Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Zgorzelcu z dnia 26 lutego 2009 r. nr XXXIII/212/2009 w przedmiocie ustalenia na rok 2009 regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych działających w zakresie oświaty i edukacyjnej opieki wychowawczej w powiecie zgorzeleckim, w części dotyczącej jej §2 ust. 2 i ust. 3; I. stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części; II. orzeka, iż uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Powiatu Zgorzeleckiego na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów zastępstwa prawnego.

Uchwałą z dnia 26 lutego 2009 r. nr XXXIII/212/2009 w sprawie ustalenia na 2009 r. regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych działających w zakresie oświaty i edukacyjnej opieki wychowawczej w powiecie zgorzeleckim - Rada Powiatu Zgorzeleckiego postanowiła w § 2 ust.1 w Rozdziale II tego aktu, zatytułowanym "Dodatek za warunki pracy", że: "Nauczycielom przysługuje dodatek za trudne i uciążliwe warunki pracy" w przypadkach ściśle wyszczególnionych w dalszej części przepisu.

W ust. 2 § 2 zaskarżonej uchwały, Rada postanowiła, że w przypadku zbiegu tytułu do dodatków określonych w ust. 1, przysługuje tylko jeden dodatek, a jeżeli są zróżnicowane to wyższy, a w ust. 3 § 2 uchwały - że dodatek za trudne i uciążliwe warunki pracy przysługuje w takiej części, w jakiej godziny pracy w trudnych i uciążliwych warunkach wykonywane są w ramach obowiązującego wymiaru godzin pracy nauczyciela.

Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Wojewoda Dolnośląski kwestionując jej § 2 ust. 2 oraz ust. 3 i wnosząc o stwierdzenie ich nieważności.

W uzasadnieniu zarzucił, iż przepisy te w sposób istotny naruszają art. 34 ustawy Karta Nauczyciela i § 8 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 6 marca 2006 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. nr 43, poz.293).

