Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Bk 3/11 w sprawie ze skargi G. M. na bezczynność organu Starosty Sokólskiego w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 3/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę G. M. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 26 listopada 2010 r. G. M. złożyła zażalenie na bezczynność Starosty S. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r.

Skarżąca żądała od Starosty S. wydania kserokopii dokumentu, który był podstawą prawną do dokonania zmiany w ewidencji gruntu polegającej na wykreśleniu jako właściciela działki nr (...) (będącej drogą) Skarbu Państwa, a wpisaniu jako władającego – Gminę S. . Odmowa udzielenia informacji publicznej powinna być wydana, zdaniem skarżącej, w postaci decyzji, a nie zwykłego pisma z dnia 9 sierpnia 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatowy w S. wniósł o jej oddalenie. Starosta wykazał, że nie pozostawał w bezczynności, bowiem wielokrotnie informował G. M. o stanie prawnym działki nr (...) położonej w S. przy ul. L. i o fakcie niemożności wydania żądanego przez nią dokumentu, który nigdy nie został wytworzony.

Zdaniem organu, żądana informacja nie jest informacją publiczną, bo wydanie dokumentów z ewidencji gruntów reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Skoro skarżąca uzyskała informację, że działka o nr (...) została omyłkowo przeniesiona do jednostki rejestrowej stanowiącej własność Gminy S. , to jednocześnie strona uzyskała informację w przedmiocie podstawy zmiany właściciela ze Skarbu Państwa na Gminę S. Skutkuje to niemożnością wydania żądanego, bliżej nieokreślonego dokumentu, który nie był podstawą zmiany wpisu i nie znajduje się w ewidencji. Wobec tego nie można go wydać ani w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani w trybie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skoro wniosek skarżącej miał dotyczyć mienia państwowego bądź gminnego, to informacja miała charakter publiczny w myśl art. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). Takie żądanie nie pozostawało w sprzeczności (wbrew stanowisku Starosty S. wyrażonemu w odpowiedzi na skargę) z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast, rozpoznając sprawę merytorycznie, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest niezasadna, ponieważ nie sposób zarzucić Staroście S. iż pozostawał w bezczynności z udzielaniem żądanych przez skarżącą informacji. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się cała korespondencja prowadzona przez G. M. ze Starostwem w S. , począwszy od 2008 roku. Starosta S. udzielał skarżącej wielokrotnie odpowiedzi na temat działki o nr (...) (wcześniej noszącej nr (...)). Z treści tychże odpowiedzi, a także z pisemnego wyjaśnienia z dnia 16 grudnia 2010 r. (objętego skargą) wynika, że zarówno Skarb Państwa, widniejący jako właściciel, jak też Gmina S. , widniejąca jako władająca działką nr (...) , były poprzednio wpisane w takim charakterze do ewidencji gruntów bez żadnego dokumentu istnienia uprawnień na rzecz tych podmiotów. Skoro Starosta S. nie jest w posiadaniu dokumentów, na podstawie których Skarb Państwa był w przeszłości wpisany w ewidencji gruntów jako właściciel działki nr (...) , a także nie posiada dokumentu świadczącego o własności czy władaniu tym gruntem przez Gminę S. , to logicznym jest, że kserokopii nieistniejącego dokumentu nie mógł udostępnić skarżącej. Jeżeli organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać informacji, bo ich po prostu nie ma, to odpowiedź organu spełnia wymóg udzielenia informacji, jeśli nawet nie satysfakcjonuje ona zainteresowanego. Zobowiązywanie przez Sąd do udzielenia informacji (w tym przypadku wydania dokumentu) byłoby niewykonalne. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że istnieje obecnie prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia 27 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I Ns 332/08), z którego wynika, że B. S. nabył, w trybie ustawy uwłaszczeniowej, własność działki o nr (...) o pow. (...) położonej w S. . Przywołane orzeczenie Sądu rozstrzygnęło kwestię własności spornej działki, zaś G. M. była uczestniczką tego postępowania sądowego. W uzasadnieniu ww. postanowienia Sąd wypowiedział się m.in. na temat bezprawnego wyodrębnienia działki nr (...) ) jako drogi. To daje również potwierdzenie prawdziwości i słuszności stanowiska Starosty S. , że żadnym dokumentem własności Skarbu Państwa na działkę o nr (...) nie dysponuje. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż skarżąca, jako strona ww. postępowania cywilnego, miała dostęp do akt sądowych, a co za tym idzie – możliwość prześledzenia, na przestrzeni wielu lat, historii własności spornej działki. Zmiany w ewidencji gruntów można dokonać m.in. na podstawie prawomocnych decyzji czy orzeczeń sądowych. Skoro, odnośnie działki nr (...) , takie akty nie istniały (a dowodem na to jest wspomniana sprawa cywilna o sygn. (...) to Staroście S. nie można zarzucić bezczynności w wykonaniu czegoś, czego nie mógł wykonać.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. M. zarzucając mu naruszenie art. 141 § 4 a ponadto art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 P.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd błędnego stanu faktycznego przez uznanie, że Starosta S. udzielił żądanej informacji publicznej w sytuacji, gdy takowa informacja nie została udzielona, co skutkowało oddaleniem skargi.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) aktualizacja ewidencji gruntów następuje na podstawie udokumentowanych zmian. Potwierdza to pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku (pkt 16 – stan faktyczny), z którego jednoznacznie wynika, że wszelkie zmiany dokonywane są tylko i wyłącznie na podstawie stosownych dokumentów, a w szczególności prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Takie też stanowisko potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zatem wszelkie zmiany w ewidencji gruntów, nie mogą być przeprowadzane jedynie na podstawie arbitralnie dokonywanych czynności urzędników prowadzących ewidencje, uzgodnień urzędniczych, uznania urzędniczego, stwierdzenia popełnienia pomyłki, braku w aktach dowodów własności albo potwierdzenia własności (takie dowody, w związku z licznymi zmianami organizacyjnymi organów, mogły zostać zagubione). Dotyczy to również zmian w ewidencji polegających na przywróceniu stanu poprzedniego, dokonywanych po ujawnieniu faktycznych lub domniemanych pomyłek w zapisach. Takie sprostowania omyłek nie mogą być dokonywane jednie poprzez wprowadzenie zmiany zapisu przez urzędników, po ujawnieniu pomyłki. Mogą one nastąpić jedynie na podstawie stosownego aktu prawnego wydanego, nie przez urzędników prowadzących ewidencję, lecz przez właściwy organ odpowiedzialny za prowadzenie ewidencji, w tym wypadku przez Starostę S. . I o wydanie takie dokumentu skarżąca występowała. Skoro Starosta S. w licznej korespondencji stwierdza, że własność działki nr (...) bądź też władanie przez Gminę S. zostało błędnie wpisane do ewidencji, to winien wydać stosowny akt prawny prostujący pomyłkę wraz ze stosownym uzasadnieniem. Wszak ewidencja gruntów nie jest zwykłym spisem działek, lecz dokumentem urzędowym rejestrującym stan własnościowy działki. Wobec braku dokumentów źródłowych (jak twierdzi Starosta S. ), ewidencja gruntów jest jedynym dokumentem, na podstawie którego można ustalić stan własnościowy działki. Starosta S. nie podaje na jakiej podstawie opiera swoje przekonanie, że Gmina S. , wbrew zapisom w ewidencji i wcześniej wydanym przez ten sam organ dokumentom, nie była właścicielem bądź osobą władającą działką Nr (...) . Wszak wcześniejszy zapis w ewidencji, ze Skarb Państwa lub Gmina jest właścicielem lub osoba władającą musiał być dokonany na podstawie stosownych aktów prawnych. Same przekonanie urzędników bez poparcia jego dokumentami, brak dokumentów źródłowych w zasobach geodezyjnych lub w dokumentacji Gminy S. , jest niewystarczające do wprowadzenia jakichkolwiek zmian w ewidencji. Dokumenty źródłowe potwierdzające strukturę własności, wobec licznych zmian w organizacji organów administracji publicznej jak i organów prowadzących ewidencję gruntów, mogły zostać zagubione lub zniszczone. Czy w sytuacji, gdy organ prowadzący ewidencję gruntów stwierdzi, że nie posiada aktu własności działki prywatnej, jest uprawniony do zmiany zapisu w ewidencji? Taka sytuacja w odniesieniu do działki Nr (...) , miała miejsce. Ta działka została później, jak to potwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I NS 332/08, z dniem 4 listopada 1971 r. uwłaszczona, na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na rzecz B. S., ojca W. P. Obowiązujące w dniu 4 listopada 1971 r. przepisy prawne zabraniały uwłaszczania osób prywatnych gruntami stanowiącymi własność państwową. Zmiana zapisów w ewidencji gruntów mogła uwłaszczenie, co najmniej ułatwić. I już chociażby