Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Bożenna Blitek Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 17 lipca 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z [...] 2017 r., którą odmówiono przyznania skarżącemu A. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – B. K.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że kluczowe znaczenia miała data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o niepełnosprawności z 9 grudnia 2017 r., wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynikało bowiem, że matka skarżącego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, przy czym daty od której istniała niepełnosprawność nie dało się ustalić. Natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datował się od 9 grudnia 2015 r. Tym samym w sprawie nie została spełniona przesłanka ustawowa określona w art. 17 ust. 1b ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.), warunkująca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o przepis uznany za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 Kolegium stwierdziło, że decyzje w przedmiocie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter decyzji związanych, zatem ich treść wynika wprost z regulacji ustawowych i "żadne inne, aniżeli określone w ustawie czynniki, nie mogą decydować o przyznaniu przedmiotowych świadczeń". Stąd też w rozpatrywanej sprawie Kolegium nie mogło odmówić zastosowania przepisu ustawy "wyłącznie w oparciu o zarzut niekonstytucyjności". Kolegium wyjaśniło, że jest zobligowane stosować przepisy w brzmieniu aktualnie obowiązującym, gdyż powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował żadnej zmiany normatywnej i nie derogował spornego przepisu. Kolegium zaznaczyło, że zasadniczym adresatem powoływanego orzeczenia Trybunału był organ prawodawczy, a nie organ administracyjny. Tymczasem do dnia wydania decyzji ustawodawca nie wprowadził żadnych zmian.

Na poparcie swojego stanowiska Kolegium wskazało na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 maja 2016 r., I OSK 2020/14 oraz z 9 października 2015 r., I OSK 612/14. Ponadto Kolegium wskazało, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zostało wyrażone w odniesieniu do zasadniczo innego stanu faktycznego, aniżeli występujący w rozpatrywanej sprawie – tj. do opieki rodzica nad dorosłym dzieckiem, gdy ta niepełnosprawność powstała tuż po ukończeniu przez dziecko nauki w szkole bądź po ukończeniu wieku uprawniającego do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie Kolegium wskazało, że ustawodawca poza regulacją określoną art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidział również zasiłek pielęgnacyjny uregulowany art. 16a wskazanej ustawy i świadczenia te dotyczą odmiennych stanów faktycznych.

W skardze na decyzję Kolegium skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając:

1/ naruszenie prawa materialnego:

a/ art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 doszło do stwierdzenia niekonstytucyjności części powołanej normy prawnej – w zakresie zróżnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki;

b/ art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, co wnikało z art. 27 ust. 5 ww. ustawy;

2/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy -art. 6, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Trybunał Konstytucyjny "wprost stwierdził niekonstytucyjność ww. przepisu w zakresie zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" i nie miało znaczenia w sprawie kiedy powstała niepełnosprawność jego matki.

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi argumentując jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga była zasadna.

Przedmiotem sporu był sposób uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. Zdaniem skarżącego stwierdzenie niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji ma ten skutek, że nie ma znaczenia kiedy powstała niepełnosprawność jego matki. Natomiast zdaniem organów, skarżący nie miał prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skoro zgodnie z uzasadnieniem Trybunału: "Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie «prawa» do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa".

W ocenie Sądu niezmienienie przez ustawodawcę treści art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego tj. poprzez przywrócenie równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad dzieckiem, czy nad rodzicem – ustawodawca nie podjął bowiem i w tym zakresie żadnych działań.

Należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w sposób wyraźny w sentencji wyroku z 21 października 2014 r., K 38/13 wskazał, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W orzecznictwie zauważa się, że jest to tzw. wyrok aplikacyjny tzn. wyrok, w którym Trybunał udziela wskazówek co do jego wykonywania. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał bowiem, że: "Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Skoro jednak zalecenia Trybunału nie zostały wykonane to w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się jednolity pogląd, że skutkiem braku aktywności ustawodawcy w określeniu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie ze standardami konstytucyjnymi jest zrównanie uprawnień opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2017 r., III SA/Kr 812/17 i powołane tam szeroko orzecznictwo). Nie ma więc znaczenia, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w sprawie opieki nad dzieckiem (a nie nad rodzicem). Nie ma też znaczenia, że doszło do wydania tego typu orzeczenia wskutek niekonstytucyjnego zróżnicowania uprawnień rodziców- opiekunów niepełnosprawnych dzieci.

W orzecznictwie podkreśla się również, że mimo nieuchylenia ww. art. 17 ust.1b i mimo skierowania wyroku zasadniczo do ustawodawcy, sentencja stwierdza jego zakresową niekonstytucyjność, co oznacza konieczność dokonania takiej jego wykładni, która nie byłaby sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału (wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16).

Należałoby więc powtórzyć za powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że: "(...) przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jaki i przy jego kontroli. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP)".

W związku z powyższym Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje, z pominięciem wpływu wyroku Trybunału na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, naruszyły powołany przepis, co doprowadziło do jego błędnego zastosowania W ponownym postępowaniu konieczne będzie zatem podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która utraciła moc obowiązującą. Organ weźmie pod uwagę, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej kategorii. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej prowadząc jednakże do arbitralnego, a więc niekonstytucyjnego, zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych.

Prowadząc ponowne postępowanie organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, czego dotychczas nie wykonał, biorąc pod uwagę powyżej przedstawione stanowisko Sądu.

Sąd zaznacza dodatkowo, że powołane przez Kolegium wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły odmowy przyznania świadczenia, ale z powodu braku obowiązku alimentacyjnego pomiędzy opiekunem a niepełnosprawnym podopiecznym. Były to więc orzeczenia dotyczące innego przedmiotu sporu.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a); Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135).