Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia "A" z siedzibą w R. oraz J.O.,A.O., M.Z., H.W., M.A., M.P., A.K., A.K., M.L., T.L. i Z.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących: Stowarzyszenia "A" z siedzibą w R. oraz J.O., A.O., M.Z., H.W., M.A., M.P., A.K., A.K., M.L., T.L. i Z.R. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia 26 czerwca 2019 r. orzekającą o odmowie lokalizacji zjazdu indywidulanego z drogi gminnej na teren wskazanych działek.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 26 czerwca 2019 r. (nr (...)) Burmistrz Miasta W. - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. – dalej jako "u.d.p.") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 124 – zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999 r.") – orzekł, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia "A" z siedzibą w R., o odmowie uzgodnienia lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr (...), jaką stanowi ul. (...) w O. (działka drogowa nr (...) obr. O. ), na teren działek nr (...) i nr (...) obr. O. w gminie W.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 28 czerwca 2017 r. Stowarzyszenie "A" z siedzibą w R. (zwane dalej również "Stowarzyszeniem") wystąpiło o uzgodnienie projektu zagospodarowania terenu, tj. wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej - ul. (...) w O. (znajdującej się na działce nr (...) obr. O. ) na teren działek nr (...) i nr (...) obr. O.

W dniu 3 listopada 2017 r. organ odmówił wszczęcia postępowania, ponieważ nie uzupełniono braków formalnych wniosku polegających na wskazaniu tytułów prawnych wszystkich współwłaścicieli wymienionych wyżej działek. Postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w dniu 15 lutego 2018 r., które stwierdziło, że dopiero na etapie procesu przygotowania inwestycji, który polega na uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) istnieje konieczność złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Dopiero wówczas organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy do wydania pozwolenia na budowę, a nie zarządca drogi, rozważać może, czy zostało złożone wymagane prawem oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz czy odpowiada ono w istocie stanowi prawnemu.

Następnie Burmistrz W. ponownie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, które ponownie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postanowieniem z dnia 28 listopada 2018 r.

Rozpoznając sprawę organ I instancji wskazał, że wniosek dotyczy zjazdu indywidualnego, a następnie przytoczył treść § 79 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. określającego co powinien mieć zjazd indywidualny.

Organ wskazał, że zgodnie z opinią Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego we W. z dnia 4 marca 2019 r. działki nr (...) i nr (...) znajdują się na terenach oznaczonych symbolem 1.7.ZNz w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i są przewidziane pod tereny trwałych użytków zielonych. Na terenach tych wskazano konieczność zachowania 100% powierzchni biologicznie czynnej, a tym samym brak jest możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy, w tym również utwardzenia nawierzchni kostką betonową, co zamierza zrealizować wnioskodawca zgodnie ze złożonym w ramach prowadzonego postępowania projektem zjazdu, określającym, że na długości 5,0 m poza pasem drogowym proponuje się wykonanie nawierzchni z kostki betonowej grubości 8 cm na podsypce cementowo-piaskowej grub. 3 cm i podbudowie z tłucznia 0-31,5 grub. 15 cm.

Ponadto Starostwo Powiatowe w P. pismem z dnia 4 marca 2019 r. stwierdziło, że w posiadanych rejestrach nie odnaleziono informacji o przyjęciu skutecznych zgłoszeń budowy w latach 2009-2019, dotyczących postawienia obiektów budowlanych na terenie działek nr (...) ÷(...) położonych w O. , co świadczy o braku legalności znajdującej się tam zabudowy. Takie wykorzystywanie terenu jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym mowa o zachowaniu 100% powierzchni biologicznie czynnej, a także powoduje, że zjazd będzie wykorzystywany przez dużą grupę użytkowników, a zatem nie w sposób indywidualny, jak określono we wniosku, co ma bezpośredni wpływ na degradację środowiska oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Po ustaleniu wszystkich współwłaścicieli działek nr (...) i nr (...) organ zawiadomił o toczącym się z wniosku Stowarzyszenia postępowaniu w zakresie wydania zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu.

W dniu 29 marca 2019 r. organ wezwał do przedłożenia przez wnioskodawcę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzedzone udzieleniem wnioskodawcom zgody wszystkich współwłaścicieli działek nr (...) i nr (...) (co stanowiło ponowienie wezwania do uzupełnienia braków z dnia 30 sierpnia 2017 r.), wskazując że podstawę wezwania stanowi znowelizowana z dniem 1 stycznia 2017 r. ustawa - Prawo budowlane, z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255). Od tej daty budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych została zwolniona z obowiązku dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę za wyjątkami wskazanymi w prawie budowlanym (zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 11a oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). Również zakończenie budowy zjazdu z drogi powiatowej i gminnej nie wymaga, co do zasady, dokonania żadnych formalności przed organem nadzoru budowlanego. Budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu.

Zgodnie z art. 29 ust. 3 u.d.p. w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a także zamieszcza się pouczenie o obowiązku: przed rozpoczęciem robót budowlanych dokonania czynności wymaganych przepisami Prawa budowlanego, uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym (pkt 1); uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu - o ile projekt budowlany jest wymagany (pkt 2). Powyższe oznacza, że rozpoczęcie budowy zjazdów z dróg powiatowych i gminnych jest możliwe bez konieczności uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem budowa zjazdów (poza wyjątkami określonymi w ustawie) odbywa się na podstawie uzyskanej ostatecznej decyzji administracyjnej na lokalizację zjazdu, wydanej przez właściwego zarządcę drogi, która kończy całe postępowanie administracyjne.

Z uwagi na fakt, że ul. (...) w O. jest drogą gminną nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie robót budowlanych związanych z budową zjazdu z tej drogi uzyskane lub składane do właściwego organu architektoniczno-budowalnego, a możliwość realizacji zjazdu wynikać będzie tylko i wyłącznie z ostatecznej decyzji o ustalenia lokalizacji zjazdu wydanej przez zarządcę drogi gminnej, którym w omawianym przypadku jest Burmistrz W. Tym samym to na zarządcę drogi gminnej (Burmistrza W.) obecnie obowiązujące przepisy prawa nałożyły obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w wyniku którego możliwe będzie prowadzenie prac budowlanych związanych z budową zjazdu (nie przewiduje się dalszych postępowań o wydanie pozwolenia na budowę bądź przyjęcia zgłoszenia).

Treść art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi o konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z drogi do przyległego do niej gruntu i nie precyzuje bliżej kryteriów koniecznych dla jej wyrażenia. Jest to więc klasyczna konstrukcja decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego. Analogiczna sytuacja występuje w ust. 4 powołanego przepisu, dotyczącym możliwości odmowy wydania zezwolenia ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zatem organ może, a nie musi wyrazić zgodę na lokalizację zjazdu po należycie przeprowadzonym postępowaniu, czyli wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 185/18).

Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w sprawach tej kategorii. Uznaniowy charakter tego rodzaju zezwolenia powoduje, że żaden przepis prawa nie może obligować zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 161/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 678/18).

Przebudowa zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w formie decyzji administracyjnej, co następuje w drodze przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi. Tytułem tym nie musi być wyłącznie prawo własności, może być nim inny tytuł dający podstawę do użytkowania nieruchomości, niemniej jednak przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2295/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 602/18).

Skoro to na zarządcy drogi gminnej ciąży obowiązek wydania zezwolenia na lokalizację i budowę zjazdu z drogi gminnej, niezbędne jest przedłożenie zarządcy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, która ma być przyłączana poprzez zjazd z drogi na cele budowlane, a tym samym wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli działek nr (...) i nr (...). W przedmiotowym przypadku wnioskodawca postępowania - pomimo wezwania organu - takiego oświadczenia nie przedłożył, a tym samym nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Niezależnie od tego organ wskazał, że ul. (...) w O. (kat. drogi L) stanowi główną oś komunikacyjną pomiędzy zabudowaną częścią wsi O. a drogą wojewódzką nr [...] oraz plażą, która stanowi główny cel większości turystów zakwaterowanych we wsi O. w okresie letnim. Natężenie ruchu, szczególnie pieszego, wymaga bezwzględnego zapewnienia ciągłego przebiegu chodnika. Wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z przedmiotowych działek spowoduje zwiększone natężenie ruchu drogowego w tym obszarze, ponieważ właściciele licznych działek przyległych będą korzystać ze zjazdu.

Podkreślenia wymaga, że organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu, obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, kierują się przed wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych bez względu na rodzaj zjazdu, tj. czy jest to zjazd indywidualny czy publiczny. Każdy zjazd z drogi (indywidualny i publiczny), stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, i to w stopniu tym większym im większe natężenie ruchu występuje na drodze (por. wyrok WSA w Białystoku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 740/17).

Niezależnie od powyższego obszar działek nr (...) i nr (...) stanowi drogę wewnętrzną, utworzoną i wydzieloną przez poprzedniego właściciela nieruchomości (w której skład wchodziły przedmiotowe działki), zaprojektowaną w sposób dowolny i przypadkowy, bez ustaleń i uzgodnień z jakimikolwiek organami, w tym bez uzgodnień z zarządcą drogi. Organ podkreślił przy tym, że prawo własności, choć podlegające konstytucyjnej ochronie, może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą niewątpliwie przepisy ustawy drogi publicznej oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej zjazdu na tę drogę. Tym samym skoro brak dostępu do drogi publicznej jest wynikiem działania właściciela nieruchomości (w tym przypadku poprzedniego właściciela nieruchomości, który zbył m.in. udział w działkach nr (...) i nr (...) obecnym jego współwłaścicielom), to jego rolą (właściciela) jest zapewnienie sobie dostępu do drogi (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1571/16).

Organ zwrócił również uwagę na to, że tereny przylegające bezpośrednio do działek nr (...) i (...), które powstały w chwili podziału geodezyjnego dużej nieruchomości, z którego to podziału powstały również wymienione wyżej działki, miały być - zgodnie z zamysłem pierwotnego właściciela (nieopiniowanym i nieuzgadnianym z zarządcą drogi bądź innymi organami) - obsługiwane komunikacyjnie przez obszar działek nr (...) i nr (...). Działki te zostały wydzielone jako działki o przeznaczeniu rolnym, nie zaś o przeznaczeniu pod realizację obiektów kubaturowych. Taka funkcja tego obszaru znajduje również odzwierciedlenie w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 0-2, zgodnie z którym tereny te przewidziane są pod tereny trwałych użytków zielonych z koniecznością zachowania 100% powierzchni biologicznie czynnej (wykluczono możliwość realizacji jakiegokolwiek zagospodarowania kubaturowego, w tym również utwardzenia nawierzchni). Jednakże współwłaściciele powstałych w wyniku podziału działek samowolnie zmienili sposób korzystania z tych działek przeistaczając go w regularny obszar zabudowy letniskowo-rekreacyjnej. Zmiana zagospodarowania tego terenu, przylegającego do pasa drogowego, nie została uzgodniona z zarządcą drogi gminnej - ulicy (...) - w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą (choć taki obowiązek wynika z ustawy o drogach publicznych), a samowolna zmiana zagospodarowania tego terenu spowodowała zwiększenie natężenia ruchu w wyniku dokonanego zagospodarowania wcześniej nieprzewidywanego i nieujmowanego w planach zarządzania pasem drogowym (w tym planami jego przebudowy, rozbudowy i ewentualnego poszerzenia), jak również sprowadziła niebezpieczeństwo dla ruchu pojazdów z uwagi na parametry istniejącej drogi. Wykorzystanie działek niezgodnie z przeznaczeniem w MPZP w konsekwencji prowadzi do braku możliwości prawidłowej oceny generowanego ruchu na drogę publiczną.

