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa odwołanie - wniesione przez G. H. zgodnie z regułami określonymi w art. 44 ust. 2 ustawy o KRS nie zostało przekazane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Skoro jednak odwołanie to – jak wynika z akt sprawy - przesłano Przewodniczącemu KRS, to brak wystarczających podstaw by fakt jego wniesienia kwestionować.

W rozpoznawanej sprawie należy jednak zauważyć, że postanowieniem z dnia 19 września 2018 r. nr 1130.47.2018 Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 179 Konstytucji RP powołał [...] (uczestników postępowania) do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego. Osoby te zgłosiły KRS swoje kandydatury na wolne stanowisko sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej i uchwałą Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr 317/2018 zostali przedstawieni Prezydentowi RP z wnioskiem o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego.

Dnia 20 września 2018 r. Prezydent RP wręczył wyżej wymienionym uczestnikom postępowania akty powołania i odebrał od nich stosownie do art. 34 § 1 i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym ślubowanie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podziela i uznaje za własny pogląd wypowiedziany już w uzasadnieniu postanowienia NSA z 25 września 2018 r. (sygn. akt II GW 24/18 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że w tym stanie rzeczy należy przyjąć, że zaskarżona uchwała została wykonana, stąd domaganie się udzielenia ochrony tymczasowej jest spóźnione. Natomiast wniosek sformułowany w pkt 1 jego petitum nie mieści się w granicach skutków prawnych uchwały, polegających na przedstawieniu wniosków o powołanie do pełnienia urzędu sędziów SN, a w następstwie ich powołaniu.

Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do zastosowania art. 388 § 1 w zw. z art. 39821 k.p.c. w zw. z art. 44 ust. 3 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.