Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 13 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi AC Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji uchyla zaskarżoną decyzję.

Skarżąca spółka - AC Sp. z o.o. - złożyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...]. Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] o odmowie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz A sp. z o.o. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 104 kpa oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2006r. A sp. z o. o., ustalił dla A sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw, na działce o nr ewid. gr. [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w związku z wnioskiem H.K. wznowiło postępowanie administracyjne zakończone w/w decyzją oraz wyznaczyło Burmistrza do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W podstawie wznowienia powołano m.in. przepis art. 145 § 1pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] Burmistrz [...] wydał kolejną decyzję ustalającą dla AC sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw. Wydał ją po rozpoznaniu tego samego wniosku A sp. z o.o. z dnia [...] maja 2006r.

Decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w/w decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2008r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, wskazując, że w istocie organ l instancji nie zastosował się do rygorów wznowienia postępowania.

Decyzją z dnia [...] października 2008r. nr [...] Burmistrz odmówił uchylenia decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2006r. o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz A sp. z o. o. dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw na działce o numerze ewid. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H.K..

Jednocześnie w dniu [...] stycznia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2006r. Decyzją z dnia [...] marca 2009r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze m.in. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa stwierdziło nieważność w/w decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2006r. W/w decyzja ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] została utrzymana w mocy.

W wyniku rozpoznania odwołania H.K. decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2008r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż usunięta została z obrotu prawnego decyzja Burmistrza z dnia [...] czerwca 2006 r., której dotyczyło postępowanie wznowieniowe, w związku ze stwierdzeniem jej nieważności ostateczną decyzją SKO z [...] maja 2009 r., Nr [...].

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez AC sp. z o.o., która wniosła o jej uchylenie z uwagi na przedwczesność oraz o zawieszenie postępowania w związku ze złożeniem przez skarżącą skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2009 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2009 r. Sąd na podstawie art. 125 § 1

pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowoadministracyje, a następnie w związku z prawomocnym wyrokiem z dnia 24 września 2009 r. w sprawie o sygn. II SA/Go 551/09 uchylającym decyzję SKO z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], postanowieniem z dnia 15 grudnia 2009 r. podjął zawieszone podstępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm. zwana dalej "ppsa"), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest pod względem zgodności z prawem materialnym, a także zastosowanych przy jej wydawaniu przepisów postępowania. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ppsa.).

Przed dalszymi rozważaniami warto także wskazać na obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadę oficjalności mającą aktualnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 §1 p.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu prowadzi do stwierdzenia, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Ponadto zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Ważną kwestią wymagającą jednoznacznego stwierdzenia jest to, że z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 -LEX nr 37180).

Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2008r. odmawiającą uchylenia, po wznowieniu postępowania własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz A spółki z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw na działce nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, iż decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego stwierdziło nieważność w/w decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2006r., co z kolei spowodowało bezprzedmiotowość postępowania o wznowienie postępowania, bo nie ma przedmiotu sprawy.

W tym miejscu przypomnieć należy, że decyzja z dnia [...] maja 2009 r. została poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. prawomocnym wyrokiem z dnia 24 września 2009r. wydanym w sprawie II SA/Go 551/09 uchylił tą decyzję. Do chwili obecnej sprawa administracyjna dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2006r. nie została zakończona.

Mając na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja z dnia [...] maja 2009 r. zostały podjęte w trybach nadzwyczajnych wskazać należy na poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów i braku możliwości stosowania ich zamiennie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, B. Adamiak, tamże, s. 612- 613, wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego - OSP 1992/5/120, wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988/1/45, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa - Zielona Góra 1994, s. 23- 24). Uruchomienie trybu stwierdzenia nieważności decyzji i trybu wznowieniowego powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania - skutek ex tunc (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Skoro nie zachodzi pomiędzy dwoma omawianymi trybami postępowania nadzwyczajnego konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę, albo przez działający z urzędu organ administracyjny, to tym samym wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. A zatem, strona może równocześnie żądać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Hipotetycznie nie można wykluczyć, że twierdzenie strony o nieważności decyzji okaże się chybione, a uwzględnione zostaną twierdzenia strony o zaistnieniu przesłanek do wznowienia postępowania, i odwrotnie. Dopuszczalność wszczęcia postępowania w tych trybach nie przesądza jakie merytoryczne rozstrzygnięcia zapadną w każdym z tych postępowań.

Nie ulega więc wątpliwości możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jednocześnie w dwóch nadzwyczajnych trybach postępowania, do których należy zarówno wznowienie postępowania administracyjnego, jak i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zaznaczyć należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Usunięcie decyzji z obrotu prawnego w postępowaniu nieważnościowym prowadzi niewątpliwie do bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną wyeliminowaną z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc. Sąd w tej kwestii podziela pogląd SKO wyrażony w zaskarżonej decyzji. Tym niemniej organ ten pominął w postępowaniu odwoławczym wiele istotnych zagadnień, które rzutują na jej legalność.

U podstaw każdego postępowania administracyjnego, w tym także o wznowienie postępowania, leży zasada prawdy materialnej, która została określona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), dalej przywoływany jako "K.p.a." Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie do jej załatwienia. Wiąże się to z obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, materiału dowodowego, o czym stanowi art. 77 § 1 K.p.a., gdyż wyłącznie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego można ustalić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Niedopełnienie przez organ powyższego obowiązku rzetelnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy czyni przedwczesnym dokonywanie subsumcji normy prawa materialnego określającej prawa lub obowiązki strony stosunku administracyjnoprawnego. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie może bowiem doprowadzić do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

W ocenie Sądu, sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem ustalony przez organy stan faktyczny, będący podstawą zaskarżonej decyzji administracyjnej, budzi uzasadnione wątpliwości, co do swej poprawności.

