Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. "B. – I etap" obejmującego teren w obrębie ulic: Ż., M., E.i Br. w części objętej: - § 8, - § 11, - § 14 ust. 5 pkt 18, - § 15 ust. 4 pkt 3 w zakresie sformułowania "terenu nowo wydzielonych", - § 15 ust. 8; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie; 3) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w punkcie 1) wyroku do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Rada Miejska w R. (dalej także: "Rada") w dniu [...] marca 2014 r. podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. "B. - I etap" obejmującego teren w obrębie ulic: Ż., M., E. i B." (dalej także: "Uchwała"). Jako podstawę prawną wskazała art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 717 ze zm.), w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871).

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda M. (dalej także: "skarżący", "Wojewoda") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej naruszenie przepisów:

a) art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 w zw. z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: "ustawa o p.z.p."), w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy

z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587);

b) art 93 i 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) w zw. z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587);

c) art. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., w zw. z art. 7 Konstytucji RP;

d) art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 4 i § 7 pkt 6 rozporządzenia

w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z art. 7 Konstytucji RP;

e) art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez brak rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, w części dotyczącej ustaleń tj.:

1. - § 14 ust. 5 pkt 18 Uchwały;

- § 15 ust. 8 Uchwały;

2. - § 11 Uchwały;

- § 15 ust. 4 pkt 3 Uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) terenu nowo wydzielonych (...)";

3. - § 6 pkt 5 Uchwały;

4. - § 8 Uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w związku z tym w celu ich ochrony wszelkie prace ziemne należy zgłaszać M. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w R.";

Ocenę wagi naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, w zakresie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, skarżący pozostawił ocenie Sądu.

Uzasadniając Wojewoda wskazał, iż w jego ocenie, przy podejmowaniu przedmiotowej Uchwały, naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego,

w ten sposób, iż skutkuje to, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego. Podniósł, iż zgodnie z wolą ustawodawcy, ustalenia planu muszą zawierać zasady, wskazane w art. 15 ustawy

o p.z.p., uwzględniające również wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy

o p.z.p. Zdaniem skarżącego, przy podejmowaniu przedmiotowej Uchwały doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 ustawy o p.z.p., w brzmieniu obowiązującym

w dacie podjęcia Uchwały ["W planie miejscowym określa się obowiązkowo: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; (...) 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów

i wskaźniki intensywności zabudowy"], w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p. Tym samym doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, wywołującego skutek, o którym mowa w art. 28 ww. ustawy. Wojewoda podniósł, iż stosownie do ustaleń § 15 ust. 1 uchwały "Ustala się teren strefy zabudowy usługowo-mieszkaniowej oznaczony na rysunku planu symbolem U.MN o powierzchni około 10,4 ha". Jednocześnie na podstawie § 15 ust. 8 Uchwały "Dopuszcza się włączenie co najmniej 50% powierzchni terenu strefy U.MN do terenów strefy UC po spełnieniu następujących warunków:

1) teren włączany do strefy UC musi stanowić jeden zwarty kompleks wszystkich terenów działek położonych pomiędzy ulicą B. a linią rozgraniczenia stref U.MN i UC terenu włączanego;

2) teren włączany do strefy UC musi rozpoczynać się od linii rozgraniczenia strefy U.MN z ulicą M. lub od linii rozgraniczenia strefy U.MN z ulicą E.;

3) na terenach strefy U.MN, włączanych do terenów strefy UC, obowiązują ustalenia ogólne planu oraz szczegółowe zawarte w § 14".

Ponadto w § 14 ust. 5 pkt 18 Uchwały zawarto następujące ustalenia: "Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UC, o powierzchni około 40,7 ha, ustala się jako obowiązujące następujące zasady zagospodarowania terenu oraz kształtowania zabudowy: (...) 18) dopuszcza się powiększenie strefy UC o teren strefy U.MN na zasadach określonych w § 15 ust. 8.".

Zdaniem skarżącego przywołane powyżej ustalenie § 15 ust. 8, a także odwołująca się do jego ustaleń redakcja § 14 ust. 5 pkt 18 skarżonej Uchwały, narusza art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ww. ustawy. Powyższe oznacza de facto zmianę przeznaczenia terenu oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, bez zachowania procedury, zgodnie

z wymogiem określonym w art. 27 ustawy o p.z.p.

W ocenie skarżącego, wprowadzenie odmiennego, w rozumieniu alternatywnego, przeznaczenia dla co najmniej 50% powierzchni terenu, bez zachowania ustawowej procedury określonej w art. 14-20 ustawy o p.z.p., stanowi istotne naruszenie trybu jej sporządzenia w rozumieniu art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy o p.z.p. Istotność naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego polega więc na dopuszczeniu odmiennego przeznaczenia, dla co najmniej 50% powierzchni terenu oznaczonego symbolem U.MN, dla którego ustawodawca zastrzegł konieczność zachowania stosownych wymogów ze względu na normatywny charakter ustaleń planu miejscowego determinujących sposób wykonywania praw przysługujących do danego terenu. Oznacza tym samym możliwość dowolnego przesuwania jednego

z najistotniejszych elementów planu miejscowego tj. linii rozgraniczającej, delimitującej granice obszarów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wojewoda zauważył, iż z § 14 ust. 5 pkt 18 oraz § 15 ust. 8 Uchwały, wynika faktyczna możliwość przesuwania linii rozgraniczających, a tym samym dokonywania zmiany przeznaczenia, a także zmiany parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego, powyższe uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń § 14 ust. 5 pkt 18 oraz § 15 ust. 8 Uchwały.

