Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy A. S. po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 537/18 w sprawie ze skargi Miasta ... W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 27 grudnia 2017 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz Miasta ... W. kwotę 500 (pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2018 r. sygn. IV SA/Wa 537/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta ... W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z 27 grudnia 2017 r. nr ... uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały nr ... Rady Miasta ... W. z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. Św. W. w zakresie – tiret: 1-15 i 17-25 (pkt I wyroku) i oddalił skargę w pozostałym zakresie – tiret 16 (pkt II wyroku).

Jak wskazał Sąd I instancji, w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, stwierdzeniem nieważności objęte zostały ustalenia uchwały planistycznej dotyczące zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń poza przestrzeniami publicznymi określonymi w uchwale planistycznej, do zawarcia których w planie miejscowym, według Wojewody - brak było podstaw prawnych. Organ nadzoru błędnie przyjął, że ustalenia planu w tym zakresie wykraczają poza kompetencje określone w art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz.717 ze zm., dalej: upzp) w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego dotyczące możliwości zawarcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad lokalizowania tablic i urządzeń reklamowych, w tym zakazu ich realizacji, poza przestrzeniami publicznymi, jak również ogrodzeń. Innymi słowy – w ocenie Sądu I instancji – dopuszczalne było zamieszczenie w planie miejscowym zapisów dotyczących sytuowania urządzeń reklamowych czy realizacji ogrodzeń także na terenach innych niż określone jako przestrzenie publiczne. Zasadne w tym zakresie okazały się zarzuty skargi.

Zdaniem Sądu I instancji nie doszło do przekroczenia przez Gminę kompetencji wynikającej z art. 15 upzp w zw. z art. 7 Konstytucji RP ze względu na wprowadzenie w uchwale planistycznej ustaleń dotyczących zasad lokalizowania na terenie objętym uchwałą planistyczną reklam, urządzeń i nośników reklamowych oraz ogrodzeń, a także określenie obowiązujących w tym zakresie zakazów. Możliwość wprowadzenia kwestionowanych przez organ ustaleń przede wszystkim mieści się, jak uznał skarżący, w zakresie określonym w art. 15 ust. 2 upzp w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. ustawy zmieniającej z 2010 r. oraz § 4 rozporządzenia stanowiącym uszczegółowienie wymogów wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wszystko to oznacza, że ustalenia dotyczące zasad lokalizowania słupów, reklam, urządzeń reklamowych, szyldów, tablic i ogrodzeń zawarte w uchwale planistycznej wprowadzone na podstawie dotychczasowego art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 upzp oraz § 4 pkt 2 i 5 rozporządzenia są zgodne z prawem. Natomiast przystąpienie przez Radę Miasta ... W. do opracowania przewidzianej w art. 37a upzo uchwały powyższemu nie przeczy, a oznacza, że organ zamierza skorzystać z przyznanej kompetencji do opracowania zasad i wymogów dla obszaru całej gminy. Podjęcie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego spowoduje utratę mocy ustaleń obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie. W odniesieniu zaś do ustaleń przyjętych na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, przepisy prawa wynikające z uchwały jako późniejszego aktu prawa miejscowego zyskają pierwszeństwo przed wcześniej ustanowionymi przepisami równorzędnego prawa miejscowego wynikającymi z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei, w pkt II wyroku oddalono skargę w zakresie tiretu 16 rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały planistycznej, tj. § 49 ust. 6 pkt 4, wobec wykazanej i wyczerpująco uzasadnionej przez organ nadzoru wzajemnej sprzeczności przedmiotowego postanowienia uchwały planistycznej z jej postanowieniami § 6.