Podkreślić też trzeba, że ocena zastosowania prawa materialnego determinowana jest przyjęciem prawidłowych ustaleń faktycznych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie wystąpiły istotne uchybienia procesowe w przedmiocie tychże ustaleń, w szczególności co do właściwego określenia strony niniejszego postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania.

Z akt administracyjnych nie wynika, z jakich przyczyn skarżąca spółka AC Sp. z o.o. została uznana przez organ za stronę postępowania o wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2006 r. o ustalenie warunków zabudowy na rzecz A Spółki z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw na działce nr [...]. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek H.K.. W postanowieniu z dnia [...] marca 2008r. o wznowieniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymieniło AC Sp. z o.o. jako podmiot, na rzecz którego ustalone zostały warunki zabudowy decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2006r. Z analizy akt administracyjnych wynika, że wniosek o wydanie warunków zabudowy dla działki nr [...] złożyła A Sp. z o.o. Z kolei decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2006r. warunki zabudowy ustaliła dla A Sp. z o.o.

W aktach administracyjnych brak jest materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie na jakiej podstawie organ przyjął, że skarżąca stała się inwestorem oraz z jakich przyczyn pominięto AP Sp. z o.o. - pomimo, że z wniosku tego podmiotu wydana została decyzja będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego. Z akt administracyjnych nie wynika również, czy A Sp. z o.o. dla której ustalono warunki zabudowy decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2006 r. jest odrębnym podmiotem od A Sp. z o.o., która złożyła wniosek o ustalenie tych warunków, czy też w decyzji omyłkowo został określony podmiot na rzecz którego dokonano ustalenia warunków zabudowy.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie wznowieniowe winno być przeprowadzone zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, stosownie do której organ administracyjny winien dokonać ustaleń zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. W tym celu organ winien określić zakres postępowania wyjaśniającego oraz środki dowodowe niezbędne dla należytego ustalenia stanu rzeczy. Rozwinięciem powyższej zasady jest art. 77 § 1 kpa, stosownie do którego organ jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego wymaga zaś przeprowadzenia oceny wartości dowodowej każdego dowodu, jak również wskazania, na podstawie jakich dowodów organ poczynił ustalenia faktyczne oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Poczynione ustalenia oraz przeprowadzona ocena materiału dowodowego winna przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w treści decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 kpa).

Zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego i pozwala dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod właściwą normę prawną, a w konsekwencji ustalenie skutków prawnych tych faktów. Zasada ta nie daje organowi prawa do swobodnej oceny dowodów według dowolnych kryteriów, swoją ocenę organy administracji winny oprzeć o przekonywujące podstawy i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 Kpa jasno wynika, że organ winien postępowanie dowodowe oprzeć na zasadzie oficjalności, a to oznacza, iż zarówno z urzędu winni przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. m. in. NSA z 29 września 1997 roku, sygn. I SA/Wr 700/97; B. Adamiak, J. Borowiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 404-405).

Zastrzeżenia Sądu dotyczą głównie właściwego oznaczenia strony postępowania. Nie powinno budzić wątpliwości, że w postępowaniu w sprawie wznowienia mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu głównym. Niewątpliwie w okresie między wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej a wszczęciem postępowania o wznowienie postępowania mogą zaistnieć różnorodne sytuacje prawne, na skutek których status strony nabędzie zupełnie inna osoba fizyczna lub prawna niż ta, która występowała w postępowaniu głównym. Wówczas obowiązkiem organu jest poczynienie ustaleń, z których będzie wynikać następstwo prawne tej osoby fizycznej lub prawnej uprawniające do udziału w sprawie w charakterze strony.

Z cała mocą należy stwierdzić, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które wskazywałyby na to, że AC Spółka z o.o. jest następcą prawnym bądź A spółka z o.o., bądź też A spółka z o.o. Niewątpliwie dowód taki powinien znajdować się w aktach sprawy.

Wobec nie wyjaśnienia tej kwestii w ocenie Sądu oczywistym jest naruszenie przez organy obu instancji fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, czyli spoczywającego na organie obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Wobec wskazanych powyżej istotnych uchybień, kontrola prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego stała się niemożliwa. Nie jest powinnością Sądu, aby wyręczać organy administracji własną oceną materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym i na jej podstawie orzekać w sprawie, nie mając oparcia w analizie całości materiału, dokonanej przez organ odwoławczy. Powyższe braki powodowały, że ustalenie co do uznania za stronę postępowania wznowieniowego AC spółka z o.o musi być uznane za poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Rozstrzygnięcie sformułowane w oparciu o takie ustalenie cechuje arbitralność, co z kolei powoduje, iż rozstrzygnięcie nie poddaje się całościowej merytorycznej kontroli sądowej.

Ze względu na powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 200 i art. 152 ww. ustawy orzeczono o kosztach sądowych i wykonalności zaskarżonych decyzji.

W toku ponownego postępowania, organ II instancji kierując się powyższymi wskazaniami uzupełni akta postępowania i stosownie do treści zgromadzonych dowodów wyda ponowną decyzję wyczerpująco motywując swe rozstrzygnięcie.