Wojewoda wskazał, iż Rada Miejska w R. podejmując zaskarżoną Uchwałę naruszyła także art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie bowiem do dyspozycji przywołanego powyżej przepisu ustawy o p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", przy czym przez czynności te należy rozumieć szczegółowo określoną jednolitą procedurę scalania i podziału nieruchomości, o której mowa w Dziale III Rozdziale 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy

o p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz

z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W tym przypadku przepisem odrębnym jest art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, a szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy (ust. 1). Z kolei art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi, iż scalenia i podziału nieruchomości można dokonać jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym, albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. O przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem

i podziałem (ust. 3). Z przywołanych powyżej przepisów ustaw: o p.z.p. oraz

o gospodarce nieruchomościami wynika, iż dokonanie scalenia i podziału nieruchomości, służyć ma racjonalizacji ukształtowania struktury przestrzennej nieruchomości. Podstawą scalenia i podziału nieruchomości jest zmiana przeznaczenia terenu lub też optymalizacja dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewoda podniósł, iż Rada podejmując przedmiotową Uchwałę w § 11 zawarła ustalenia w zakresie podziałów nieruchomości. Ponadto w Rozdziale 2 zatytułowanym "Ustalenia szczegółowe" w § 15 ust. 4 pkt 3 uchwały, Rada określiła minimalną powierzchnię "terenu nowo wydzielonych działek pod zabudowę wyłącznie mieszkaniową lub mieszkaniowo-usługową", nie określono natomiast kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego oraz minimalnej szerokości frontu działek pod zabudowę usługową. Wojewoda zwrócił uwagę, iż przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o p.z.p., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy

o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), nie upoważniały rady miejskiej do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Skarżący podniósł, iż określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej może nastąpić, na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p. dla procedur wszczętych po dniu 21 października 2010 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego). Rada Miejska w R. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego w dniu [...] kwietnia 2007 r., zatem zamieszczenie w planie ustaleń dotyczących minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych jest nieuprawnione. Natomiast zapisy w planie mówiące o zasadach podziału wskazują, że będą się one odnosić do trybu uregulowanego w Dziale III Rozdziale 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wywoła istotne implikacje na etapie realizacji ustaleń planu i nie jest zgodne z ustawą o p.z.p., która ogranicza zakres dopuszczalnych ustaleń planu do zasad i warunków "scalania i podziału", a także z rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie z jego treścią zawartą w § 4 pkt 8. Zdaniem Wojewody rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby w formie uchwały, dokonywać ustaleń, o których mowa w § 11 uchwały, na obszarze objętym planem. Ustanawiając w ww. przepisie, regulację odnoszącą się do podziałów nieruchomości Rada naruszyła tym samym dyspozycję art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt, burmistrz albo prezydent miasta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje, czy podział jest dopuszczalny, czy też nie. O tym, jakiej wielkości działka może być wydzielona będzie decydować możliwość zrealizowania na proponowanej do wydzielenia działce, określonego planem przeznaczenia terenu oraz możliwość zrealizowania określonych planem warunków zabudowy, co oceniane będzie

w postępowaniu administracyjnym. Wprowadzenie w uchwale zapisów ograniczających podziały nieruchomości powoduje sprzeczność pomiędzy zapisami ustawowymi,

a aktem prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący wskazał na zasadność stwierdzenia nieważności ustaleń części tekstowej w odniesieniu do § 11 Uchwały oraz § 15 ust. 4 pkt 3 Uchwały w zakresie sformułowania: "(...) terenu nowo wydzielonych (...)".

W dalszej części skargi Wojewoda podniósł, iż Rada w ustaleniach, o których mowa w § 6 pkt 5 uchwały zdefiniowała pojęcie "przestrzeni publicznych", podczas gdy z przepisu art. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. wynika, iż "Ilekroć w ustawie jest mowa o: (...) 6) obszarze przestrzeni publicznej – należy przez to rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia

i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Natomiast zgodnie z ww. § 6 pkt 5 uchwały "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: (...) 5) przestrzeniach publicznych - należy przez to rozumieć ogólnodostępne ciągi piesze, ciągi pieszo - jezdne, jezdne, place oraz tereny zielone ogólnodostępne". Organ nadzoru, powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego wskazał, iż praktyka formułowania kilku definicji legalnych nie tylko nie spełnia funkcji dla której stosuje się ten środek techniki prawodawczej, ale dodatkowo powoduje merytorycznie nieuzasadnione wątpliwości interpretacyjne, prowadząc tym samym do niejednolitości rozumienia danego terminu,

a w konsekwencji – niejednolitości decydowania przy wykorzystaniu takich definicji do budowy stosownej normy prawnej. Skarżący wskazał również, iż w doktrynie prawa przyjmuje się, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. do obowiązku rady gminy należy określenie w studium obszarów przestrzeni publicznej, zdefiniowanych w art. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., a w konsekwencji w związku z wymogiem wskazanym w art. 10 ust. 3 ww. ustawy, sporządzenie dla tych obszarów planów miejscowych. Przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. stawia na równi obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów, dla których konieczność ta wynika "z przepisów odrębnych", z obowiązkiem uchwalenia takiego planu dla obszarów przestrzeni publicznej. W tej sytuacji niezbędne jest, zdaniem skarżącego, stwierdzenie nieważności ustaleń, o których mowa w petitum skargi, a zawartych w § 6 pkt 5 Uchwały.

