Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Prezes Izby Finansowej Marek Zirk - Sadowski, Sędzia NSA Zofia Borowicz, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Roman Hauser (współsprawozdawca), Sędzia NSA Jan Kacprzak, Sędzia NSA Grzegorz Krzymień, Sędzia NSA Andrzej Kuba, , Protokolant Krzysztof Kołtan, z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2010 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Finansowej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt L.dz. BO-4660-28/09, o podjęcie w trybie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały wyjaśniającej: "Czy art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, służącą do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez wojewódzki sąd administracyjny ?" podjął następującą uchwałę: Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

1. Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2009 r., L. Dz. BO-4660-28/09, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniósł o podjęcie uchwały wyjaśniającej: " Czy art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, służącą do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez wojewódzki sąd administracyjny ?"

2. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na tle przepisów normujących instytucję skargi kasacyjnej ujawniły się problemy związane z ich stosowaniem. Kontrowersyjna okazała się w szczególności kwestia podważenia w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych przyjętych przez wojewódzki sąd administracyjny za podstawę rozstrzygnięcia. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma bowiem odrębnego przepisu, który nakazywałby sądowi pierwszej instancji zbadanie, czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracji z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. W związku z tym we wnoszonych skargach kasacyjnych w tej mierze bardzo często formułowany jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Autorom skarg kasacyjnych nie chodzi przy tym o cały wskazany przepis, lecz jedynie o zdanie pierwsze tej regulacji.

Dlatego powołując się na treść art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, na dwa odmienne stanowiska związane z interpretacją jego treści. Zgodnie z pierwszym z nich, przytoczone unormowanie może posłużyć do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji. Co więcej - nie wymaga powiązania z innymi przepisami postępowania sądowego, stanowiąc samodzielną podstawę kasacyjną. Zapatrywanie to wynika przede wszystkim z wyroku z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04 (ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9), w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał trafność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w wymienionym przepisie, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a). Ocena pozytywna oznacza, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez sąd. Obowiązek przyjęcia określonego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji wynika pośrednio ze zdania drugiego art. 188 p.p.s.a., a także z art. 183 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania albo zarzut ten okazał się bezzasadny, to zgodność wyroku z prawem materialnym sąd kasacyjny bada w oparciu o stan faktyczny, który przyjął sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno w związku z tym zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ podatkowy. Innymi słowy, nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia co ustaliły organy podatkowe lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Sąd kasacyjny wskazał nadto, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. brak jest wyraźnej wzmianki o podstawie faktycznej rozstrzygnięcia. Przyjęcie jej jest jednak warunkiem sine qua non kontroli legalności decyzji administracyjnej. W przeciwnym razie w procesie subsumcji zabrakłoby podstawowego elementu dającego się porównać ze wzorcem ustawowym. Zakładając racjonalność ustawodawcy wskazano, iż obowiązek przedstawienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia mieści się w obowiązku przedstawienia stanu sprawy. Podniesiono w związku z powyższym, że na przytoczone orzeczenie powoływano się wielokrotnie w późniejszych judykatach, np.: wyroki z dnia: 16 grudnia 2005 r. (II FSK 86/05), 21 lutego 2007 r. (II FSK 330/06), 15 maja 2007 r. (II FSK 670/06), 6 września 2007 r. (II FSK 993/06), 7 października 2008 r. (II FSK 799/07), 13 stycznia 2009 r. (I FSK 1904/07), 4 lutego 2009 r. (II GSK 1066/08), 19 marca 2009 r. (II GSK 808/08) oraz 2 kwietnia 2009 r. (II FSK 1931/07). Zbieżne z przedstawionym poglądem stanowisko znalazło się między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 lutego 2006 r. (I OSK 404/05), 24 maja 2006 r. (II FSK 923/05), 26 lipca 2007 r. (I OSK 1281/06), 8 stycznia 2008 r. (II GSK 293/07), 19 marca 2008 r. (I OSK 427/07) oraz 15 stycznia 2009 r. (II FSK 1451/07).

Ponadto, powołując się na stanowisko literatury wskazano, że nie sposób założyć, iż uzasadnienie zawierające wszelkie elementy wymagane przez wspomniany przepis ale bazujące na wadliwych ustaleniach faktycznych będzie z tym przepisem zgodne. W konsekwencji przyjęcie przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (zob. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 3, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 475, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lexis Nexis, Wydanie 3, Warszawa 2008, s. 434).

