Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 par. 1 pkt 2 Kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości /art. 152 Kodeksu cywilnego/, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Janina Antosiewicz Małgorzata Borowiec Wojciech Chróścielewski (współsprawozdawca) Zbigniew Rausz Maria Rzążewska Jan Paweł Tarno (sprawozdawca) Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Teresy Kalocińskiej po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2006 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych: czy organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.)? podjął następującą uchwałę: Organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.

Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił z wnioskiem na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej, czy organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wniosek ten uzasadniony jest ujawnionymi w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnościami w stosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych o rozgraniczenie nieruchomości. Zgodnie z jednym kierunkiem wykładni tego przepisu, koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego obciążają zawsze wnioskodawcę. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 9 stycznia 1998 r., II SA 1117/97 (LEX nr 41275) i podzielił go Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 maja 2005 r., IV SA/Wa 305/05 (LEX nr 168064). U podstaw tego poglądu legło założenie, że tylko przepisy k.p.a., a nie przepisy prawa cywilnego, mogą być podstawą rozstrzygnięcia o kosztach administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Znajduje tu zatem zastosowanie ogólna zasada z art. 262 § l pkt 2 k.p.a., że koszty postępowania wszczętego na wniosek strony obciążają tę stronę, jako poniesione w jej interesie.

Inaczej do przedstawionego problemu odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1998 r., II SA 479/98 (LEX nr 41292). W orzeczeniu tym przyjęto, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać każdą ze stron tego postępowania. Uzasadniając to stanowisko NSA zważył, że należy dokonać wyraźnego rozróżnienia interesu faktycznego w rozumieniu subiektywnym skarżącego, od interesu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 262 § l pkt 2 k.p.a. Interes prawny został określony zasadą dotyczącą rozgraniczania nieruchomości wyrażoną w przepisach art. 152 i 153 k.c., sprowadzającą się do tego, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu, a koszty rozgraniczenia ponoszą strony po połowie. Zasada ta odnosi się również do postępowania administracyjnego, a znajduje swoje odzwierciedlenie w powołanym przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Pojęcia interesu, w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu art. 262 § l pkt 2 k.p.a., nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy (art. 152 i 153 k.c.), jakim jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami.

W piśmiennictwie rozważany problem nie został dotychczas szerzej omówiony. Wypowiedzi komentatorów ograniczają się co najwyżej do zasygnalizowania występujących w orzecznictwie rozbieżności (por. np. C. Martysz, [w:] G. Łaszczyca, Cz, Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, teza 4 do art. 262).

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich więcej argumentów przemawia za drugim z zaprezentowanych poglądów. Innymi słowy, w ocenie Rzecznika organ administracji publicznej może obciążyć obowiązkiem poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie tylko wnioskodawcę, ale i pozostałe strony postępowania. W pierwszej kolejności podnieść należy, że do wyjaśnienia przedstawionego zagadnienia prawnego nie jest wystarczająca wykładnia językowa art. 262 § l pkt 2 k.p.a. Przepis ten nie zawiera w szczególności wskazówek, co do tego, jak należy rozumieć zwrot "koszty poniesione w interesie strony". Dlatego też, dla prawidłowej jego wykładni, należy sięgnąć do wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Zgodzić należy się z poglądem, że przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić wprost podstawy rozstrzygnięcia o kosztach w postępowaniu administracyjnym. Podstawą taką może być tylko przepis prawa formalnego - m. in. art. 262 k.p.a. Powyższa konstatacja nie oznacza jednak, że dla właściwego zdefiniowania "interesu strony" na gruncie art. 262 § l pkt 2 k.p.a. nie można sięgać do regulacji prawa materialnego, w tym prawa cywilnego. Na poparcie tej tezy przywołać można poglądy wypracowane w związku z wykładnią źródeł "interesu prawnego", o którym mowa w art. 28 k.p.a. W piśmiennictwie zgodnie podnosi się, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być w pewnych sytuacjach wywodzony ze stosunków cywilnoprawnych, w których pozostają strony (por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, V wyd., Warszawa 2003, s. 228 - 229; A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 240; S. Jędrzejewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 1996 r., IV SA 744/94, OSP 1997, nr 4, poz. 82). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko m. in. w uchwale składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001, OPK 19/01 (ONSA 2002, z. 2, poz. 68) stwierdzając: "Przyjmuje się zgodnie, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy rozpatrywać według norm prawa materialnego. Materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego; może wynikać także z innych gałęzi prawa, np. prawa finansowego, cywilnego, prawa pracy. Musi to być norma konkretna, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego".

Reasumując, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, przy wykładni pojęcia "kosztów poniesionych w interesie strony" można sięgać do regulacji prawa materialnego dotyczących rozgraniczenia nieruchomości, a zatem art. 152 i art. 153 k.c. W szczególności stosownie do art. 152 k.c., właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Jest to tym bardziej uzasadnione, że w przypadku rozgraniczenia nieruchomości chodzi przecież o sprawę ze swej istoty cywilną (ustalenie granic prawa własności), która tylko na pierwszym etapie rozpoznawana jest w postępowaniu administracyjnym. Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w powołanym wyroku NSA z dnia 3 czerwca 1998 r., że ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich - ergo, każda z tych osób powinna partycypować w kosztach rozgraniczenia. Przy czym - z braku szczególnych regulacji w tym zakresie - należy przyjąć, że osoby te powinny uczestniczyć w tych kosztach w równych częściach (art. 152 k.c.).