W myśl wspomnianego art. 34 ustawy - Karta Nauczyciela, nauczycielom pracującym w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. Minister Edukacji we wspomnianym rozporządzeniu określił odrębnie wykaz prac wykonywanych w trudnych warunkach (§ 8 rozporządzenia) oraz wykaz prac wykonywanych w warunkach uciążliwych (§ 9 rozporządzenia). Wykładnia literalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że dodatki za pracę w warunkach trudnych i uciążliwych przysługują nauczycielowi oddzielnie za każdą godzinę zajęć lekcyjnych przeprowadzonych w okolicznościach wskazanych zarówno w § 8 jak i § 9 rozporządzenia. Ustawodawca nie przewidział, by w razie zbiegu prawa do obu dodatków nauczycielowi przysługiwał tylko jeden z nich. Przy założeniu, że jest możliwe wystąpienie sytuacji, w której nauczyciel będzie wykonywał zarówno pracę w warunkach trudnych jak i uciążliwych, przyznanie mu jednego dodatku w wysokości niższej, niż wynika to z sumowania kwot obu dodatków, rażąco narusza wspomniane przepisy.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Zgorzeleckiego wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu pisma wyjaśniła, że przepisy rozdziału II uchwały, a w szczególności jej § 2 ust. 2 i 3 nie naruszają przepisu art. 34 Karty Nauczyciela, ani wspomnianego w skardze rozporządzenia. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem, iż zaskarżone przez organ nadzoru przepisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej oraz zostały wydane z naruszeniem kompetencji przez stronę przeciwną, co przesądza o ich bezprawności. Wręcz przeciwnie, zdaniem Rady, sporne postanowienia stanowią właśnie określenie warunków wypłaty dodatków za warunki pracy opisane przez Radę Powiatu Zgorzeleckiego w § 2 ust. 1 uchwały i stanowią prawidłową realizację delegacji ustawowej, zakres szczegółowy przesłanek przyznania dodatku za warunki pracy oraz wysokość tego dodatku. Regulacja art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Karta Nauczyciela wskazuje, iż Rada Powiatu Zgorzeleckiego określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, wysokość stawek dodatków, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem reguł wynikających z art. 33 i 34 ustawy Karta Nauczyciela. W ocenie strony przeciwnej w zakresie pojęcia szczegółowe warunki przyznania dodatków za warunki pracy mieści się również reguła określona w zaskarżonym obecnie przepisie § 2 ust. 2 uchwały, albowiem określa on sytuację zbiegu przesłanek do uzyskania dodatku. Zdaniem Rady, brak tej regulacji skutkowałby tym, iż poszczególny nauczyciel wykonujący pracę w danej placówce oświatowej uzyskiwałby kumulatywną wartość dodatku, będącą sumą poszczególnych stawek za poszczególne zindywidualizowane sytuacje. Ponadto wbrew twierdzeniom strony skarżącej z zaskarżonych przepisów nie można również wywieść, iż nauczyciel zostaje pozbawiony prawa do wynagrodzenia z tytułu dodatku za szczególne warunki pracy opisane w § 2 ust. 1 uchwały. Dodatek ten nie jest po prostu kumulowany (sumowany) za poszczególne przesłanki, które występują bardzo często kumulatywnie, co jest naturalne dla placówek, w których te warunki pracy występują. Tym samym brak spornego postanowienia uchwały skutkowałby - biorąc pod uwagę specyfikę obowiązującą na terenie powiatu - iż w szeregu przypadków łączna wartość dodatku przekraczałaby poziom 100% wartości wynagrodzenia, mimo iż rzeczywisty zakres pracy w warunkach trudnych lub uciążliwych tej okoliczności by nie uzasadniał. Rada podkreśliła, iż nauczyciele na mocy spornych regulacji uchwały nie są dodatków pozbawiani, lecz regulacje te stanowią normy porządkujące (wyjaśniające) sposób wypłaty tych dodatków w przypadku zbiegu okoliczności uprawniających do uzyskania dodatku. Tym samym § 2 ust. 2 uchwały nie stanowi samodzielnej podstawy ustalającej lub pozbawiającej w zakresie uprawnienia do dodatku za warunki pracy, lecz stanowi jedynie realizację kompetencji - opartej na treści delegacji ustawowej - w zakresie ustalenia konkretnego warunku wypłaty tego dodatku w sytuacji kumulacji poszczególnych (zindywidualizowanych) przesłanek do uzyskania dodatku. Na gruncie powyższego Rada stwierdziła, iż wykładnia przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Karta nauczyciela jest przez organ nadzoru dokonywana w sposób zbyt zawężający, oderwany do realiów pracy nauczycieli w warunkach uprawniających do dodatku za warunki pracy. Ponadto należy dokonać również oceny stanowiska organu nadzoru w relacji do treści art. 34 ustawy - Karta nauczyciela. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru również z wykładni tego przepisu nie da się wywieść niezgodności spornego przepisu uchwały w zakresie wywodzonym przez organ nadzoru. Przepis powyższy wskazuje jedynie, iż nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy, czego zaskarżony § 2 ust. 2 uchwały nie wyłącza, ograniczając się jedynie do ustalenia warunków wypłaty tego dodatku w sytuacji kumulacji okoliczności z § 2 ust. 1 uchwały. Tym samym za błędne należy uznać stanowisko organu nadzoru, iż treść powyższej normy ustawowej wyłącza uprawnienia po stronie strony przeciwnej do dokonania regulacji w zakresie ustalenia sposobu wypłaty dodatku za warunki pracy na zasadach określonych w treści zaskarżonego przepisu uchwały z dnia 26 lutego 2009 r. Fakt, iż ustawodawca nie uregulował kwestii kumulacji okoliczności związanych z wypłatą dodatku za warunki pracy dla nauczyciela nie może oznaczać, iż uprawnienie to zostało wyłączone również po stronie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie strony przeciwnej właśnie fakt pozostawienia przedmiotowej kwestii bez regulacji po stronie ustawodawcy, oznacza skuteczne uprawnienie - w ramach udzielonej delegacji ustawowej oraz na zasadach dotyczących samodzielności normatywnej samorządu - do tworzenia reguł określających bezkolizyjne warunki wypłaty dodatku za warunki pracy, porządkujące treść uprawnień bez pozbawiania ich kogokolwiek z osób uprawnionych. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania za zasadne twierdzeń organu nadzoru w zakresie bezprawności regulacji zawartej w § 2 ust. 2 uchwały jako dokonanej z przekroczeniem uchwały. Zdaniem Rady, nie można uznać, iż zaskarżony § 2 ust. 3 uchwały nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Bezspornym bowiem jest, iż przepis ten nie stanowi o pozbawieniu kogokolwiek uprawnień związanych z wynagrodzeniem, w tym dodatkiem za warunki pracy. Przepis ten - podobnie jak poprzedni - porządkuje jedynie kwestię wypłaty dodatku dla nauczycieli zatrudnionych poprzez ustalenie jego wysokości w zakresie adekwatnym do rozmiaru pracy w warunkach trudnych lub uciążliwych. Inne ustalenia normatywne - zgodne ze stanowiskiem organu nadzoru powodowałyby, iż praca nauczyciela przez jedną godzinę tygodniowo w warunkach szczególnych byłaby wynagradzana w sposób tożsamy w zakresie wysokości dodatku - jak praca nauczyciela z pełnym wymiarem pensum przepracowanym w warunkach szczególnych. Działanie takie byłoby wprost sprzeczne z regułami prawnymi z art. 18 § 3 oraz art. 18 § 1 Kodeksu pracy mającymi zastosowanie w sprawie zgodnie z art. 91c ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela i tworzyłoby skuteczną podstawę do roszczeń w zakresie dyskryminacji w kwestii wynagrodzenia tych osób, których zakres czasowy (godzinowy) pracy w warunkach trudnych był znacząco wyższy wobec osób mających znikomą ilość godzin pracy w takich warunkach. Tym samym ustalając regułę warunku wypłaty dodatku za warunki pracy Rada Powiatu Zgorzeleckiego była zobligowana do zastosowania reguł ogólnych wynikających z Kodeksu pracy, nakazujących ustalanie wynagrodzenia w sposób adekwatny do rodzaju warunków pracy na danym stanowisku nauczycielskim z uwzględnieniem rzeczywistego obciążenia pracą w trudnych warunkach. Inny sposób regulacji wprost dyskryminowałby osoby, których zakres pracy w tych warunkach jest znaczny lub pełny w relacji do osób w małym lub wręcz znikomym stopniu wykonujących pracę w trudnych lub uciążliwych warunkach. W związku z powyższym również w tym zakresie (§ 2 ust. 3 uchwały) zarzuty strony skarżącej są błędne i sprzeczne z normami ogólnymi prawa pracy, szczególnie w sytuacji, gdy żadna norma prawna wprost lub pośrednio nie zabrania stronie przeciwnej ustalenia powyższej regulacji prawnej, zaś stanowisko organu nadzoru wynika jedynie z dowolnej wykładni art. 30 ust. 6 oraz art. 34 ustawy - Karta nauczyciela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz., 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest prawidłowa jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego.