Skarżący zauważył, iż zgodnie z treścią art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy

z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Konkretyzację ww. przepisu odnaleźć możemy na gruncie § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań mogą być chronione. Tymczasem, zdaniem Wojewody, ustalenie planu zawarte w § 8 Uchwały, w brzmieniu: "Na obszarze planu znajdują się zabytki archeologiczne, w tym: stanowisko archeologiczne R. – B. [...] oraz trzy stanowiska o niepotwierdzonej bliżej lokalizacji

w związku z tym w celu ich ochrony wszelkie prace ziemne należy zgłaszać M. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w R.", nie spełnia powyższych warunków. Wojewoda wyjaśnił, iż kwestie dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej reguluje nie tylko przywoływany powyżej art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również § 7 pkt 6 ww. rozporządzenia, z którego wynika wprost, że "Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: (...) 6) granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (...)". Skoro zatem granice stanowiska archeologicznego R. – B. [...] znajdują swoje oparcie w przepisach odrębnych z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, to jego granice winny być oznaczone na rysunku planu miejscowego. Tymczasem na rysunku planu miejscowego brak jest ww. stanowiska, jak również brak jest jakiegokolwiek oznaczenia granic trzech stanowisk o niepotwierdzonej bliżej lokalizacji (prawdopodobnie chodzi o stanowiska, w lokalizacji R.-B.:[...], [...] i [...]). W ocenie organu nadzoru pomimo pozytywnego uzgodnienia projektu planu z właściwym organem (Postanowienie Nr [...] M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] stycznia 2010 r., znak:[...]), ustalenie planu, zawarte w § 8 Uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) w związku z tym w celu ich ochrony wszelkie prace ziemne należy zgłaszać M. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w R.", stanowi zarówno w części modyfikację i powtórzenie art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności tej części Uchwały.

Zdaniem Wojewody, zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa również w zakresie procedury sporządzania miejscowego planu, uregulowanej w ustawie o p.z.p., ponieważ Rada, uchwalając ww. plan miejscowy nie dokonała w sposób właściwy rozpatrzenia uwag, wcześniej nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta R., przez co naruszyła art. 20 ust. 1 ustawy p.z.p. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu

i poprzedzającą jego uchwalanie. Uwagi winny być poddane indywidualnym głosowaniom, na podstawie których należałoby stworzyć listę uwag uwzględnionych przez radę, które wójt, burmistrz (prezydent miasta) powinien wziąć pod uwagę

w planie, oraz uwag nieuwzględnionych. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały

w sprawie planu. Z § 5 ust. 1 pkt 3 skarżonej Uchwały wynika, że rozstrzygnięcie

o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu stanowi załącznik nr 2 do Uchwały, zatytułowany "rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu planu - zestawienie tabelaryczne". Załącznik ten nie został podpisany przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w R.. Jak wynika z wyjaśnień Prezydenta Miasta R. (pismo z dnia [...] czerwca 2014 r., znak:[...]) "Brak podpisu Przewodniczącego Rady Miejskiej na załączniku nr 2 do ww. Uchwały Rady Miejskiej stanowił przeoczenie przy kompletowaniu dokumentacji planistycznej, przesyłanej Wojewodzie M. celem kontroli zgodności z prawem". Zdaniem skarżącego, kwestia podpisu pod Załącznikiem jest istotna dla sprawy. Wojewoda stwierdził, iż jedyne podpisane rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, to rozstrzygnięcie organu sporządzającego projekt planu, o którym mowa w § 12 pkt 17 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i zostało ono podpisane przez Wiceprezydenta Miasta R. I. M. Skarżący podkreślił także, że z nadesłanego na jego wniosek protokołu Nr [...] z Sesji Rady Miejskiej w R. odbytej w dniu [...] marca 2014 r., nie wynika by doszło do osobnego rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu planu przez Radę Miejską w R. Z nadesłanego protokołu nie wynika również, aby Rada podjęła odrębną uchwałę w przedmiocie rozstrzygnięcia co do sposobu nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta R. uwag wniesionych do projektu planu. W protokole brak również zapisu potwierdzającego, aby przed głosowaniem w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. "B. - I etap" obejmującego teren w obrębie ulic: Ż., M., E. i B." odbyła się jakakolwiek dyskusja radnych w przedmiocie nieuwzględnionych uwag. W związku z powyższym, ocenę wagi naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego miasta R. "B. - I etap" obejmującego teren w obrębie ulic: Ż., M., E. i B., w zakresie rozstrzygnięcia, przez Radę Miejską

w R., o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, skarżący pozostawił ocenie Sądu. Podkreślił, że z protokołu z przebiegu LXVI sesji Rady Miejskiej

w R. nie wynika jakiekolwiek rozpatrzenie uwag, które nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy, co zdaniem skarżącego stanowi istotną przesłankę przesądzającą o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego. Fakt dokonanych naruszeń w tym zakresie potęguje brak formalnego rozstrzygnięcia uwag

z pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. (dalej także: "Prezydent") wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej w części dotyczącej zarzutów naruszenia art. 2 pkt. 6 ustawy o p.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP i korespondujących z nimi wniosków o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w § 6 pkt. 5 oraz zarzutów naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. tj. braku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Rozstrzygnięcie co do pozostałych zarzutów skargi pozostawił do uznania Sądu.