Za możliwością obciążenia kosztami administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego również innych stron niż wnioskodawca przemawiają także względy natury funkcjonalnej. Praktyczne konsekwencje obciążania kosztami rozgraniczenia na etapie administracyjnym wyłącznie wnioskodawcy mogą polegać na tym, że wszczynany będzie etap sądowy rozgraniczenia tylko po to, aby przy zastosowaniu zasad z art. 520 k.p.c. odzyskać część kosztów wyłożonych w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Sądu Najwyższego, sąd, w sprawie o rozgraniczenie, rozstrzygnięciem o kosztach może objąć również wydatki poniesione przed przekazaniem sprawy sądowi przez organ administracji państwowej (por. uchwała SN z dnia 8 lipca 1987 r., III CZP 37/87, OSNC 1988, z. 10, poz. 138). Takie rozwiązanie trudno uznać za racjonalne i pożądane - sądowy spór o granice może w istocie przekształcić się w spór o koszty rozgraniczenia. Przedłuży się przy tym znacznie czas trwania postępowania rozgraniczeniowego - stabilizacja granic leży zaś także w interesie publicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę, zważył, co następuje:

Odnosząc się do przedstawionego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich należy przede wszystkim stwierdzić, że jest on w pełni uzasadniony rozbieżnościami występującymi w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co wskazują powołane we wniosku wyroki.

Rozgraniczanie nieruchomości unormowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), zwanej dalej ustawą, obejmuje, co do zasady, dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe (art. 29-39). Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W tym postępowaniu czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo, gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie.

Od decyzji organu administracyjnego I instancji nie przysługuje stronom odwołanie do organu administracyjnego II instancji (jest to postępowanie jednoinstancyjne), ponieważ w myśl art. 33 ust. 3 ustawy, strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dni doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Przepis ten jest szczególną regulacją prawną i z jego treści wynika, że zgłoszenie żądania przekazania sprawy sądowi wyłącza możliwość uprawomocnienia się decyzji o rozgraniczeniu i rozpoczyna się postępowanie sądowe. Jeżeli zaś strony nie wniosły żądania przekazania sprawy sądowi, to decyzja o rozgraniczeniu staje się decyzją ostateczną (prawomocną). Pogląd ten nie budzi zresztą wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 1998 r., II SA 1407/97, LEX nr 41282).

To, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym nie zmienia jednak faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, tj. w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne i w Kodeksie cywilnym, stanowi jedną całość. Nielogicznym bowiem byłoby przyjęcie założenia, że rozgraniczenie nieruchomości dokonywane w postępowaniu administracyjnym jest dokonywane według innych kryteriów i prawideł niż rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym. Nie do obrony jest więc teza, że w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego, a w postępowaniu cywilnym unormowań zawartych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym.

Przeciwnie, zarówno w jednym, jak i w drugim postępowaniu, tak organ administracji publicznej, jak i sąd powszechny obowiązany jest stosować te same zasady. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w analizie porównawczej treści art. 152 i 153 Kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 2 – 4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z przepisów tych wynika, że dokonując rozgraniczenia nieruchomości należy w pierwszej kolejności mieć na względzie stan prawny nieruchomości (art. 153 zd. 1 k.c.), co w art. 31 ust. 2 ustawy konkretyzuje się w ten sposób, że przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Wszystko to są dowody pozwalające na ustalenie stanu prawnego granic nieruchomości. Tak więc nakaz uwzględnienia stanu prawnego przez organ prowadzący postępowanie administracyjne wynika z obowiązku przeprowadzenia dowodów, które pozwalają na jego ustalenie.

Jeżeli nie da się ustalić stanu prawnego nieruchomości (nie ma dowodów pozwalających na jego ustalenie lub są one niewystarczające albo sprzeczne – art. 31 ust. 3 ustawy), należy ustalić granice według "ostatniego spokojnego stanu posiadania" (art. 153 zd. 1 in fine k.c.). Uwzględnienie tego kryterium następuje poprzez przeprowadzenie wskazanych środków dowodowych, także w postępowaniu administracyjnym "ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy" (art. 31 ust. 3 in fine ustawy).

W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, należy dążyć do zawarcia ugody przez strony (art. 153 zd. 2 k.c. i art. 31 ust. 4 ustawy). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie granic według stanu prawnego lub według stanu posiadania a strony nie zawrą ugody, ustalenie granic należy do sądu, który czyni to uwzględniając wszelkie okoliczności i może jednemu z właścicieli przyznać odpowiednią dopłatę pieniężną (art. 153 zd. 2 in fine k.c.). Jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do rozgraniczenia w drodze decyzji, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje organowi prowadzącemu postępowanie, który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 ustawy). Uregulowanie to oznacza, że postępowanie administracyjne w takim przypadku ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu.

Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie.

Reasumując, należy stwierdzić, że art. 152 Kodeksu cywilnego stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy wszakże mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. Przepis ten (art. 262 § 1 k.p.a.) wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracyjny zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Kwestia ta zresztą nie budzi wątpliwości w literaturze przedmiotu (por. np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880-882; Cz. Martysz, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 582, jak i w orzecznictwie sądowym – por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98, "Palestra" 2001, nr 7-8, s. 206). Konsekwentnie więc należy przyjąć, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego. Koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione za sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Do tych kosztów nie można natomiast zaliczyć innych kosztów poniesionych przez stronę z jej wyboru, np. kosztów zastępstwa procesowego, które nie są kosztami rozgraniczenia, a ponadto wówczas orzeczenie organu dotyczyłoby w tej mierze zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Skoro koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele gruntów sąsiadujących po połowie, to obowiązek ten istnieje już w toku postępowania administracyjnego, a więc organ prowadzący takie postępowanie może także żądać od stron złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów rozgraniczenia, mając na uwadze, że koszty te obciążają właścicieli sąsiadujących gruntów po połowie (art. 262 § 2 k.p.a.)

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podjął uchwałę jak w sentencji.