Z kolei, art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem sądy administracyjne mogą zakwestionować zaskarżone akty prawa miejscowego tylko wtedy gdy są one niezgodne z prawem.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny - odnosi się bowiem do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych samorządowi powiatowemu. Jako normatywny akt wykonawczy, należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii, aktów. Punktem wyjścia jest tu regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia została wydana na podstawie upoważnień ustawowych zawartych m.in. w art. 30 ust. 6 oraz art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm.).

W związku z tym wskazać należy, że organ wykonujący kompetencję zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przy takim założeniu rację ma organ nadzoru twierdząc, że § 2 ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej uchwały istotnie narusza art. 30 ust. 6 i art. 34 Karty Nauczyciela.

Ustawa ta w art. 30 ust. 1 określiła składniki wynagrodzenia nauczycieli, wymieniając obok wynagrodzenia zasadniczego także dodatki do tego wynagrodzenia: za wysługę lat, motywacyjny, funkcyjny oraz za warunki pracy (pkt 2).

W art. 34 ust. 1 tej ustawy postanowiono natomiast, że nauczycielom pracującym w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. W ust. 2 tego przepisu zawarte zostało upoważnienie dla ministra do spraw oświaty i wychowania do określenia w drodze rozporządzenia wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę do przyznania z tego tytułu dodatku, o którym mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę w szczególności stopień trudności zajęć realizowanych w warunkach trudnych i uciążliwych.

Wspomniany w tym przepisie wykaz został umieszczony w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za prace w dniu wolnym od pracy (Dz.U. nr 22, poz. 181, ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem.

Z przepisu jego § 8 wynika, że za pracę w trudnych warunkach uznaje się prowadzenie przez nauczycieli nauki, zajęć i badań wymienionych w pkt 1 do 19 tego przepisu.

W przepisie § 9 stwierdzono natomiast, że za pracę wykonywaną w warunkach uciążliwych uznaje się prowadzenie zajęć w trudnych warunkach, które następnie zostały skonkretyzowane w czterech punktach (ich szczegółowe przytoczenie można w tym miejscu pominąć).

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym trafnie przyjmuje się, iż konstrukcja przepisów: art. 34 ustawy, a zwłaszcza jego ust. 2, zawierającego upoważnienie do określenia wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy, a także § 8 i § 9 rozporządzenia, z których wynika, że praca w warunkach uciążliwych to praca w warunkach trudnych, której stopień trudności określony w § 8 pkt 4-16 został zwiększony poprzez dodatkowy kwalifikator (pkt 1 § 9), bądź też praca w warunkach wprawdzie określonych jako trudne lecz nie wymienionych w § 8 - prowadzi do wniosku, że pojęcia "praca w warunkach trudnych" i "praca w warunkach uciążliwych", to pojęcia odrębne. Za każdy z rodzajów tych prac nauczycielom przysługuje zatem dodatek, do którego prawo ustanawia przepis art. 30 ust.1 pkt 2 i art. 34 ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela.