Stowarzyszenie "A" z siedzibą w R. oraz J.O., A.O., M.Z., H.W. , M.A. , M.P., A.K. , A.K. , M.L., T.L., Z.R., odwołali się od ww. decyzji, zarzucając naruszenie art. 6 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4, art. 8 § 1 i § 2, art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 79 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 64 Konstytucji RP, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie przez Kolegium co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację przedmiotowego zjazdu.

W uzasadnieniu odwołania zwrócili uwagę, że organ I instancji nie wskazał właściwych przepisów aktu normatywnego, który powołał w uzasadnieniu decyzji bez wskazania jakie przepisy tego aktu mają zastosowanie w sprawie. W ocenie odwołujących się przedłożony projekt zjazdu indywidualnego odpowiada warunkom technicznym wskazanym w § 79 ww. rozporządzenia. Nie uwzględniono stanowiska sądów administracyjnych, z którego wynika, że w takich przypadkach jak niniejszy, nie jest wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przyległej do drogi publicznej, bowiem wniosek o wydanie zgody na lokalizację zjazdu - stosownie do art. 29 u.d.p. - dotyczy jednego właściciela lub jednego użytkowania nieruchomości przyległej do drogi. Zarzucili naruszenie art. 64 Konstytucji RP poprzez zaniechania rozważenia interesu obywateli podczas rozpatrzenia sprawy, gdyż brak zjazdu z drogi publicznej pozbawia właścicieli nieruchomości możliwości dotarcia do terenu ich nieruchomości, do których nie ma innego dojazdu. Wskazywali, że jedynie względy techniczne mogą stanowić o odmowie wydania zgody na lokalizację zjazdu tj. gdy projekt zjazdu jest niezgodny z warunkami wskazanymi w ustawie o drogach publicznych, natomiast żaden przepis powołany w zaskarżonej decyzji nie zezwala na wydanie decyzji odmownej. Stwierdzili, że przepisy ustawy - Prawo wodne nie nakładają na nich obowiązku przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego na etapie ubiegania się o lokalizację zjazdu. Zgłoszenie wodnoprawne przedłożą właściwemu organowi po uzyskaniu decyzji o lokalizacji zjazdu i po 30 dniach od daty dokonania zgłoszenia będą mogli przystąpić do wykonania czynności wskazanych w tym zgłoszeniu tj. prac związanych z przebudową rowu melioracyjnego. Z uwagi na brak decyzji o lokalizacji zjazdu brak jest możliwości określenia czasu, w którym zostanie złożone zgłoszenie i brak jest też obowiązku przedłożenia organowi takiego zgłoszenia. Zakwestionowano także oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach MPZP a nie na przepisach ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi może odmówić lokalizacji zjazdu wyłącznie na podstawie uregulowań ustawy o drogach publicznych. Nie jest związany w takim rozstrzygnięciu zapisami MPZP w zakresie obsługi terenów, których taki zajazd dotyczy. Podnieśli, że organ I instancji sam naruszył zapisy MPZP terenu, którego zjazd dotyczy budując na nim chodnik oraz ustawiając obiekty małej architektury (ławki na stałe związane z gruntem) w miejscu, w którym planują lokalizację zjazdu. Z pkt 11 karty terenu do MPZP wynika dostępność drogowa z terenu dróg publicznych do nieruchomości stanowiących działki (...) i (...) i w związku z tym lokalizacja zjazdu jest dozwolona. Nie ma żadnego związku pomiędzy lokalizacją zjazdu a legalnością zabudowy na działkach przyległych do działek (...) i (...). Organ I instancji nie wymienił żadnych osób, które z takiego zjazdu mogłyby korzystać. Organ I instancji nie podjął żadnych czynności celem doprowadzenia do zgodności z MPZP obiektów na terenie przyległym do przedmiotowych działek i nie może fakt ich istnienia uzasadniać odmowy lokalizacji zjazdu. Ponadto organ I instancji dokonał błędnej interpretacji art. 29 ust. 1 u.d.p., gdyż przepis ten nie zobowiązuje przy ubieganiu się o lokalizację zjazdu do wyrażenia na to zgody wszystkich współwłaścicieli tj. wspólnego ich działania. Przebudowa zjazdu nie dotyczy części wspólnej nieruchomości tj. działki (...) i (...), lecz zmiany pasa drogi stanowiącej własność gminy. Odwołujący się zakwestionowali także stwierdzenie organu I instancji co do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego z uwagi na to, że przez 20 lat droga była użytkowana jako droga odjazdowa do działek. Działki drogowe oznaczone są w ewidencji gruntów symbolem "dr"- drogi i z tego tytułu decyzją organu I instancji nr (...) z dnia 18 lutego 2002 r. zostali zwolnieni z podatku od nieruchomości. Nie mogą się w związku z tym zgodzić, że droga została zaprojektowana w sposób dowolny i przypadkowy. Brak dostępu do nieruchomości oznacza niemożliwość korzystania z nich i naruszenie art. 64 Konstytucji RP. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji twierdząc, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione i orzeczenie przez Kolegium o lokalizacji zjazdu, co – jak wskazali - uchroni ich przed dalszą przewlekłością postępowania przed organem I instancji, który nadużywa wobec nich swojej pozycji.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 13 listopada 2019 r. (nr (...)) - na podstawie art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 u.d.p. - uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Burmistrz Miasta W. dwukrotnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Sprawy były rozpatrzone przez Kolegium dwukrotnie, tj. w dniu 15 lutego 2018 r. (sygn. akt (...)) i w dniu 28 listopada 2018 r. (sygn. akt (...)). Postanowieniem z dnia 15 lipca 2019 r. Kolegium uznając prowadzone przez Burmistrza W. postępowanie za przewlekłe wyznaczyło termin do rozpatrzenia sprawy oraz wyjaśnienie przyczyn przewlekłości i ustalenia osób temu winnych.