Wojewoda M. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w części dotyczącej pkt 1uwzględniającej skargę.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie

następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 4 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2010 r, o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871; dalej ustawa nowelizująca z 2010 r.), w zw. z art. 28 ust. 1 upzp w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2010 r., poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w tym polegające na przyjęciu zasady bezpośredniego działania prawa wbrew woli jednoznacznie wyrażonej przez ustawodawcę w przepisie intertemporalnym;

2) art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2010 r. w zw. z art. 28 ust. 1 upzp oraz art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni prawotwórczej przedmiotowych przepisów w miejsce przepisu intertemporalnego;

3) art. 15 ust. 2 pkt 2 upzp i § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w związku z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni prawotwórczej przedmiotowych przepisów, prowadzącą do uznania, że w oparciu o ww. przepisy możliwe jest formułowanie ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy tego rodzaju ustalenia możliwe były jedynie w oparciu o przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp. po jego wejściu w życie, a więc dla procedur rozpoczętych w okresie od 21 października 2010 r. do 10 września 2015 r.;

4) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni prawotwórczej przedmiotowych przepisów, prowadzącą do uznania, że w oparciu o ww. przepisy możliwe jest formułowanie ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy z przepisów tych wynika jedynie obowiązek określenia maksymalnej wysokości zabudowy oraz gabarytów obiektów budowlanych w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.);

5) art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 28 ust. 1 upzp poprzez uznanie, iż przepis ten znajdzie zastosowanie dla procedury planistycznej rozpoczętej 3 marca 2005 r. oraz uznanie, że przepis ten nie ma charakteru kształtującego nową normę prawną a jedynie służy doprecyzowaniu możliwości regulacji w tym zakresie;

6) art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774; dalej ustawa krajobrazowa), w związku z art. 28 ust. 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp ma zastosowanie niezależnie od brzmienia przepisu art. 4 ust. 2 ustawy nowelizujące z 2010 r., a tym samym istnieje podstawa prawna do zawarcia w przedmiotowym planie regulacji z zakresu zasad i warunków sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy taka podstawa istnieje jedynie dla procedur rozpoczętych z dniem 21 października 2010 r. nie później jednak niż wejście w życie przepisów ustawy krajobrazowej;

7) art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej w związku z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż przepis art. 15 ust. 2 pkt 2 upzp i § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi samodzielną podstawę do zawarcia w przedmiotowym pianie regulacji z zakresu zasad i warunków sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane i oznacza, że ustalenia w tym zakresie poczynione w oparciu o ww. przepisów uznaje się za zgodne z prawem;

II. naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i 4 i art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) w związku z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku, którym bezpodstawnie uchylono w części aktu nadzoru, bez podania jakichkolwiek przesłanek, którymi kierował się Sąd przy uchylaniu rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie ustaleń zawartych w tiret: 11, 13, 17-25 rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia aktu nadzoru w części, zamiast do oddalenia skargi, jak również uniemożliwiło odtworzenie toku rozumowania Sądu oraz złożenie zarzutów skargi kasacyjnej, wobec braku przywołania konkretnych norm prawnych przyjętych za podstawę do uchylenia aktu nadzoru, a także zawarcia jakiegokolwiek uzasadniania w tym zakresie; ponadto Sąd w zakresie analogicznego zarzutu skargi Miasta (tiret 16 rozstrzygnięcia nadzorczego) oddalił skargę;

2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i 4 i art. 148 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 upzp, poprzez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej polegające na błędnym przyjęciu ustaleń stanu faktycznego, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem aktu nadzoru;

3) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i 4 i art. 148 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 upzp, poprzez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym uzasadniania prawnego w nim zawartego, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem aktu nadzoru;

4) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i 4 i art. 148 Ppss w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn, zm.) oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6 oraz art. 28 ust. 1 upzp, § 4 pkt 2, 5 i 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a także art. 12 ust. 2 i 3 ustawy krajobrazowej poprzez wadliwe dokonywanie funkcji kontrolnej polegające na błędnym przyjęciu ustaleń, że Sąd I instancji posiada uprawnienie do dokonywania wykładni prawotwórczej, a tym samym do dokonywania wybiórczej modyfikacji zarówno przepisów określających wymagany zakres ustaleń planu miejscowego a także przepisów intertemporalnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, wbrew woli wyrażonej przez ustawodawcę, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem aktu nadzoru.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w części dotyczącej pkt 1 sentencji wyroku, tj. w zakresie, w jakim Sąd I instancji uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M., i oddalenie skargi względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną m. ... W. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 Ppsa ograniczony jest do sformułowanych w złożonym środku odwoławczym podstaw, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 Ppsa, które wszakże w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia prawa materialnego. W istocie konstrukcja wszystkich zarzutów naruszenia prawa materialnego opiera się na błędnym rozumieniu przez organ zasad kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Po pierwsze, w niniejszej sprawie było poza sporem, że z uwagi na datę podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego tj. z 3 marca 2005 r. legalność planu miejscowego należy oceniać w świetle przepisów ustawy planistycznej przed jej zmianą dokonaną ustawą nowelizującą z 2010 r. Wyjątkiem będzie tu zastosowanie art. 28 ust. 1 upzp w brzmieniu na dzień orzekania przez Sąd. Wskazaną regulacją prawodawca zmodyfikował bowiem celowo reguły oceny legalności danego rodzaju aktów prawa miejscowego - powiązano sankcję nieważności z kwalifikacją zapisów jako istotnie naruszające zasady sporządzania planu miejscowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej dla przedmiotowej sprawy nie ma żadnego znaczenia regulacja zmieniająca ustawę planistyczną w 2010 r. jak również unormowania zawarte w ustawie krajobrazowej z 2015 r. Dlatego mowy o dokonaniu błędnej wykładni art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej oraz art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp, ponieważ nie miały one w ogóle zastosowania do oceny legalności planu miejscowego. Skoro uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego została podjęta przed 2010 r. to wskazane w zarzutach kasacyjnych przepisy ustaw nowelizujących ustawę planistyczną nie miały znaczenia dla oceny legalności planu miejscowego. Innymi słowy, to jakby do wszystkich planów miejscowych uchwalonych na podstawie ustawy planistycznej w wersji obowiązującej przed 2010 r. stosować wzorzec prawny obowiązujący w 2018 r. Nie sposób takiemu podejściu przypisać jakiejkolwiek racjonalności. W konsekwencji nie może być mowy o naruszeniu art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP poprzez zastosowanie wykładni prawotwórczej.

Po drugie, w całości należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że brak jest kwalifikowanego naruszenia w zakresie tiret: 1-15 i 17-25 planu miejscowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie ustawy planistycznej przed jej zmianą dokonaną nowelą z 2010 r., możliwość zamieszczania w planach miejscowych postanowień związanych z realizacją reklam oraz ogrodzeń na terenach innych niż publiczne wynikała z art. 15 ust. 2 pkt 2 upzp tj. mieściła się w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, do czego odnoszą się także przepisy § 4 pkt 2 rozporządzenia, na mocy których ustalenia dotyczące zasad i ochrony kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W tym zakresie warto wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r. (sygn. II OSK 567/08, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po trzecie, właśnie pojęcie ładu przestrzennego, rozumianego przez ustawodawcę, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 upzp). jest kluczowe dla prawa zagospodarowania przestrzeni. Jednym z elementów kształtujących ład przestrzenny, a w konsekwencji przestrzeń jako dobro publiczne, są uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne. Kształt ogrodzeń oraz zasady realizacji reklam w oczywisty sposób mieszczą się w tym pojęciu. W odniesieniu do badanego planu miejscowego, zasady te mają chronić ład przestrzenny wokół jednej z reprezentacyjnych ulic dzielnicy Targówek.

Po czwarte rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że zmiana ustawy planistycznej dokonana nowelą z 2010 r. musi być rozumiana jako służąca wyeliminowaniu wątpliwości w praktyce stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2010 r. oraz art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp w żadnym razie nie można wyprowadzać wniosku, że przed wejściem w życie tych regulacji niedopuszczalne było regulowanie w planie miejscowym zasad lokalizowania na terenie objętym uchwałą planistyczną reklam, urządzeń i nośników reklamowych oraz ogrodzeń, a także określenie obowiązujących w tym zakresie zakazów.

Wreszcie po piąte nie mogły odnieść skutku również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Odnosząc się do tej grupy zarzutów wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 Ppsa, tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. Sąd I instancji w sposób wyczerpujący wskazał dlaczego ocenianemu planowi miejscowemu nie można zarzucić takiego naruszenia, które wypełniałoby przesłanki art. 28 ust. 1 upzp. W istocie zarzuty naruszenia prawa procesowego dotyczą tych samych kwestii co zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skoro nie doszło do naruszenia prawa materialnego, to tym samym niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 1 i 4 i art. 148 Ppsa w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.