Uzasadniając wskazał, iż zapisy Uchwały, których uchylenia żąda Wojewoda dotyczą m.in. naruszenia zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Te zapisy (jak wynika z pisma Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2014 r.) wynikają częściowo z konwencji stosowanej w czasie, gdy przedmiotowy plan był opracowywany (w latach 2007-2012) i akceptowanej wówczas przez nadzór prawny Wojewody sprawowany przez oddział UW w R., a po części z warunków, uzgodnień i opinii nakładanych w procedurze planistycznej przez organy opiniujące

i uzgadniające. Obecnie projektujący plany nie stosują już podobnych zapisów,

a organy opiniujące i uzgadniające nie narzucają warunków sprzecznych z aktualnym orzecznictwem. Usunięcie tych zapisów nie zmienia w sposób istotny możliwości

i zasad realizacji planu, w szczególności nie narusza żadnych praw nabytych ani interesu prawnego lub faktycznego podmiotów władających nieruchomościami na obszarze objętym planem. Wobec powyższego rozstrzygnięcie w tym zakresie Rada pozostawiła uznaniu Sądu.

Odnośnie zarzutu z pkt 3 skargi dotyczącego naruszenia art. 2 pkt 6 ustawy

o p.z.p. w zw. z art 7 Konstytucji RP wskazano, iż zarzut ten na uwzględnienie nie zasługuje i w związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w § 6 pkt 5. Prezydent podniósł, iż skarżący w sposób nieuprawniony utożsamia pojęcie "przestrzenie publiczne" zdefiniowane w Uchwale Rady z pojęciem "obszar przestrzeni publicznej" zdefiniowany w art.2 pkt 6 ustawy o p.z.p., czyniąc tym samym zarzut powielania w Uchwale przepisu ustawowego i nadawanie mu odmiennej treści. Zdaniem organu "przestrzenie publiczne" są pojęciem odmiennym, szerszym od określonego w ustawie o p.z.p. "obszaru przestrzeni publicznej", którym w myśl ustawy jest obszar o określonych przepisem cechach i równocześnie wyznaczony jako taki

w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. "Przestrzeń publiczna" jest obszarem dotyczącym wszystkich terenów publicznie dostępnych, w tym zwłaszcza dróg publicznych i placów, których zasady gospodarowania należą do obligatoryjnego zakresu badań planu, podczas gdy "obszary przestrzeni publicznej" wraz z odpowiednimi dla nich ustaleniami mogą występować na obszarze objętym planem wyłącznie w przypadku, gdy są tam wyznaczone za pomocą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zapisy rozróżniające oba pojęcia są nadal stosowane w projektach planów sporządzanych przez miasto. W omawianym przypadku obszar przestrzeni publicznej nie został wyznaczony w studium Gminy R., zatem określony w Uchwale termin "przestrzeni publicznych" w żadnym razie nie odnosi się do "obszaru przestrzeni publicznej",

o którym mowa w art. 2 pkt 6 w zw. z art. 7 Konstytucji. W tych okolicznościach powyższy zarzut należy uznać za bezzasadny.

W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. wskazano, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że uwagi do projektu planu winny być poddane indywidualnym, odrębnym głosowaniom, na podstawie których należałoby stworzyć listę uwag uwzględnionych i nieuwzględnionych przez Radę. Wymóg "jednoczesności" w ocenie Prezydenta został spełniony, albowiem do projektu Uchwały został dołączony wykaz uwag uwzględnionych i nieuwzględnionych przez Prezydenta w ramach procedury planistycznej, które to uwagi zostały w tym miejscu szczegółowo opisane. Tym samym Rada głosując nad projektem planu, głosowała jednocześnie nad uwagami do niego.

Pismem procesowym z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda M. zmodyfikował skargę w pkt 4, wnosząc o stwierdzenie nieważności Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2014 r. w części ustaleń całego § 8 Uchwały. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie podniósł, powołując się na pismo M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2014 r., iż stanowiska archeologiczne wymienione w § 8 Uchwały nie znajdują się w obszarze planu. Tym samym zapis § 8 Uchwały jest bezprzedmiotowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji państwowej. Jak wynika art. 90 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 j.t.; dalej: "u.s.g.") wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne, zaś o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub

w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, w takim przypadku może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). O wyłączeniach, o których mowa wyżej stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określnym

w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie została zaskarżona przez Wojewodę M. (organ nadzorczy) Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. "B. – I etap", obejmującego teren w obrębie ulic: Ż., M., E. i B. (dalej także: "Uchwała"), we wskazanym w skardze zakresie. Jako akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydany przez organ samorządu terytorialnego, niniejsza Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 94 ust. 1 u.s.g.

Tym samym dopuszczalność stwierdzenia nieważności Uchwały nie została wyłączona, a wobec naruszenia prawa przez część wskazanych w skardze jej ustaleń, skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Dla dokonania oceny zgodności z prawem wskazywanych przez Wojewodę M. ustaleń Uchwały i trafności zarzutów skargi istotne jest, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

Rada Miejska w R. podejmując Uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobligowana była działać

w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przestrzegając trybu stanowienia prawa lokalnego określonego w przepisach tej ustawy, jak też właściwości organów.