Organ odwoławczy powołując art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. wskazał, że bezsporne jest w sprawie, że działki nr (...) i (...), to działki stanowiące drogi dla kompleksu działek je otaczających. Działki te graniczą z drogą gminną - ul. (...) (działka drogowa (...)) i do czasu budowy chodnika wzdłuż tej ulicy i wbudowania na stałe ławki w poprzek zjazdu, właściciele działek, w tym wnioskodawcy, korzystali "bezpośredniego" ze zjazdu na drogę publiczną - ul. (...). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym w dniu 13 września 2006 r., teren, na którym znajdują się obydwie działki, został przeznaczony pod zieleń stałą - symbol ZNz - tereny trwałych użytków zielonych. Na terenie oznaczonym, jako 1.7. ZNz przed uchwaleniem planu zagospodarowania, w 1996 r. wydzielono 62 działki, w tym dwie działki drogowe, tj. działkę nr (...) i (...). Jak wynika z akt sprawy działki te nie są działkami zabudowanymi w sposób stały.

W latach 2009 - 2019 nie zostały wydane, jak stwierdził Starosta P., żadne pozwolenia na budowę. Nie wyjaśniono jednak czy przed 2009 r. takie pozwolenia na budowę były wydane. Jest to istotne z uwagi na charakter zabudowy na nich istniejący. Organ pierwszej I instancji ustalił na podstawie oględzin działek, że są to działki, na których wybudowano drewniane domki letniskowe. Na działkach stoją też przyczepy kempingowe i domki holenderskie. Część działek została ogrodzona.

Organ I instancji nie wyjaśnił jednak, w jaki sposób doszło do wydzielenia wskazanych wyżej działek i z jakiej przyczyny właściciele działek, posiadający dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr (...) oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" - droga, faktycznie dostępu takiego zostali pozbawieni. Działka nr (...) graniczy z działką drogową nr (...) i do czasu budowy chodnika z dostępu do drogi publicznej właściciele nieruchomości korzystali ze zjazdu na tę drogę czyli ul. (...).

Kolegium ustaliło na podstawie nadesłanej przez Starostę P. kopii wykazu zmian gruntowych z podziału działek, że działki o których mowa powyżej, powstały w wyniku podziału działki nr (...), który został dokonany 30 sierpnia 1996 r. Na podstawie dokumentów dostarczonych przez odwołujących się (akty notarialne - umowy sprzedaży nieruchomości gruntowych) Kolegium ustaliło, że sprzedaż podzielonych działek nastąpiła w 1997 r. i działki te posiadały dostęp do drogi publicznej.

Kolegium podkreśliło, że przedmiotowe działki zostały podzielone przed wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania ternu dla obszaru, na którym są położone. Obie ww. działki drogowe były użytkowane na cel, na jaki zostały wydzielone. Wątpliwości nie budzi fakt, że od dnia wydzielenia działki drogowej, zjazd z tej działki, tj. z drogi wewnętrznej na drogę publiczną, mimo wejścia planu zagospodarowania przestrzennego, funkcjonował do czasu remontu drogi i finalnie do czasu wybudowania chodnika i ustawienia na nim wmurowanych ławek.

Przez tyle lat, licząc od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji nie podjął żadnych działań zmierzających do delegalizacji przedmiotowego zjazdu. Zważyć należy, że zajazd ten prawdopodobnie funkcjonował jeszcze przed dokonaniem wydzielenia działek i był zjazdem z drogi publicznej na grunt stanowiący łąkę. Nie budzi wątpliwości, że od czasu wydzielenia działek i powstania działek stanowiących drogę wewnętrzna, ich użytkownicy korzystali ze zjazdu z działki (...) na ul. (...), a zatem - co jest istotne - do dnia złożenia wniosku o lokalizację zjazdu, ruch drogowy na ul. (...) nie uległ zwiększeniu i - co chyba nie budzi wątpliwości - takiemu zwiększeniu nie ulegnie. Właściciele nieruchomości, z drogi publicznej i dotychczasowego zjazdu, korzystali w takim samym zakresie, w jakim zamierzają korzystać po uzyskania zgody na lokalizację zjazdu.

Kolegium wyjaśniło, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa (w związku ze zmianą przepisów prawa budowlanego) budowa zjazdu nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia o zamiarze jego wybudowania, dlatego organ I instancji jest właściwym do sprawdzenia uprawnień odwołujących się do wniesienia o dokonanie lokalizacji zjazdu w wskazanym miejscu.