Prezentując drugi, przeciwny pogląd prawny podniesiono, że wyklucza on podważenie ustaleń faktycznych przyjętych przez wojewódzki sąd administracyjny poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Albo - w łagodniejszej wersji - wymaga powiązania tego przepisu z innymi regulacjami p.p.s.a. W nawiązaniu do pierwszej grupy orzeczeń wskazano na wyrok z dnia 23 listopada 2005 r., I FSK 408/05, oraz 7 maja 2008 r., I OSK 998/07. Ich zbieżne tezy sprowadzają się do twierdzenia, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany jedynie do kontroli, czy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymagane przez ten przepis [analogicznie wyroki z dnia: 16 listopada 2006 r. (II FSK 1375/05 - Lex nr 291825), 27 września 2007 r. (II FSK 1006/06), 19 lutego 2009 r. (II FSK 1647/07 oraz II FSK 97/08),11 stycznia 2006 r. (II GSK 332/05), 6 marca 2008 r. (I FSK 418/07), 28 marca 2008 r. ( II FSK 239/07), 20 stycznia 2009 r. (I GSK 1185/07) oraz 23 czerwca 2009 r. (II FSK 336/08)].

W zakresie drugiej grupy orzeczeń reprezentatywny jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2005 r., FSK 2481/04. Sąd stwierdził w nim, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. będzie skuteczny tylko wtedy, gdy zostanie połączony z innymi uchybieniami sądu pierwszej instancji zaistniałymi na etapie rozpoznawania skargi. Uchybienia te muszą być zarzucone zgodnie z wymogami formalnymi, jakie formułuje p.p.s.a. Analogiczne stanowisko znajduje się w wyrokach z dnia: 8 grudnia 2005 r. (II FSK 25/05), 30 sierpnia 2008 r. (II OSK 1109/05) oraz 6 stycznia 2009 r. (II GSK 599/08). W tej grupie wypada także uwzględnić, choć zawierają również elementy charakterystyczne dla pierwszej grupy orzeczeń, wyroki z dnia 21 czerwca 2006 r. (II FSK 862/05) oraz 30 października 2007 r. (I FSK 1392/06).

Ponadto wnioskodawca wskazał, że w piśmiennictwie zapatrywanie o braku możliwości wykorzystania art. 141 § 4 p.p.s.a. do podważenia stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji wyraził Z. Kmieciak. Autor ten uznał, że art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi jedynie o obowiązku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy. Przypisywanie mu także innej funkcji powoduje, że opis stanu sprawy pokrywa się z oceną zachowania organu administracji, którą ma zawierać sformułowany przez sąd administracyjny zwrot stosunkowy o zgodności/niezgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Upatrywanie w tym przepisie swoistego "punktu zaczepienia" dla wykazania naruszenia prawa procesowego przez wojewódzki sąd administracyjny jest w związku z tym niczym innym jak rezultatem zastosowania wykładni rozszerzającej tego przepisu (Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt FSK 1640/04 - OSP 2005, nr 12, s. 654). Podobne stanowisko przedstawiła H. Knysiak-Molczyk. Zauważyła ona, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie stanowi skutecznej podstawy skargi kasacyjnej, pozwalającej na zwalczanie ustaleń faktycznych, przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Omawiany przepis statuuje bowiem jedynie obowiązek sądu zamieszczenia w uzasadnieniu określonych elementów (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wydanie 1, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 251).

W ocenie wnioskodawcy powyższe dowodzi, że stosowanie art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. wywołuje rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i piśmiennictwie. Ponadto wskazano, że z przywołanego orzecznictwa także wynika, że uzasadnienia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych nie zawsze tłumaczą należycie motywy rozstrzygnięcia. Co więcej - niekiedy z powodu swoich wad wykluczają wręcz jego ocenę zgodności z prawem (zob. np. cytowany wyżej wyrok z dnia 11 stycznia 2006 r., II GSK 332/05).