Rozpoznając skargę wniesioną na uchwałę organu gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd kontroluje taką uchwałę

w odniesieniu do przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., zgodnie

z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na podkreślenie zasługuje, iż w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego dotyczy problematyki merytorycznej, to jest zawartości aktu planistycznego (jego części tekstowej i graficznej, prognozy oddziaływania na środowisko) - stosownie do art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p.), przedmiotu - to jest zawartych w planie ustaleń - określonego

w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o p.z.p. oraz standardów dokumentacji planistycznej, tj. materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2013, s. 266-267).

W zakwestionowanym przez Wojewodę zapisie § 14 ust. 5 pkt 18 Uchwały wskazano, iż: "Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UC, o powierzchni około 40,7 ha, ustala się jako obowiązujące następujące zasady zagospodarowania terenu oraz kształtowania zabudowy: (...) 18) dopuszcza się powiększenie strefy UC

o teren strefy U.MN na zasadach określonych w § 15 ust. 8.". W § 15 ust. 8 Uchwały zawarto zapisy, zgodnie z którymi: "Dopuszcza się włączenie co najmniej 50% powierzchni terenu strefy U.MN do terenów strefy UC po spełnieniu następujących warunków:

1) teren włączany do strefy UC musi stanowić jeden zwarty kompleks wszystkich terenów działek położonych pomiędzy ulicą B. a linią rozgraniczenia stref U.MN i UC terenu włączanego;

2) teren włączany do strefy UC musi rozpoczynać się od linii rozgraniczenia strefy U.MN z ulicą M. lub od linii rozgraniczenia strefy U.MN z ulicą E.;

3) na terenach strefy U.MN, włączanych do terenów strefy UC, obowiązują ustalenia ogólne planu oraz szczegółowe zawarte w § 14".

Brzmienie powyższych zapisów Uchwały nie pozostawia wątpliwości, iż pozwalają one na przesuwanie linii rozgraniczających. Tym samym dopuszczają zmianę: przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy

o p.z.p. oraz zasad kształtowania zabudowy, wskaźników zagospodarowania terenu, jak również pozostałych parametrów zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., które to ustalenia zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami określa się w planie miejscowym obowiązkowo. Regulacja ta prowadziłaby do przekazania kompetencji zastrzeżonych dla rady gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy nie pozwalają na przekazanie powyższych kompetencji rady gminy innym organom i umieszczania zapisów, o których mowa poza planem miejscowym. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w myśl art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy. Zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest uchwalana (art. 27 ustawy o p.z.p.). Nie ulega zatem wątpliwości, iż postanowienia § 14 ust. 5 pkt 18 oraz § 15 ust. 8 Uchwały naruszają treść art. 4 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 27 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 ustawy o p.z.p. Stanowią one jednocześnie o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.

W zakwestionowanym w skardze § 11 Uchwały wskazano, iż "Dopuszcza się podział nieruchomości – zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi – pod warunkiem zachowania przez nowo wydzielone działki wszystkich parametrów dotyczących zasad zagospodarowania terenów i kształtowania zabudowy dla poszczególnych stref określonych w niniejszym planie. Wielkość działek pod funkcje usługowe uzależnia się od wielkości programowych i technologii inwestycji.". Z treści § 11 Uchwały, ani też pozostałych jej postanowień nie wynika, aby dotyczył on określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587; dalej także: "Rozporządzenie"). Brak jest bowiem zapisów dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym oraz ustaleń dotyczących zasad

i warunków scalania i podziału nieruchomości z jednoczesnym ustaleniem kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zapis § 11 Uchwały,

z uwagi na jego brzmienie oraz ww. okoliczności należy odnosić do podziałów nieruchomości uregulowanych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 t.j.; dalej: "u.g.n."). Zapis ten stanowi powtórzenie regulacji zawartych w Dziale III Rozdziale 1 u.g.n., wkraczając jednocześnie w ocenę dopuszczalności podziału dokonywaną w oparciu o art. 96 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W dalszych ustępach tego przepisu zawarte zostały szczegółowe regulacje dotyczące podziału nieruchomości, zaś w art. 96 ust. 1 wskazano, iż podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział, w dalszych ustępach szczegółowo określono okoliczności dotyczące rozstrzygania

w tym zakresie. W myśl art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepisem odrębnym jest art. 102 u.g.n., dotyczący dopuszczalności scalania i podziału nieruchomości z jednoczesnym wskazaniem, iż szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy (art. 102 ust. 1 u.g.n.). Tym samym, o ile w planie miejscowym w myśl art. 102 ust. 1 u.g.n. i art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. prawidłowe jest zawieranie regulacji dotyczących scalania

i podziału nieruchomości, o którym mowa w Dziale III Rozdziale 2 u.g.n., regulacje § 11 Uchwały, dotyczące podziałów nieruchomości w rozumieniu Działu III Rozdział 1 u.g.n. stanowią naruszenie przepisów tego Rozdziału u.g.n. w zw. z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 8 Rozporządzenia oraz naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. Jednocześnie w zakwestionowanym w skardze w części, to jest w zakresie sformułowania "...terenu nowo wydzielonych działek..." - § 15 ust. 4 pkt 3 Uchwały wskazano, iż: "...minimalna powierzchnia terenu nowo wydzielonych działek pod zabudowę wyłącznie mieszkaniową lub mieszkaniowo-usługową winna wynosić: a) 900 m2 w zabudowie wolnostojącej, b) 650 m2 w zabudowie bliźniaczej,...". Należy podzielić argumenty skarżącego, z których wynika, iż przepisy art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o p.z.p.