W niniejszej sprawie organ I instancji nie ustalił, czy Starosta P. wydał dla wskazanych wyżej działek albo dla działek sąsiadujących z nimi a korzystających z wymienionych wyżej działek drogowych, pozwolenie na budowę. Uzyskana odpowiedź Starosty w tym zakresie dotyczy jedynie okresu po wejściu w życie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast działki wydzielone zostały 12 lat wcześniej. Organ zwrócił uwagę, że odwołujący się wskazali, iż organ I instancji zabrania im lokalizacji zjazdu na drogę publiczną, tłumacząc to zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na konieczność pozostawienia terenu stanowiącego ich własność jako "zieleń stała", zaś sam dokonał budowy chodnika i ustawienia ławki, jako elementu stałego.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji pominął - co jest w sprawie istotne – że drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p., jest droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych tj. w szczególności: droga w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowa do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowa do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Stosownie do powyższego przyjąć należy, że droga wewnętrzna to nie tylko droga dojazdowa do działek budowlanych. Odwołujący się będący właścicielami dziełek, które w miejscowym planie zagospodarowania stanowią zieleń trwałą mają prawo z nich korzystać.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie uwzględnił tego, iż właściciele działek nawet w sytuacji obowiązującego zapisu miejscowego planu zagospodarowana mogą z swych działek korzystać. Plan nie zakazuje wjazdu na teren stanowiący własność odwołujących się wydzieloną drogą wewnętrzną. Pojęcie zastosowane w planie – "zieleń trwała", nie jest pojęciem ustawowym. Można sądzić, że w tym przypadku chodzi o łąki trwałe i pastwiska trwałe, które wymagają właściwego ich utrzymania tj. koszenia, nawożenia. Przyjmując nawet stanowisko organu I instancji wskazujące, że przedmiotowe działki zostały wydzielone jako działki rolne, należy mieć na uwadze, że w takim przypadku tereny takiej zieleni dla właściwego jej utrzymania wymagają dojazdu z drogi publicznej. Skoro wydzielona została na tym terenie droga wewnętrzna, graniczącą z drogą publiczną, to organ I instancji nie może zakazać korzystania z niej, uniemożliwiając lokalizację zjazdu. Nie może w związku z tym żądać od odwołujących się przedłożenia tytułu do nieruchomości przeznaczonej na cele inwestycyjne. Bowiem właściciele innych nieruchomości niż inwestycyjne powinni mieć do nich właściwy dostęp, np. przez umożliwienie im budowy zjazdu.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w sposób niewłaściwy przyjmuje pojęcie "budowa zjazdu". Taka budowa, co jest w sprawie bezsprzecznym, nie narusza zakazu budowy na terenie wskazanym w planie miejscowym tj. na terenie przeznaczonym na zieleń trwałą. Gdyby takie rozumowanie przyjąć, to - jak twierdzą zasadne odwołujący się - naruszeniem takiego zapisu planu byłoby wbudowanie w sposób trwały ławki na dotychczasowym wjeździe na działkę drogową nr (...).

W takiej sytuacji niewłaściwym jest także żądanie od odwołujących się przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego, gdyż takie żądanie na tym etapie sprawy może być bowiem uznane za nieznajomość przepisów prawa w rozpatrywanym zakresie lub nadużycie prawa.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało za konieczne ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji, który winien w sposób nie budzący wątpliwości rozpatrzeć sprawę odnosząc się również do wątpliwości wskazanych powyżej.

Stowarzyszenie "A" oraz J.O., A.O., M.Z., H.W. , M.A. , M.P., A.K. , A.K. , M. L., T.L. i Z.R. wnieśli sprzeciw od decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wnioskując o jej uchylenie i zobowiązanie Kolegium do wydania nowej decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy konieczny - zdaniem Kolegium - do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, a także zarzucili naruszenie art. 136 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało na dwie okoliczności, które organ I instancji powinien przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalić: 1/ czy przed 2009 r. Starosta P. wydał dla działek o nr (...) i nr (...) albo dla działek sąsiadujących z nimi a korzystających z wymienionych wyżej działek drogowych, pozwolenie na budowę; oraz 2/ w jaki sposób doszło do wydzielenia ww. działek i z jakiej przyczyny właściciele działek, posiadający dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr (...) oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" (droga), faktycznie zostali takiego dostępu pozbawieni.

W ocenie skarżących kwestia ustalenia, czy przed 2009 r. wydawano pozwolenia na budowę dla spornych działek jest całkowicie nieistotna dla sprawy. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Niewątpliwie więc, jeżeli jakieś pozwolenia na budowę zostały wydane przed 2009 r., to nie zostały wykonane, a obecnie, wobec zmiany przepisów prawa miejscowego, tj. wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie będą mogły zostać wydane decyzje wznowieniowe.

Poza tym droga wewnętrzna to nie tylko droga dojazdowa do działek budowlanych. Skarżący będący właścicielami działek, które w miejscowym planie zagospodarowania stanowią zieleń trwałą mają prawo z nich korzystać. Nie ma znaczenia, czy pozwolenia na budowę zostały kiedykolwiek wydane, bowiem bez względu na status nieruchomości - jeżeli nie sprzeciwiają się temu względy techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz względy bezpieczeństwa - zezwolenie powinno zostać wydane, gdyż właściciele działek muszą mieć zapewniony do nich dostęp. Za taką interpretacją przemawia również wykładnia celowościowa art. 29 ust. 4 u.d.p. i użyte przez ustawodawcę sformułowanie "może odmówić", co oznacza, że zasadą jest wydawanie decyzji wyrażających zgodę na lokalizację zjazdu.

Z kolei w zakresie konieczności ustalenia "w jaki sposób doszło do wydzielenia działek i w jaki sposób właściciele zostali pozbawieni dostępu do drogi publicznej", treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest niezrozumiała, bowiem - z jednej strony – Kolegium wskazuje, że organ I instancji przedmiotowych kwestii nie wyjaśnił, natomiast - akapit poniżej (str. 4 decyzji) – stwierdza, że "Kolegium ustaliło na podstawie nadesłanej przez Starostę P. kopii wykazu zmian gruntowych z podziału działek, że działki o których wyżej mowa, powstały w wyniku podziału działki nr (...). Wydzielona również została działka drogowa, działka nr (...), o której wyżej mowa. Podziału działek dokonano 30 sierpnia 1996 r. Kolegium ustaliło dalej na podstawie dokumentów dostarczonych przez odwołujących się (akty notarialne - umowy sprzedaży nieruchomości gruntowych), że sprzedaż podzielonych działek nastąpiła w 1997 r. i działki te posiadały dostęp do drogi publicznej".

Podkreślenia przy tym wymaga, że droga wewnętrzna z dostępem do drogi publicznej istniała jeszcze przed podziałem ww. działek.

Sposób wydzielenia działek jest więc Kolegium znany i niewątpliwie wiadomym jest również, w jaki sposób właściciele zostali pozbawieni dostępu do drogi publicznej: (...) do czasu budowy chodnika wzdłuż tej ulicy i wbudowania na stałe ławki w poprzek zjazdu, właściciele działek, w tym wnioskodawcy korzystali z "bezpośredniego" zjazdu na drogę publiczną tj. ulicę (...) (...) zjazd z tej działki tj. z drogi wewnętrznej na drogę publiczną, mimo wejścia planu zagospodarowania przestrzennego funkcjonował do czasu remontu drogi i finalnie do czasu wybudowania chodnika i ustawienia na nim wmurowanych ławek (str. 4 decyzji SKO).