3. Pismem z dnia 11 lutego 2010 r., nr PR-V-Pa 100/09, Prokurator Prokuratury Krajowej przedstawiając swoje stanowisko w sprawie wniósł o podjęcie uchwały o następującej treści: art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, służącą do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez wojewódzki sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, podejmując uchwałę, zważył, co następuje:

4. Wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały wyjaśniającej spełnia przesłanki określone w art. 15 § 2 pkt 2 p.p.s.a., dotyczy bowiem przepisu prawnego - art. 141 § 4 p.p.s.a., którego stosowanie wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przywołane we wniosku orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują na rozbieżne stosowanie wspomnianego przepisu, zarówno co do treści normatywnej w tym przepisie zawartej, jak i jego zastosowania przy formułowaniu zarzutów kasacyjnych, kwestionujących ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Wątpliwości objęte pytaniem wnioskodawcy nie zostały rozstrzygnięte w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r.(I OPS 10/09, dotychczas nie publ.), która jakkolwiek nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do samoistnie sformułowanego zarzutu, np. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie udziela jednak odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy art. 141 § 4 p.p.s.a. zd. pierwsze może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, służącą do kwestionowania ustaleń faktycznych.

Rozważania co do istoty sformułowanej we wniosku wątpliwości prawnej muszą być poprzedzone rozważaniami natury bardziej ogólnej, a mianowicie roli pisemnego uzasadnienia orzeczenia sądu w odtworzeniu procesu myślowego sędziów, który doprowadził do wydania uzasadnianego orzeczenia oraz ustawowych wymogów, jakie musi spełniać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego w zakresie, w jakim jest to niezbędne do wyjaśnienia powstałej wątpliwości.

Na gruncie przepisów procedury cywilnej przyjmuje się, że uzasadnienie wyroku może pełnić wobec jego sentencji dwojaką funkcję: 1) dopełniającą (uzupełniającą) i 2) wyjaśniającą - zgodną ze swym normalnym przeznaczeniem. Pierwsza łączy się ściśle z przedmiotem rozstrzygnięcia sądu; sąd bowiem rozstrzyga nie tylko w oparciu o określoną normę prawną, ale także w skonkretyzowanym stanie faktycznym. Druga wyjaśnia, dlaczego sąd wydał określone rozstrzygnięcie - odtwarzając przebieg rozumowania sądu (por. J. Klich - Rump, Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sądowego w procesie cywilnym, Warszawa 1977, str. 161 - 162; M. Waligórski, Podstawy kasacyjne procesu cywilnego w świetle różnicy pomiędzy faktem i prawem, Lwów 1936, str. 328; tegoż autora, Moc dowodowa ustaleń faktycznych zawartych w uzasadnieniu orzeczenia, NP. 1953, nr 3, str. 28; J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1998, str. 305 - 308). Obie te funkcje można z powodzeniem odnieść do roli, jaką ma do spełnienia uzasadnienie wyroku w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pierwsza z funkcji, z punktu widzenia analizowanej wątpliwości prawnej, ma szczególne znaczenie. Decyduje bowiem o granicach przedmiotowych powagi rzeczy osądzonej.

Mimo że w piśmiennictwie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie sentencja wyroku, a jego motywy tylko w takich granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu (wyrok SN z 15 marca 2002 r., II CKN 1415/00, niepubl.; W. Siedlecki w: B. Dobrzański, B. Lisiewski, Z. Resich, W. Siedlecki, Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz, Warszawa 1975, tom I, str. 573), to mając na uwadze zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zasadę kontroli wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 p.p.s.a.) oraz zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), nie jest możliwe ustalenie tego zakresu bez sięgnięcia do treści uzasadnienia. Dlatego dopuszczalne jest zaskarżenie przez stronę wyroku dla niej korzystnego z punktu widzenia brzmienia sentencji, natomiast naruszającego interes prawny z uwagi na treść uzasadnienia wyroku (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 558). Zakres powagi rzeczy osądzonej (co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia) jest brany z urzędu pod rozwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a. przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej.

Nie można w związku z tym podzielić tych wypowiedzi judykatury i piśmiennictwa, które uzasadnienie orzeczenia sprowadzają jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i prezentacji stanowiska sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami, a więc wyłącznie do funkcji wyjaśniającej i to w ograniczonym zakresie (por. wyrok NSA z dnia: 8 grudnia 2005 r., II FSK 25/05, niepubl.; z 30 sierpnia 2006 r., II OSK 1109/05, niepubl.). Wbrew tym poglądom, uzasadnienie wyroku nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Jakkolwiek istotnie sąd najpierw przeprowadza określone rozumowanie, potem wydaje wyrok, a dopiero w dalszej kolejności go uzasadnia, to jednak wspomniane następstwo czasowe nie zmienia faktu, że uzasadnienie wyroku jest odzwierciedleniem procesu myślowego sędziów i ewentualne błędy rozumowania zostają ujawnione dopiero po ich utrwaleniu na piśmie (por. B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, str. 476; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, str. 349 - 350). Istotą uzasadnienia jest bowiem uzasadnienie trafności podjętego rozstrzygnięcia, a nie opis wyników narady (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie ..., str. 308).

Zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia omawianej wątpliwości prawnej zasadnicze znaczenie mają zawarte w tym zdaniu zwroty normatywne "stanu sprawy" oraz "podstawę prawną rozstrzygnięcia".

Pierwszy z tych zwrotów jest różnie interpretowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Raz, jako zrelacjonowanie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, obejmujące te kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego przedstawienia pozostałych elementów uzasadnienia wyroku (por. wyroki NSA z dnia:15 stycznia 2009 r., II FSK 1451/07, niepubl.; 5 listopada 2008 r., II GSK 428/08, niepubl.; 16 kwietnia 2008 r., II FSK 307/07, niepubl.). Innym razem jako przedstawienie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd (wyroki NSA z dnia: 18 marca 2008 r., I FSK 486/07, niepubl.; 27 kwietnia 2006 r., I GSK 1209/05, niepubl.; 30 marca 2006 r., I FSK 795/05, niepubl.). Są też orzeczenia, które zwrot ten łączą nie tylko z przyjętym przez sąd stanem faktycznym, ale także z jego oceną pod względem zgodności z prawem (por. wyroki NSA z dnia: 17 kwietnia 2009 r., II FSK 16/08, niepubl.; 24 kwietnia 2008 r. , II FSK 711/07, niepubl.; 29 stycznia 2008 r., I FSK 1006/06, niepubl.).

Nie ulega wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Zajęcie stanowiska(wyeksponowanie, opisanie) co do stanu faktycznego przyjętego przez sąd jest niezbędne również wtedy, gdy sąd uchylając zaskarżoną decyzję uznaje ustalony stan faktyczny tylko w części za wadliwy.

Ciążący na sądzie pierwszej instancji obowiązek wyeksponowania przyjętego stanu faktycznego nie wynika tylko w sposób dorozumiany z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., ale wprost z treści art. 188 zd. ostatnie p.p.s.a., który daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość wydania orzeczenia reformatoryjnego na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, ani tym bardziej strony postępowania nie mogą się domyślać, jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a jakie nie. Rodzi to nie tylko trudności w prawidłowym formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej przez strony postępowania, ale także, sprzecznie z intencją ustawodawcy, ogranicza możliwość orzekania na podstawie art. 188 p.p.s.a. (por. H. Knysiak - Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, str. 390; B. Gruszczyński w: Prawo o postępowaniu ..., str. 554; B. Dauter, Metodyka ..., str. 430).

Reasumując tę część rozważań należy przyjąć, że przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana już jest w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., odmiennie niż jego odpowiednik w postępowaniu cywilnym - art. 328 § 2 k.p.c., nie zawiera elementu uzasadnienia, jakim jest "wskazanie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia". Jest to o tyle zrozumiałe, że nie sposób wyobrazić sobie proste przetransponowanie tego uregulowania na grunt przepisów dotyczących kasacyjnego - co do istoty - postępowania sądowoadministracyjnego (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z 25 lutego 2005 r., FSK 1640/04, OSP 2005, z. 12, str. 653), a poza tym, jak już zostało powiedziane wcześniej, sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Najogólniej rzecz ujmując, podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, str. 282; J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, str. 161 - 164).

Ponieważ kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych w: Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, str. 231), ocena prawna ustaleń faktycznych mieścić się będzie w podstawie proceduralnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta, jako mieszcząca się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie te przepisy postępowania administracyjnego, które winny być zastosowane do wydania legalnej (zgodnej z prawem) decyzji administracyjnej. W tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym ich ocena przesądzi o przyjęciu (bądź zakwestionowaniu) przez sąd administracyjny, ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (B. Dauter, Metodyka ..., str. 435). Tylko wtedy bowiem sąd administracyjny władny jest dokonać prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., I FSK 1206, niepubl.), tj. przyrównać przyjęty stan faktyczny do miarodajnej normy prawa materialnego i ustalić na tej podstawie treść wyroku.