z tego powodu, Starosta S. w winien był wyjaśnić wszelkie wątpliwości dotyczące dokonanej zmiany w zapisach ewidencji gruntów. Działka przez cały czas w ewidencji figurowała jako droga, a nawet był zarządzana przez Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w S. jako droga publiczna (pkt 12 – stan faktyczny). Była ona jedynym dojazdem do zaplecza działki skarżącej G. M. Uwłaszczenie działką B. S. spowodowało, że skarżąca obecnie nie posiada, istniejącego od okresu przedwojennego, dojazdu do zaplecza własnej działki. I właśnie w tym należy upatrywać determinację skarżącej w wyjaśnieniu faktycznego stanu prawnego działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku ustalił, że Starosta S. poinformował skarżącą B. M. o fakcie, iż nie posiada dokumentów potwierdzających dokonane zmiany w ewidencji gruntów. Jak wynika z uzasadnienia wyroku organ udzielił żądanej informacji w licznych odpowiedziach adresowanych do G. M. Jest to ustalenie błędne. W żadnej odpowiedzi, w żadnym piśmie, Starosta S. nawet nie wspomniał, że nie posiada stosownych dokumentów. Organ w wydanych pismach, jedynie stwierdził, że w ewidencji wystąpiła pomyłka i na tej podstawie orzekał, iż na podstawie zapisów w ewidencji gruntów Gmina S. nie jest właścicielem lub osobą władającą działka nr (...). Sąd nie ustalił i nie podał, na podstawie jakiego konkretnego pisma podjął swoje przekonanie. W celu wykazania błędnego stanowiska Sadu, w części skargi kasacyjnej dotyczącej przedstawienia stanu faktycznego, została szczegółowo, przedstawiona obfita korespondencję dotycząca sprawy. Dlatego też niezbędnym było wskazanie przez Sąd konkretnego dokumentu, z którego wynika, że Starosta S. udzielił żądanej informacji skarżącej. Ogólne stwierdzenie, że organ udzielił żądanej informacji publicznej, nie uzasadnia tezy, że taka informacja publiczna została faktycznie udzielona. Należy również zauważyć, że udzielone w trybie administracyjnym oraz skargowym informacje przed złożeniem w dniu 21 lipca 2010 r. wniosku o udzielenie informacji publicznej, nie są odpowiedzią udzieloną w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istotne znaczenie mają jedynie pisma Starosty S. z dnia 9 sierpnia 2010 r. i z dnia 16 grudnia 2010 r. Szczególnie Sąd przywołuje wyjaśnienia Starosty S. z dnia 16 grudnia 2010 r. Z pism tych, podobnie jak z wcześniejszych odpowiedzi, nie wynika, że organ nie posiada i nie dysponuje dokumentacją, na podstawie której dokonał zmian w ewidencji gruntów polegających na sprostowaniu stwierdzonych błędnych zapisów. Udzielone informacje dotyczące struktury własności działki nr (...) są nieprecyzyjne, często zmieniane przez Starostę S. a przez to ze sobą sprzeczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie wskazał na podstawie, jakiego konkretnego dokumentu opiera swoje przekonanie, że Starosta S. nie posiada żądanego dokumentu. Tym samym Sąd błędnie ustalił stan faktyczny. Pomimo tego, Sąd wywodzi, że organ nie posiada stosownych dokumentów. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Starosta S. nie jest w posiadaniu dokumentów, na podstawie których Skarb Państwa był w przeszłości wpisany do ewidencji jako właściciel działki nr (...) , a także nie posiada dokumentu świadczącego o własności, czy władaniu tym gruntem przez Gminę S. . Sąd wywodzi, że żądanej kserokopii nieistniejącego dokumentu nie mógł udostępnić. Tylko, że stwierdzenie, że żądany dokument nie istnieje jest stanowiskiem i orzeczeniem Sądu, a nie Starosty S. , jakom organu zobowiązanego do udzielenie informacji publicznej. To organ, a nie Sąd miał udzielić informacji publicznej. Uzasadnienie orzeczenia Sądu winno zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ, nie może jedynie ograniczać się do podtrzymania stanowiska organu. Przejęcie określonej podstawy faktycznej jest warunkiem sine gua non kontroli legalności decyzji administracyjnej. Przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego przedstawionego przez Starostę S. niezgodnego z rzeczywistością, bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. W przepisie tym nie chodzi bowiem o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz istniejącego stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Gdyby Sąd ustalił rzeczywisty stan faktyczny i dokonał jego ceny, to zapewne zauważyłby, że Starosta S. nie udzielił żądanej informacji publicznej. Błędne ustalenie stanu faktycznego skutkowało oddaleniem skargi a tym samym uznaniem, że organ żądanej informacji udzielił a więc iż nie pozostawał w bezczynności. Zatem błędne ustalenie stanu faktycznego miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Dalej skarżąca kasacyjnie wywodziła, iż Sąd stwierdza, że skoro Starosta S. odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może nie podać informacji publicznej, to odpowiedź organu spełnia wymóg udzielenia informacji. Te stwierdzenie jest wewnętrznie sprzeczne. Jeżeli organ udziela odpowiedzi, która jest tożsama z udzieleniem informacji publicznej, to nie nieuprawnione jest stwierdzenie Sądu, że organ nie może podać informacji publicznej. Wszak udzielona odpowiedź jest informacją publiczną. Same udzielnie odpowiedzi na wniosek, wcale nie musi być i nie jest, udostępnieniem informacji publicznej. Jeżeli organ, z jakiś powodów nie może udzielić informacji publicznej, to winien, stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej umorzyć postępowanie lub odmówić wydania informacji publicznej w formie decyzji, od której wnioskodawczyni przysługiwało odwołanie, bądź też, w formie pisma, wyraźnie stwierdzić, iż nie posiada żądanych dokumentów (żądanej informacji publicznej), co spełniałoby wymóg jej udzielenia (wyrok NSA z 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02). W wypadku stwierdzenia przez organ, że nie posiada stosownych dokumentów (aktów prawnych), Starosta S. winien był zająć stanowisko w sprawie zmian w ewidencji dokonanych przez urzędników prowadzących ewidencję a dotyczących wykreśleniu z ewidencji własności Skarbu Państwa lub Gminy S. i zastąpieniu wpisu o własności, wpisem o władaniu. Tego organ nie uczynił. Tym samym nadal nie jest ustalona była struktura własności działki nr (...) , która to sprawa ma istotne znaczenie dla G. M. Dla uzasadnienia oddalenia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przywołuje postępowanie cywilne, które toczyło się przed Sądem Rejonowym w S. w sprawie sygn. akt I Ns 332/08. Sąd stwierdza, że w wydanym postanowieniu Sąd Rejonowy w S. wypowiedział się na temat bezprawnego wyodrębnienia działki nr 85 ((...) ) jako drogi. Jest to stwierdzenie nie oparte na faktach. W wydanym rozstrzygnięciu Sąd Rejonowy nie orzekał i nie zajmował stanowiska dotyczącego zasadności wyodrębnienia drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie błędnie przyjętej tezy konkluduje, że postanowienie Sądu Rejonowego daje również potwierdzenie prawdziwości i słuszności stanowiska Starosty S. , że organ nie dysponuje żadnym dokumentem własności Skarbu Państwa na działkę nr (...) . Dalej Sąd stwierdza, że skarżąca przez cały proces cywilny miała dostęp do akt sądowych, miała więc możliwość prześledzenia historii własności działki. Z żadnych dokumentów wydanych przez Starostę S. nie wynika, że nie ma dokumentu, na podstawie którego nastąpiła korekta dokonanych wcześniej zmian w ewidencji. Również w aktach sprawy cywilnej takiego dokumentu nie ma. Sąd Rejonowy nie zajmował się sprawą dokonywanych zmian w ewidencji gruntów. Postępowanie cywilne nie ma żadnego związku z bezczynnością Starosty S. w sprawie udzielenia informacji publicznej. Podjęte znacznie wcześniej postanowienie w sprawie cywilnej nie może uzasadniać, późniejszej bezczynności organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione.

Za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane w tym przepisie elementy.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że m.in. w piśmie z dnia 16 grudnia 2010 r. Starosta S. wyjaśnił, iż zarówno Skarb Państwa jak i Gmina S. wpisywane były do ewidencji odpowiednio jako właściciel i władający działką nr (...) bez żadnego dokumentu dotyczącego istnienia tych uprawnień po stronie ww. podmiotów.

Logiczny tym samym jest wniosek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skoro dokument taki nie istniał, niemożliwe było jego udostępnienie.

Zgodzić się trzeba nadto ze stwierdzeniem, że jeżeli organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie może jednak jej udzielić, bo nie jest w jej posiadaniu nie można zarzucić mu pozostawania w bezczynności.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił zatem i uzasadnił swoje stanowisko wobec czego zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uznać należy za nietrafny.

W tej sytuacji nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 P.p.s.a. bowiem Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skarga powinna być oddalona.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.