Skarżący stwierdzili, że nie ma przy tym żadnego znaczenia w postępowaniu o uzgodnienie lokalizacji zjazdu wyjaśnienie kwestii historycznej - sposobu podziału działek oraz utraty przez nie dostępu do drogi publicznej, bowiem w postępowaniu o uzgodnienie lokalizacji zjazdu organ powinien bowiem jedynie ustalić, zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p., czy spełnione są wymogi wynikające z warunków technicznych i tylko ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Mając powyższe na uwadze, zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu Kolegium ustaliło całkowicie nieprawidłowo, gdyż są to okoliczności wyjaśnione w toku trwającego ponad 3 lata postępowania wyjaśniającego i nie mające istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w świetle art. 29 ust. 4 u.d.p.

Skarżący podnieśli także, że okoliczność, iż decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu ma charakter uznaniowy, nie oznacza, że ma charakter całkowicie dowolny. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a skoro tak, to zbędnym jest ustalanie (w toku i tak znacząco przewlekającego się postępowania) okoliczności, od których nie zależy wydanie zgody na lokalizację zjazdu. Zaznaczenia przy tym wymaga, że Kolegium nie wskazało, w jaki sposób ustalenie ww. okoliczności miałoby rzutować na treść merytorycznego rozstrzygnięcia.

Jeżeli zatem nie ma żadnych okoliczności, które wymagałyby wyjaśnienia, a zmiana rozstrzygnięcia wynikałaby z odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego lub innej wykładni przepisów prawa materialnego, organ II instancji zobowiązany jest orzec merytorycznie, ewentualnie uzupełniając wcześniej pewne kwestie z zakresu stanu faktycznego na podstawie art. 136 k.p.a. Odmowa taka w sytuacji, gdy braki dawały się usunąć na etapie postępowania przed organem odwoławczym powinna zostać uznana za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżących Kolegium naruszyło ww. przepis, gdyż po pierwsze - powinno zwrócić się do Starosty P. o udzielenie informacji, czy przed 2009 r. wydano dla spornych nieruchomości pozwolenia na budowę (przyjmując nieprawidłowe stanowisko, że jest to okoliczność istotna dla sprawy), a po drugie - ewentualne uzasadnić odmowę zastosowania art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy natomiast w całości pominął argumentację skarżących w tym zakresie zawartą w odwołaniu, powodując że niniejsze postępowanie po raz kolejny przedłuża się ze szkodą dla stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tak więc należy przyjąć, że ustawodawca wyłączył w ramach prowadzonej w tym zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Stosownie do art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia przez sąd sprzeciwu od decyzji jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Od wyroku zatem oddalającego sprzeciw służy skarga kasacyjna.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji (organ odwoławczy) w sposób uzasadniony skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego jej rozpoznania przez organ I instancji, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty w ramach przysługującej mu kompetencji. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od takiej decyzji jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji organ ten ponownie staje się właściwy do rozpoznania danej sprawy w jej całokształcie, a więc także do jej merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Stosownie do brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy jest również zobligowany do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej wykładni dokonał organ I instancji w zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2a k.p.a.).

W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (zob. w tej materii m.in.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06). Jednocześnie należy zasygnalizować, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak też w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

Przedmiotem rozstrzyganej sprawy jest żądanie wydania przez organ administracji publicznej zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi lokalnej oznaczonej nr ewid. (...), obr. O. , gmina W. – ul. (...) w miejscowości O. , na teren działek nr (...) i nr (...) obr. O. Podstawę prawną rozstrzygnięcia ww. żądania stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. – dalej jako "u.d.p.") oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 124 – zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999 r.").

Stosownie do art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zezwolenie na lokalizację zjazdu – zgodnie z art. 29 ust. 3 u.d.p. - wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu - o ile projekt budowlany jest wymagany. W myśl art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Stosownie do art. 29 ust. 5 u.d.p. decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 6 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei obowiązujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać zjazdy ich usytuowanie zostały określone w §§ 76a-79 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.

Z powyższego wynika, że budowa zjazdu lub przebudowa istniejącego zjazdu może nastąpić, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty otrzyma od zarządcy drogi pozytywną decyzję administracyjną tj. zezwolenie na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Przepisy art. 29 u.d.p. nie precyzują kryteriów udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, co wskazuje, że decyzja orzekająca o wydaniu takiego zezwolenie ma charakter uznania administracyjnego. Niemniej jednak przy jej podejmowaniu zarządca drogi powinien bezwzględnie kierować się kryterium przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 137/18, LEX nr 2483847; wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 21/10, LEX nr 670469; wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09, LEX nr 594986 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 193/09, LEX nr 553465). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się także, że korzyścią regulacji z art. 29 ust. 1 u.d.p. jest jej szczególny charakter wobec przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że jeżeli na budowę lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej wymagane jest uzyskanie stosownego zezwolenia, to nie jest już w takim przypadku wymagane uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skoro według powołanego przepisu na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy są także ustaleniem lokalizacji (zob. komentarz do art. 29 u.d.p. – R. A. Rychter, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, opublikowano: LEX/el. 2019; wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1722/07, LEX nr 584011). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu zrównał zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej z decyzją o warunkach zabudowy wskazując, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powielałoby postępowanie o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.

Z kolei – jak to zostało wskazane powyżej – z art. 29 ust. 3 u.d.p. wynika, że w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się - w przypadku obu zezwoleń - stosowne pouczenia odnośnie dopełnienia przed rozpoczęciem robót budowlanych obowiązków dokonania określonych czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane czy uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym, czy też uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu, gdy taki projekt budowlany jest wymagany.