Jak istotna z punktu widzenia kontroli instancyjnej jest rola uzasadnienia orzeczenia w części obligującej do prawidłowej rekonstrukcji stanu faktycznego, może świadczyć orzecznictwo Sądu Najwyższego, który mimo związania z mocy art. 398 [13] k.p.c. ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę zaskarżonego orzeczenia, dopuszcza możliwość rozpoznania zarzutu naruszenia art. 328 § 2 k.p.c., gdy z uzasadnienia orzeczenia nie da się odczytać, jaki stan faktyczny stanowił podstawę rozstrzygnięcia (por. wyroki SN z dnia: 5 czerwca 2009 r., I UK 21/09, Lex nr 515699; 9 lipca 2008 r., I PK 2/08, Lex nr 49769; 9 września 2007 r., II CSK 175/07, Lex nr 484699).

Oczywistym jest, że zasadność przyjęcia lub zanegowania przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji, podlega kontroli instancyjnej. Przestaje już być jednak oczywiste, w jaki sposób strona postępowania może tak przyjęte ustalenia zakwestionować w złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej. Analiza orzecznictwa tego Sądu pozwala stwierdzić, że strony postępowania wskazują bardzo różne podstawy prawne, służące kwestionowaniu ustaleń faktycznych, w tym także art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. Z przywołanego we wniosku Prezesa NSA orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego można wysnuć diametralnie odmienne wnioski co do możliwości uznania tego przepisu za samodzielną podstawę kasacyjną, służącą do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez wojewódzki sąd administracyjny. Równie rozbieżne w tym względzie jest przywołane we wniosku piśmiennictwo prawnicze. Dodatkowo przywołać tu można wypowiedzi: A. Kubiak - Kozłowskiej, Glosa do wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., II FSK 104/05, OSP 2007, z. 1, str. 41; Z. Kmieciaka, Podstawy skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, P i P 2005, z. 1, str. 24 - opowiadających się za brakiem możliwości wykorzystania art. 141 § 4 p.p.s.a. do podważenia stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji oraz B. Gruszczyńskiego, Skarga kasacyjna w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ZNSA 2005, nr 1(1), str. 28; K. Radzikowskiego, Czy nie dostrzeżone przez sąd naruszenie przepisów o postępowaniu przed organem administracji może być objęte podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ZNSA 2008, nr 2(17), str. 67; S. Babiarza w: S. Babiarz, B. Dauter, S. Marciniak, A. Mudrecki, Doradca podatkowy przed sądem administracyjnym, Warszawa 2009, str. 330; A. Mariańskiego, Podstawy kasacji. Postępowanie dowodowe, Glosa do wyroku NSA z dnia 22 lutego 2006 r., I FSK 1077/05, Mon. Pod. 2006, nr 12, str. 52; D. Szubielskiej, Czy podstawy skargi kasacyjnej zgodne są z Konstytucją RP, Przegląd Podatkowy 2005, nr 6, str. 42 - prezentujących poglądy przeciwne.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie można przypisać wyłącznej roli sądu kontrolującego prawo. Sąd ten z mocy uregulowania zawartego w art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zobligowany jest również do kontroli faktów poprzez pryzmat zastosowanych bądź niezastosowanych przepisów postępowania, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym, w kontekście prowadzonych rozważań, należy się opowiedzieć za tym nurtem orzecznictwa sądowego i piśmiennictwa prawniczego, które dopuszcza możliwość kwestionowania ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co w sposób oczywisty może mieć wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem pamiętać, że wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście ustaleń faktycznych, to nie tylko treść rozstrzygnięcia (sama sentencja orzeczenia), ale treść całego orzeczenia - sentencji i uzasadnienia - jakie zapada w konkretnej sprawie.

Jak słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2005 r. (FSK 2123/04, ONSA i WSA 2006, nr 1, poz. 9), przyjęcie przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego ważnego dla praktyki orzeczenia, zaakceptowanego zarówno przez orzecznictwo jak i piśmiennictwo prawnicze (por. poza wskazanymi we wniosku m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., II FSK 16/08, niepubl., T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, str. 516; A. Kabat w: Prawo o postępowaniu ..., str. 385 i B. Gruszczyński, tamże, str. 476) wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprzyjęcie stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji z wzorcem ustawowym. Podobnie uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.

Dokonując kontroli legalności sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009 r., I FSK 1904/07, niepubl.). Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Wskazane powyżej okoliczności uzasadniają tezę, że art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.