w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U.

z 2010 r., Nr 130, poz. 871) nie dawały podstawy do określenia przez Radę Miejską zasad i warunków podziału nieruchomości. W art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. zostało zawarte upoważnienie do określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad

i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Wskazana wyżej ustawa, która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r. dodała w ust. 3 art. 15 ustawy o p.z.p. m.in. punkt 10, który umożliwia określenie w planie miejscowym

w zależności od potrzeb minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 powyższej ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę

o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wynika z akt administracyjnych Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w R. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren ograniczony ul. Ż., ul. M., ul. P., terenem kolejowym i ul. E. została podjęta w dniu [...] kwietnia 2007 r., to jest przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. Tym samym, w świetle powyższych wywodów uznać należy za zasługujące na uwzględnienie żądanie skargi stwierdzenia nieważności zapisu § 15 ust. 4 pkt 3 Uchwały w zakresie sformułowania "...terenu nowo wydzielonych...", jako naruszające art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o p.z.p. w brzmieniu sprzed dnia 21 października 2010 r., zgodnie z żądaniem skargi.

Za zasługujące na uwzględnienie w ocenie Sądu należy uznać także żądanie skargi stwierdzenia nieważności § 8 Uchwały, sprecyzowane w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. Zgodnie z brzmieniem § 8 Uchwały wskazano, iż "Na obszarze planu znajdują się zabytki archeologiczne, w tym: stanowisko archeologiczne R. – B. –[...] oraz trzy stanowiska o niepotwierdzonej bliżej lokalizacji w związku z tym

w celu ich ochrony wszelkie prace ziemne należy zgłaszać M. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w R.". Wprawdzie M. Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwag, jednak w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r., pochodzącym od tego organu, którego kopię dołączono do pisma Wojewody z dnia [...] grudnia 2014 r. wskazano, iż stanowisko [...] znajduje się poza obszarem objętym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta R. "B. – I etap", zaś lokalizacja stanowisk [...],[...] i [...] nie została potwierdzona, znane są jedynie z kwerendy archiwalnej i prawdopodobnie znajdują się na północ od obszaru objętego ww. planem. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zgodnie z § 4 pkt 4 Rozporządzenia jednym z wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego są ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, które powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W myśl § 7 pkt 6 Rozporządzenia projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów m. in. chronionych na podstawie przepisów odrębnych. Przepisem takim jest art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 t.j., dalej także: "ustawa o ochronie zabytków"), zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków jest ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Także w art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków wskazano, iż w studium i planie, o których mowa w ust. 1 (t.j. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, iż obowiązek określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej wraz z oznaczeniem obiektów i terenów objętych ochroną dotyczyć może obiektów, które znajdują się na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego o ustalonej lokalizacji. W przeciwnym wypadku postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie objęcia ochroną zabytków znajdujących się poza obszarem objętym planem jest bezprzedmiotowe. Wobec treści pisma M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2014 r., wskazanej wyżej, brak było podstaw do wprowadzenia do Uchwały zapisów § 8. Co do jednego ze stanowisk archeologicznych wskazano bowiem, iż znajduje się poza obszarem objętym planem, zaś co do pozostałych wskazano na prawdopodobieństwo znajdowania się ich poza obszarem planu, z jednoczesnym wskazaniem na brak ustalenia ich lokalizacji. Tym samym zapisy § 8 odnośnie stanowiska archeologicznego [...] należy uznać za naruszające treść art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy i p.z.p. oraz § 4 pkt 4 Rozporządzenia oraz bezprzedmiotowe. Podobnie należy się odnieść co do trzech stanowisk, o których mowa wyżej, o nieustalonej lokalizacji. Wobec braku wiedzy co do miejsca ich położenia, przy jednoczesnym prawdopodobieństwie pozostawania ich poza obszarem planu i braku tym samym możliwości oznaczenia terenu chronionego zapisy § 8 Uchwały naruszają ww. przepisy oraz są bezprzedmiotowe.

Wbrew twierdzeniom skargi Sąd nie dopatrzył się wskazywanych w skardze naruszeń w odniesieniu do § 6 pkt 5 Uchwały. Zgodnie z jego brzmieniem wskazano, iż "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o : ...5) przestrzeniach publicznych – należy przez to rozumieć ogólnodostępne ciągi piesze, ciągi pieszo-jezdne, jezdne, place oraz tereny zielone ogólnodostępne,". Podzielając argumentację Wojewody co do obowiązków przestrzegania kompetencji prawodawczych, z jednoczesnym zakazem wykładni rozszerzającej te kompetencje, które to przekroczenie może prowadzić do powtórzenia lub modyfikacji norm zawartych w innych aktach prawnych, w tym wyższych hierarchicznie, w ocenie Sądu zakwestionowany zapis Uchwały, o którym mowa nie stanowi o wystąpieniu takich naruszeń. Wojewoda formułując zarzuty skargi w tej mierze przywołał brzmienie art. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., zgodnie z którym ilekroć

w ustawie jest mowa o "obszarze przestrzeni publicznej" - należy przez to rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, argumentując jednocześnie, iż zapis § 6 pkt 5 Uchwały definiuje pojęcie już określone w art. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. Zauważyć w tym miejscu należy, iż definicja "obszaru przestrzeni publicznej" z art. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. dotyczy pojęcia o węższym znaczeniu niż pojęcie "przestrzeni publicznych", o którym mowa w § 6 pkt 5 Uchwały. "Obszar przestrzeni publicznej"