Z powyższego wynika zatem, że jedynie wskazane materie mogą stanowić okoliczności istotne i mające wpływ na wydanie przez organ rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, a zatem jedynie w tych "granicach" zasadne jest prowadzenie przez organy postępowania wyjaśniającego w tego typu sprawach. Tylko bowiem tego rodzaju zagadnienia mogą w tego rodzaju sprawach stanowić "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w G. z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 115/19, LEX nr 2751743).

Mając to na uwadze, należy zgodzić się ze stronami skarżącymi, że motywy zaskarżonej decyzji, tj. okoliczności, które organ odwoławczy uznał za niewyjaśnione a jednocześnie istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie stanowią okoliczności istotnych i koniecznych w świetle powołanych przepisów dla orzeczenia w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, bądź też nie stanowią takich okoliczności sprawy, których ustalenie nie mieściłoby się w granicach postępowania wyjaśniającego uzupełniającego uregulowanego w art. 136 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, jako okoliczności konieczne do wyjaśnienia, bowiem mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, uznał niewyjaśnienie przez organ I instancji, czy przed 2009 r., dla terenu na którym w 1996 r. wydzielono 62 działki, w tym dwie działki drogowe, tj. działkę nr (...) i (...), zostały wydane pozwolenia na budowę ("jak wynika z akt sprawy działki te nie są działkami zabudowanymi w sposób stały"; "organ pierwszej I instancji ustalił na podstawie oględzin działek, że są to działki, na których wybudowano drewniane domki letniskowe. Na działkach stoją też przyczepy kempingowe i domki holenderskie. Część działek została ogrodzona"), a także "w jaki sposób doszło do wydzielenia wskazanych wyżej działek i z jakiej przyczyny właściciele działek, posiadający dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr (...) oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" - droga, faktycznie dostępu takiego zostali pozbawieni. Działka nr (...) graniczy z działką drogową nr (...) i do czasu budowy chodnika z dostępu do drogi publicznej właściciele nieruchomości korzystali ze zjazdu na tę drogę czyli ul. (...)".

Jednocześnie organ odwoławczy w dalszej części uzasadnienia stwierdził, że na podstawie nadesłanej przez Starostę P. kopii wykazu zmian gruntowych z podziału działek ustalono, iż ww. działki powstały w wyniku podziału działki nr (...), zaś ich podziału dokonano 30 sierpnia 1996 r., a więc przed wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania terenu dla obszaru, na którym są położone. Sprzedaż ich – co ustalił organ na podstawie dokumentów dostarczonych przez odwołujących się (akty notarialne - umowy sprzedaży nieruchomości gruntowych) – nastąpiła w 1997 r. Organ odwoławczy stwierdził także, że "działki drogowe tj. działka nr (...) i (...) były użytkowane na cel, na jaki zostały wydzielone. Wątpliwości nie budzi fakt, że od dnia wydzielenia działki drogowej, zjazd z tej działki tj. z drogi wewnętrznej na drogę publiczną, mimo wejście planu zagospodarowania przestrzennego funkcjonował do czasu remontu drogi i finalnie do czasu wybudowania chodnika i ustawienia na nim wmurowanych ławek. (...) od czasu więc wydzielenia działek i powstania działek stanowiących drogę wewnętrzna, ich użytkownicy korzystali z zjazdu z działki nr (...) na ul. (...). Zatem, co jest istotne do dnia złożenia przez odwołujących się wniosku o lokalizację zjazdu, ruch drogowy na ul. (...) nie uległ zwiększeniu i co chyba nie budzi wątpliwości, że takiemu zwiększeniu nie ulegnie. Właściciel nieruchomości z drogi publicznej i dotychczasowego zjazdu korzystali w takim samym zakresie, w jakim zamierzają korzystać po uzyskania zgody na lokalizacje zjazdu".

W ocenie Sądu wskazane wyżej okoliczności, które organ odwoławczy ocenił jako konieczne do wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji, z jednej strony część z nich de facto sam wyjaśnił, z drugiej jednak strony okoliczności te nie wydają się stanowić – w świetle uregulowań art. 29 u.d.p. – okoliczności istotnych do orzeczenia w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Trudno bowiem znaleźć ścisły związek pomiędzy wyjaśnieniem kwestii dotyczących sposobu wydzielenia (podziału) w przeszłości określonych działek czy też wydania przed 2009 r. (dla terenu na którym w 1996 r. wydzielono 62 działki, w tym dwie działki drogowe, tj. działkę nr (...) i (...)) określonych pozwoleń na budowę z kwestią oceny zasadności żądania stron związanych z aktualnym zamiarem budowy zjazdu z drogi gminnej (ul. (...) w O. znajdującej się na działce nr (...) obr. O. ) na teren działek nr (...) i nr (...) obr. O. Organ odwoławczy w żadnym stopniu nie wyjaśnił powodów niewystarczalności materiału dowodowego w tym zakresie. Nie wydaje się też – w ocenie Sądu – być przesądzające dla wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu "z jakiej przyczyny właściciele działek, posiadający dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr (...) oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" - droga, faktycznie dostępu takiego zostali pozbawieni". Być może mogłoby mieć to znaczenie z uwagi na wyjaśnienie, czy chodzi o budowę czy może jednak o przebudowę zjazdu (skoro – jak wskazywał organ odwoławczy - poprzednio istniał już tam dostęp do drogi publicznej), jednakże organ nie wyjaśnił i w tym zakresie swojej motywacji, a nawet przyjmując, że chodziłoby właśnie o wyjaśnienie tej kwestii, to uznać należy, że okoliczność ta mogłaby podlegać wyjaśnieniu w ramach uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

