Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A.C-K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 312/17 w sprawie ze skargi S.C. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie postanawia: dopuścić A.C.-K. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika.

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. II SA/Sz 312/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [....]czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...] o powierzchni 13299,32 ha.

W związku z postępowaniem kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego wniesioną od powyższego wyroku, wnioskiem z dnia 13 października 2017 r. (data wpływu) A.C-K. wniosła o dopuszczenie na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) do udziału w postepowaniu w charakterze uczestnika. Na mocy uchwały, której dotyczy objęty skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji, na stanowiących własność wnioskodawczyni działkach nr [...] obręb T. oraz [...] i [...] obręb D., utworzono obwód łowiecki nr [...]. Własność ww. działek wnioskodawczyni udokumentowała wydrukiem aktualnej treści Księgi Wieczystej nr [...], [...]. W uzasadnieniu wniosku A.C-K. podała, że wyrok z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. II SA/Sz 312/17, orzekający o nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej całego obwodu łowieckiego nr [...] wywołuje skutki bezpośrednio w sferze jej praw właścicielskich. W związku z powyższym posiada ona interes prawny w postępowaniu sądowym wywołanym skargą kasacyjną Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego. Celem dopuszczenia wnioskodawczyni do udziału w postępowaniu jest skuteczne złożenie przez nią wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika postępowania sądowego może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie zaś do art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2096), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Zauważyć i podkreślić trzeba, że z dniem 1 czerwca 2017 r. zniesiony został obowiązujący w stanie prawnym sprzed dnia 1 czerwca 2017 r. warunek dopuszczalności skargi do sądu na przepis aktu prawa miejscowego w postaci konieczności uprzedniego wezwania organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia prawa.

W odniesieniu do wniosku A.C-K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego na wyrok Sądu I instancji w sprawie dotyczącej aktu prawa miejscowego organu samorządu wojewódzkiego rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności dopuszczenia do udziału w tego rodzaju sprawie podmiotu zgłaszającego swój akces do postępowania po wydaniu wyroku w sprawie, a więc bez wyczerpania procedury wskazanej w art. 90 u.s.w. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym akty prawa miejscowego, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a.

W odniesieniu do zaznaczonej kwestii w judykaturze wskazuje się, że wykładnia przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia, że poprzedzony jest on przepisem art. 33 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Przepisy art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a. posługują się desygnatem "postępowanie administracyjne", rozróżniając przy tym dwie odrębne sytuacje – pierwszą, gdy dana osoba "brała udział w postępowaniu administracyjnym" a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1 p.p.s.a.), oraz drugą – gdy występuje osoba, która "nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym", jeżeli wynik tego postępowania (sądowego) dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 2 p.p.s.a.). W pierwszym przypadku opisana osoba jest uczestnikiem na prawach strony, w drugim przypadku może zgłosić swój udział w charakterze uczestnika. Zgłoszenie to podlega rozpoznaniu przez sąd, który wydaje w tej kwestii postanowienie. Obydwa ww. przepisy posługują się zwrotem "brania (lub nie brania) udziału w postępowaniu administracyjnym".

Jak się trafnie zauważa w orzecznictwie (zob. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., II OZ 228/15) rozumienie pojęcia "postępowanie administracyjne", którym posługują się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 33 § 2 p.p.s.a., nie jest jednolite.

W części piśmiennictwa prezentowane jest stanowisko negujące zasadność przyjmowania szerokiej koncepcji prawnej postępowania administracyjnego, opierającej się wyłącznie na wielości form działania administracji publicznej i przyjmujące, że pojęcie postępowania administracyjnego powinno być odnoszone wyłącznie do postępowania o jednolitym przedmiocie – autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego dotyczącej uprawnienia lub obowiązku administracyjnego (por. B. Adamiak [w:] System prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, 2 wydanie, Warszawa 2014, s. 8). Wskazuje się przy tym, że pojęcie "postępowania administracyjnego" używane jest w pojęciu potocznym, jak i w pojęciu prawnym, podnosząc, że konsekwencje prawne należy wiązać wyłącznie z pojęciem prawnym postępowania administracyjnego. Pod pojęciem prawnym postępowania administracyjnego rozumie się regulowany przepisami prawa procesowego K.p.a. ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej (B. Adamiak, Pojęcie postępowania administracyjnego [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie K.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 18-19). Zauważa się dodatkowo, że w myśl przepisu art. 5 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na przepisy o postępowaniu administracyjnym, rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nakazywałoby to pojmować zwrot "postępowanie administracyjne" w sposób wąski, jako postępowanie kończące się wydaniem decyzji administracyjnej lub postanowienia w trybie przepisów k.p.a. Gdyby tak ujmować ten zwrot, to przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie mógłby mieć zastosowania do postanowień wydanych np. w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, czy rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu podatkowym.

Odmienne stanowisko wyrażane w tej kwestii w piśmiennictwie, przyjmowane, co podkreślić trzeba na gruncie ustaw regulujących działanie samorządu terytorialnego w ich brzmieniu obejmującym uchylony w obecnym stanie prawnym obowiązek skierowania "wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia", że w tej kategorii uczestników w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. mieści się także osoba, która nie wystosowała wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a więc nie brała udziału w "szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym" – postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, a w konsekwencji nie złożyła także skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (por. W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 400). Stanowisko to, zważywszy na zaznaczoną powyżej zmianę stanu prawnego w zakresie wymogów dotyczycących wniesienia skargi na akty prawa miejscowego, zasługuje na pełną aprobatę.

Zauważyć trzeba, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko orzecznicze, zgodnie z którym na gruncie zaskarżania do sądu administracyjnego aktów prawa miejscowego brak jest podstaw do dopuszczenia w charakterze uczestnika innego podmiotu, niż wnoszącego skargę na taki akt (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2012 r., II OZ 903/12, z 13 grudnia 2011 r., II OZ 1298/11, z 28 kwietnia 2011 r., II OZ 362/11, z 19 lutego 2008 r., II OSK 17/08) zostało zakwestionowane w związku z uznaniem, iż wykładnia przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. powinna zapewniać szeroki dostęp do postępowania każdemu, jeżeli wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, co urzeczywistnia konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego i prawa do sądu (postanowienie NSA z 14 czerwca 2013 r., II OZ 457/13).

Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji dotyczył uchwały, która niewątpliwie nie została wydana w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz została podjęta na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127 poz. 1066 ze zm.). Kluczowe znaczenie ma więc to, czy wynik postępowania sądowego dotyczy interesu prawnego wnioskodawczyni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść zaskarżonej uchwały oraz ustalenie, że nieruchomość A.C-K. leży w obrębie obwodu łowieckiego nr [...], czego dowodzą akta sprawy (k. 64 akt sądowych) wskazują, że wynik postępowania sądowego dotyczy interesu prawnego wnioskodawczyni. Zauważyć też trzeba, że wiosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. zainteresowany podmiot może zgłosić w dowolnym czasie, dopóki postępowanie to nie zostanie zakończone.

Jednakże etap postępowania, na jakim wniosek ten jest zgłoszony, przesądza o zakresie czynności tego podmiotu w przypadku dopuszczenia go przez sąd do udziału w sprawie (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2032/12). Na gruncie niniejszej sprawy udział uczestnika w postępowaniu sądowym ograniczony zatem będzie do przedstawienia własnego stanowiska co do wniesionej skargi kasacyjnej.

Z powołanych względów, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.