Na rzecz takiego poglądu przemawia również okoliczność, że wspomniany art. 34 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2007 r. ustalonym przez art. 5 pkt 3 lit a ustawy z 18 października 2006r. o zmianie niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych ( Dz. U. nr 220, poz. 1600) stanowi, że nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach pracy przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. Przecinek zatem między pojęciami "w trudnych , uciążliwych" (warunkach) użyty w art. 34 ust. 1 w jej dotychczasowym brzmieniu, został zastąpiony słowem "lub" oznaczającym rozłączność, wyłączenie lub równoważność pojęć (patrz; Mały Słownik Języka Polskiego Wydawnictwo PWN W-wa 1995, str. 397). Wskazuje to na celowe działanie ustawodawcy zmierzające do podkreślenia owej rozłączności. Ani przepisy ustawy ustanawiające prawo do wspomnianych dodatków, ani przepisy rozporządzenia określające pojęcia warunków trudnych i uciążliwych nie przewidują ograniczenia tego uprawnienia do pobierania tylko jednego dodatku - w razie zbiegu uprawnień.

Ograniczenia takiego brak również w przepisach rozporządzania Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (Dz.U. nr 22 poz. 182) wydanego na podstawie art. 30 ust. 7 Karty Nauczyciela i regulującego kwestię takich dodatków w odniesieniu do nauczycieli szkół "rządowych" w § 5, choć w odniesieniu do dodatku funkcyjnego przewiduje ono zasadę wypłaty jednego dodatku funkcyjnego w stosunku do niektórych łączonych funkcji (§ 4 ust.4) (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 726/06, publikowany CBOIS).

Jak już stwierdzono, uchwałę, której § 2 ust. 2 i ust. 3 został zaskarżony, podjęto w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Upoważnia on w pkt 1 organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, do określenia, w drodze regulaminu, wysokości stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 (a zatem także dodatku za warunki pracy) oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków, z uwzględnieniem art. 33 i art. 34.

Ustawa nie precyzuje szczegółowo zakresu upoważnienia, a w szczególności nie określa rodzaju warunków przyznawania dodatku. Odesłanie jednak, w jej art.30 ust.6 pkt 1, do opisanego wcześniej art. 34 nakazuje przyjąć, że ten ostatni przepis ustanawia granice tego upoważnienia w odniesieniu do dodatków z tytułu warunków pracy.

Akty prawa miejscowego mogą być, zgodnie z art. 94 Konstytucji R.P., wydawane przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Nie mogą one zatem ograniczać uprawnień wynikających z aktów prawa powszechnie obowiązującego, w tym ustaw i rozporządzeń. Odnosi się to również do regulaminów wynagradzania nauczycieli, które nie mogą zawierać postanowień mniej korzystnych, niż przepisy powszechnie obowiązujące (patrz: wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2002 r., II SA 687/02 Pr. Pracy z 2002/10/39) a w szczególności ograniczać przyznanych nimi uprawnień.

Zaskarżone przepisy uchwały Rady Powiatu Zgorzeleckiego zasadę tę naruszają, jako że ograniczają prawo do dodatków przewidzianych w art. 34 ustawy Karta Nauczyciela w zw. z § 8 i § 9 rozporządzenia. Choć bowiem przepisy tej uchwały odrębnie regulują dodatki za warunki trudne i uciążliwe i określają wysokość każdego z nich, to w zaskarżonym § 2 ust. 2 i 3 uchwała przewiduje, że w razie zbiegu tytułu do dodatków określonych w ust. 1, przysługuje tylko jeden dodatek, a jeżeli są zróżnicowane to wyższy, a ust. 3 określa, że dodatek za trudne i uciążliwe warunki pracy przysługuje w takiej części, w jakiej godziny pracy w trudnych i uciążliwych warunkach wykonywane są w ramach obowiązującego wymiaru godzin pracy nauczyciela.

Ograniczając te uprawnienia przepisy te w sposób istotny naruszają art. 34 ustawy Karta Nauczyciela w zw. z § 8 i § 9 rozporządzenia, co czyni skargę uzasadnioną.

Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 ust. 2 i ust. 3 opisanej w wyroku uchwały. Tym samym Sąd nie uwzględnił argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę Rady Powiatu Zgorzeleckiego.

O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 tej ustawy.