Także w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego mogła zostać ustalona istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność posiadanych przez strony wnioskujące uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie budowy/przebudowy wnioskowanego przez strony zjazdu z drogi gminnej znajdującej się na działce nr (...) obr. O., na teren działek nr (...) i nr (...) obr. O. Zwrócić bowiem należy uwagę, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 11a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1189 ze zm. – dalej jako: "p.b.") – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania drugoinstancyjnej decyzji - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20aa, 20b oraz 28. Z powyższego zatem wynika, jak słusznie wskazał organ I instancji, że rozpoczęcie budowy zjazdów z dróg powiatowych i gminnych jest możliwe bez konieczności uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a więc odbywa się ono - poza wyjątkami określonymi w ustawie - na podstawie uzyskanej ostatecznej decyzji administracyjnej na lokalizację zjazdu, wydanej przez właściwego zarządcę drogi, która kończy całe postępowanie administracyjne. Taka więc sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, skoro – jak wskazały organy – ul. (...) w O. jest drogą gminną, a zatem nie jest w tym przypadku wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie robót budowlanych związanych z budową zjazdu z tej drogi, natomiast możliwość realizacji zjazdu wynika w tym wypadku tylko i wyłącznie z ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji zjazdu, wydanej przez zarządcę drogi gminnej czyli Burmistrza W. W tym stanie rzeczy przyjąć zatem należy, że to właśnie zarządca drogi w ramach prowadzonego postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu obowiązany jest do zbadania posiadanego przez podmiot wnioskujący o budowę/przebudowę takiego zjazdu (inwestora), uprawnienia do dysponowania nieruchomością, która ma być przyłączana poprzez zjazd z drogi, na cele budowlane.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że chodzi o prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś prawo do inicjowania postępowania w tym przedmiocie. Jakkolwiek można się bowiem zgodzić ze stanowiskiem, że fakt wszczęcia postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu nie jest czynnością rozporządzającą rzeczą ani czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą, dopuszczając tym samym zainicjowanie takiego postępowania przez każdego, kto legitymuje się jakimkolwiek i w jakimkolwiek udziale tytułem prawnym do nieruchomości związanym z własnością lub użytkowaniem tej nieruchomości, to jednak uzyskanie zgody na podstawie władczego rozstrzygnięcia organu (decyzji zezwalającej) na lokalizację zjazdu, a tym samym uzyskanie – wobec niewymagalności żadnych innych procedur określonych Prawem budowlanym - zezwolenia na realizację zamierzenia budowlanego polegającego na budowie lub przebudowie zjazdu o wskazanych parametrach, musi być skierowane do podmiotu, który z mocy prawa został zobowiązany do budowy lub przebudowy tego zjazdu, tj. do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi (art. 29 ust. 1 u.d.p.). Z tego też powodu decyzja ta może zostać wydana dopiero po ustaleniu prawa do dysponowania przez osoby uprawnione względem nieruchomości przyległej do drogi (właściciela lub użytkownika tej nieruchomości) na cele związane z budową bądź przebudową zjazdu. W ocenie Sądu inwestycja budowlana polegająca na realizacji zjazdu z drogi publicznej do nieruchomości przyległej stanowi bowiem czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą (nieruchomością), a zatem konieczne jest wylegitymowanie się przed wydaniem decyzji lokalizującej wnioskowany zjazd oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na wskazany cel budowlany, co oznaczać musi, że w przypadku współwłasności, inwestor zobowiązany jest posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli (współużytkowników) nieruchomości (art. 199 kodeksu cywilnego). Zwrócić w tym wypadku należy także na art. 4 p.b., który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z kolei prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to według art. 3 pkt 11 p.b. tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Mając powyższe na uwadze, abstrahując zatem od tego, że organ I instancji wezwał wnioskujące strony do wylegitymowania się wskazanym tytułem prawnym do nieruchomości, co do których wnioskowano o wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu (tj. działek o nr (...) i nr (...)), czego – jak wynika z akt sprawy - strony nie uczyniły, to organ odwoławczy, upatrując wypełnienia przez wnioskodawców tego wymogu za warunek konieczny dla możliwości uzyskania przez osoby wnioskujące o zezwolenie na lokalizację przedmiotowego zjazdu, mógł – a wręcz nawet powinien był – skorzystać w tym celu z trybu wskazanego art. 136 § 1 k.p.a. Stwierdzenie w tym zakresie, że to "organ I instancji jest właściwym do sprawdzenia uprawnień odwołujących się do wniesienia o dokonanie lokalizacji zjazdu w wskazanym miejscu" nie może więc zostać w niniejszej sprawie zaaprobowane.

W konsekwencji, analizując przedstawione motywy wydania zaskarżonej decyzji wskazać należy, że organ - poza koniecznością wylegitymowania się przez wnioskodawców prawem dysponowania nieruchomością, tj. działką nr (...) i (...) na cele związane z budową/przebudową zjazdu - zakresem koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy postępowania wyjaśniającego objął w istocie okoliczności, które – w ocenie Sądu i w świetle obowiązujących w tym zakresie materialnoprawnych regulacji prawnych – nie są istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku skarżących (wnioskodawców) o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Z kolei ustalenie prawa do dysponowania ww. nieruchomością na budowę/przebudowę wnioskowanego zjazdu przez wszystkich właścicieli (użytkowników) działek o nr (...) i (...) obr. O. w gminie W. mogło zostać dokonane w ramach uprawnienia organu odwoławczego określonego w art. 136 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzją została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., dlatego Sąd - stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie 1. w sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżących kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 480 zł oraz uiszczony wpis sądowy w wysokości 200 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności organ odwoławczy winien dokonać ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem oceny spełnienia materialnoprawnych wymogów wynikających z art. 29 u.d.p. warunkujących wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację na ww. działkach wnioskowanego przez skarżących zjazdu, uwzględniając również przy tym możliwość dokonania dodatkowych i koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń w trybie art. 136 k.p.a.