z art. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. dotyczy bowiem obszaru o określonych w tym przepisie cechach, który dodatkowo został wyznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ar. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p.),

z konsekwencjami wynikającymi z art. 10 ust. 3 ustawy o p.z.p. Pojęcie "przestrzeni publicznych" wskazane w § 6 pkt 5 Uchwały dotyczy wszystkich terenów publicznych, ogólnie dostępnych, bez ograniczeń wynikających z art. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, iż definicja "przestrzeni publicznych" zawarta w § 6 pkt 5 uchwały dotyczy przedmiotu tożsamego z uregulowanym w definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. Ponadto jak wynika z odpowiedzi na skargę "obszar przestrzeni publicznej" nie został wyznaczony w Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. Jednocześnie prowadzi to do wniosku, iż zapis § 6 pkt 5 Uchwały nie narusza treści art. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Sądu brak jest też podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, które zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych; część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Wskazując na jednoczesność uchwalenia planu miejscowego

z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu ustawa nie wskazuje formy tego rozstrzygnięcia. Z treści art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. wynika, iż rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi. Ocena ta może prowadzić do uwzględnienia uwagi lub też jej odrzucenia i rada musi się zapoznać z każdą z nich (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie

i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2013, s. 202-203). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego znajdujemy poglądy, z których wynika, iż rozstrzygnięcie co do uwag powinno mieć charakter merytoryczny, uwagi winny być rozpatrzone indywidualnie, a uchwała podjęta przez radę gminy w tym zakresie powinna stanowić załącznik do uchwały podejmowanej

w odniesieniu do planu miejscowego, zaś brak rozstrzygnięcia rady co do sposobu rozpatrzenia uwag stanowi istotne naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 w sprawie sygn. akt II OSK 240/13 - LEX nr 1519315, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 w sprawie II OSK 1989/11 - LEX nr 1138029, wyrok NSA

z dnia 8 czerwca 2010 w sprawie II OSK 589/10 - LEX nr 597713, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 w sprawie II OSK 337/10 - LEX nr 599397). Poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej mierze nie są jednak jednolite. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2587/10 (dostępne w Internecie) został wyrażony pogląd, iż: "Ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu, jednakże jak wynika z utrwalonych poglądów doktryny rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag (por. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 190

i n.). Stosownie bowiem do art. 20 ust. 1 omawianej ustawy: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu...". Oznacza to, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko

w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Już tylko z tego względu należy wyprowadzić wniosek, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia

o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nie uwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Wobec tego, chociaż wykładnia gramatyczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcie w kwestii uwag do planu, to wykładnia funkcjonalna i systemowa tej normy pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu

i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć

w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. Jednocześnie wobec tego, że ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę co do sposobu rozstrzygnięcia

w kwestii danej uwagi, najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym.". W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1947/10 (dostępne w Internecie) wyrażony został także pogląd, iż uwzględnienie lub odrzucenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu.

W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy na podzielenie zasługuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku

w sprawie sygn. akt II OSK 1947/10.

Uwagi wnoszone do projektu planu miejscowego uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2014 r. zostały zebrane w formie tabelarycznej, stanowiąc załącznik Nr 2 do uchwały. Załącznik ten przedstawia uwagi wniesione do projektu wyłożonego: w dniach od [...] grudnia 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r., w dniach od [...] lutego 2010 r. do [...] marca 2010 r. oraz wskazuje, iż podczas wyłożenia projektu do publicznego wglądu w dniach od [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] lipca 2012 r. nie wniesiono uwag. Zestawienie tabelaryczne, o którym mowa

w nagłówku tabeli wskazuje, iż w treści tabeli zawarto: liczbę porządkową; datę wpływu uwagi; nazwisko i imię, nazwę jednostki organizacyjnej, adres zgłaszającego uwagi, treść uwagi, oznaczenie nieruchomości, której dotyczy uwaga, ustalenia projektu planu dla nieruchomości, której dotyczy uwaga, rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta R. sprawie rozpatrzenia uwagi, z podziałem na uwagi uwzględnione i uwagi nieuwzględnione; rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w sprawie rozpatrzenia uwag, także

z podziałem na uwagi uwzględnione i uwagi nieuwzględnione oraz "Uwagi". W rubryce "Uwagi" zawarto wyjaśnienia co do przyczyn sposobu rozpatrzenia uwagi. Analiza zapisów powyższej tabeli wskazuje, iż o ile w odniesieniu do uwag zgłoszonych

w dniach od [...] lutego 2010 r. do dnia [...] marca 2010 r. zawarto adnotacje o sposobie rozpatrzenia przez Radę Miejską uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta,

o tyle brak jest takich adnotacji w odniesieniu do uwag do projektu planu wniesionych

w dniach od [...] grudnia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. Z protokołu Nr [...]

z sześćdziesiątej szóstej Sesji Rady Miejskiej w R. odbytej w dniu [...] marca 2014 r. w Sali Urzędu Stanu Cywilnego w R. przy ul. [...] wynika, iż Rada Miejska w R. większością głosów podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. "B. - I etap" obejmującego teren w obrębie ulic: Ż., M., E. i B. Brak jest w protokole zapisów dotyczących rozstrzygnięcia Rady Miejskiej co do załączników do Uchwały. Z treści pisma Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...], skierowanego do Wojewody M. wynika, iż załącznik Nr [...] do Uchwały Nr [...] stanowi integralną część planu, który został uchwalony przez Radę Miejską razem z tym załącznikiem.

Na podstawie powyższych okoliczności w ocenie Sądu nie można stwierdzić, iż uwagi te nie zostały rozpatrzone, bądź też rozpatrywano jedynie listę uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta R. Z przedstawionych ww. dokumentów wynikają wady w zakresie dokumentowania prac Rady Miejskiej nad rozpatrywaniem uwag zgłoszonych do projektu planu. Zestawienie tabelaryczne uwag stanowiące załącznik Nr [...] do Uchwały Nr [...] nie stanowi bowiem wyłącznie listy uwag. Zawiera ono w swojej treści m. in. zarówno treść uwagi, oznaczenie podmiotu zgłaszającego uwagę, jak i ustalenia projektu planu dla nieruchomości, której uwaga dotyczy. Brak jest podstaw do zakwestionowania wyjaśnienia Prezydenta Miasta R., iż Rada Miejska dysponowała tym załącznikiem, który stanowi integralną część planu uchwalonego łącznie z nim. Z odpowiedzi na skargę wynika jednocześnie, iż Rada Miejska mogła wcześniej zapoznać się z treścią uwag i zgłaszać w tym przedmiocie stosowne wnioski. Takie wnioski jednak nie wpłynęły. Z protokołu sesji Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2014 r. nie wynika wprawdzie, aby Rada Miejska w osobny sposób zajmowała się uwagami do projektu planu, nie mniej jednak nie wynika, z jego treści także, aby zakwestionowano sposób rozstrzygnięcia Prezydenta co którejkolwiek z uwag, zaś w załączniku Nr [...] do Uchwały zawarto zapisy odnośnie rozstrzygnięcia Rady Miejskiej co do uwag. Wprawdzie zapisy te zostały naniesione w części załącznika Nr [...] dotyczącego uwag wniesionych w okresie od dnia [...] lutego do dnia [...] marca 2010 r., brak jest tymczasem tego rodzaju zapisów w odniesieniu do uwag wniesionych w okresie od dnia [...] do [...] grudnia 2008 r. Nie mniej jednak w sytuacji zgromadzenia wszystkich uwag w załączniku Nr [...] jako jednym dokumencie wskazuje nie na brak rozstrzygnięcia Rady co do wszystkich nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta uwag, ale na brak dbałości o prawidłowe udokumentowanie prac Rady w tym zakresie. Precyzyjne przedstawienie treści poszczególnych uwag w załączniku Nr [...] wraz z dodatkowymi informacjami w zakresie ustaleń projektu pozwalało na zapoznanie się z uwagami i rozstrzygnięcie merytoryczne. Tym samym mimo braku odrębnego głosowania nad uwagami i rozpatrzenie uwag w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu planu, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż uwagi zgłaszane do projektu planu nie zostały rozpatrzone merytorycznie. W tych okolicznościach wynikający z art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p cel w postaci zagwarantowania udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stworzenie możliwości wpływania na jego treść został osiągnięty. Zauważyć jednocześnie należy, iż z protokołu sesji Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2014 r. wynika, że głosowanie w sprawie projektu uchwały dotyczącego planu zagospodarowania przestrzennego "B. – I etap" odbyło się przy udziale grupy mieszkańców miasta zainteresowanych projektem. Z przedstawionych Sądowi dokumentów oraz stanowisk stron nie wynika, aby Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w R. została zakwestionowana przez kogokolwiek prócz organu nadzorczego.

Z tych względów w ocenie Sądu rozpatrzenie uwag do projektu planu w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektem planu w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi naruszenia procedury planistycznej. Jednocześnie brak nie budzącego wątpliwości i kompletnego udokumentowania podejmowanych przez Radę Miejską działań w zakresie rozpatrzenia uwag nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. W ten sam sposób należy się odnieść do braku podpisu pod załącznikiem Nr [...] do Uchwały.

W aktach administracyjnych przestawionych Sądowi znajduje się kopia ww. załącznika z imienną pieczęcią i nieczytelnym podpisem Przewodniczącego Rady Miejskiej D. W. W tych okolicznościach wyjaśnienie Prezydenta Miasta R. zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] wskazujące na brak podpisu spowodowany przeoczeniem przy kompletowaniu dokumentacji przesyłanej Wojewodzie M. celem zgodności z prawem zasługuje na uwzględnienie i wskazywany w skardze powyższy pozostaje bez wpływu na ważność Uchwały. Należy jednocześnie zauważyć, iż zawartość treściowa załącznika, w szczególności co do ilości i treści zgłoszonych uwag, poddana głosowaniu przez Radę Miejską nie została zakwestionowana. Złożenie podpisu pod treścią załącznika potwierdza jego sporządzenie przez właściwy organ w brzmieniu wynikającym z jego zapisów. Jest tym samym świadectwem autentyczności, nie wywiera skutków takich jak oświadczenie woli, czy rozstrzygnięcie sądu, czy organu administracji publicznej.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w zakresie wskazanym w punkcie 1 wyroku.

Wobec braku podstaw do stwierdzenia nieważności Uchwały w zakresie jej postanowień zawartych w § 6 pkt 5 oraz braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, Sąd

w tym zakresie skargę oddalił, orzekając jak punkcie 2 wyroku, a za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 151 p.p.s.a.

W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.