Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w Ś. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 12/16 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia [...] w Ś. na bezczynność organu w sprawie wszczęcia i dopuszczenia do udziału w sprawie postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 12/16 odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] w Ś. (dalej: skarżący lub stowarzyszenie) na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE lub organ) w sprawie wszczęcia i dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

Stowarzyszenie wniosło do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa UKE w sprawie wszczęcia i dopuszczenia do udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. We wniosku stowarzyszenie domagało się wszczęcia naprawczego postępowania administracyjnego dla doprowadzenia do zgodności z wydanymi przez organ decyzjami o pozwoleniu radiowym dot. rozbudowy i eksploatacji trzech stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanych na gmachu [...] przy ul. [...] we W.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w stosunku do wszystkich urządzeń radiowych wykorzystywanych przy ul. [...] we W.

WSA w Warszawie zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę wskazując, że warunkiem niezbędnym do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wniesienie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd I instancji wskazał, że ani z akt sądowych, ani z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżące stowarzyszenie przed złożeniem skargi wzywało Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze kasacyjnej stowarzyszenie zaskarżyło powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Stowarzyszenie zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2016, poz. 718 ze zm. – dalej: ppsa) naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. 2016, poz. 23 z późn. zm. – dalej: kpa) i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. 2016, poz. 353 z późn. zm – dalej: uooś) przez utrzymanie i wzrost zagrożenia zdrowia pacjentów i personelu w gmachu [...] oraz w okolicznych szpitalach. Organizmy tych osób naświetlane są przez telkomórkowe centrum [...] 24 h/dobę mikrofalowymi, modulowanymi PEM, których natężenie przekracza normatywne wartości według Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. 2003, nr 192, poz. 1883), Załącznik 1 Tabela 2, lp. 7.

2. art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa w zw. z art. 80 kpa i art. 3 ust. 2 uooś przez pominięcie dowodów wskazujących na rażące zagrożenie zdrowia pacjentów i personelu w gmachu [...] oraz w okolicznych szpitalach, których organizmy są naświetlane 24 h/dobę mikrofalowymi, modulowanymi PEM, emitowanymi przez telekomórkowe centrum PAN.

3. art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa w związku z art. 37 § 1 kpa przez wadliwe (sprzeczne ze stanem faktycznym) stwierdzenie, że stowarzyszenie nie żądało od Prezesa UKE wzruszenia jego bezczynności po myśli tego przepisu.

4. art. 58 § 1 pkt 6) i art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe stwierdzenie, że stowarzyszenie nie wyczerpało przysługujących mu środków zaskarżenia w postaci zażalenia.

5. art. 58 § 1 pkt 6) i art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe stwierdzenie, że stowarzyszenie nie wyczerpało przysługujących mu środków zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (postanowienia Prezesa UKE).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wystąpienie z wnioskiem o dokonanie kontroli eksploatowanych stacji bazowych uzasadniał interes społeczny jakim jest ochrona zdrowia i życia ludności oraz statutowe cele stowarzyszenia. Stowarzyszenie akcentowało uporczywość bezczynności Prezesa UKE. W jego ocenie wniesienie zażalenia stanowiło bezskuteczne dwukrotne wyczerpanie przysługujących mu środków zaskarżenia. W związku z tym stowarzyszenie wniosło skargę do WSA. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej stowarzyszenie kwestionuje zasadność postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej, które nie okazały się skuteczne.

Skarga kasacyjna stowarzyszenia nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd II instancji stwierdza, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Z tego powodu ustawa przewiduje, że jej sporządzenie wymaga działania profesjonalnego pełnomocnika. Formalizm skargi kasacyjnej nakłada na podmiot korzystający z tego środka obowiązek wskazania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Brak tych elementów czyni skargę kasacyjną nieskuteczną, o ile z treści uzasadnienia nie wynika zakres i kierunek weryfikacji skarżonego wyroku, a przede wszystkim rodzaj i charakter naruszeń prawa jakich dopuścił się Sąd I instancji. Rozpoznawana skarga kasacyjna wykazuje braki formalne. Przede wszystkim nie dokonuje w petitum wyraźnego rozróżnienia przepisów naruszonych przez Sąd I instancji. Jest to jej wada, jednak nie daje ona podstawy do odrzucenia, gdy z uzasadnienia tej skargi daje się wyprowadzić istotę stawianego zarzutu skarżonemu wyrokowi. W tym zakresie Sąd II instancji nie może przyjąć i wyznaczyć zakresu kontroli w sposób dowolny, może tylko poddać ocenie rozstrzygniecie w tym zakresie, jaki wynika z treści uzasadnienia. Zakres takiego działania NSA wynika z uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/2009, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia we wskazanym zakresie, przyjąć należy, że stowarzyszenie stawia Sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, który polega na wadliwym stwierdzeniu, że stowarzyszenie nie wyczerpało przysługujących środków zaskarżenia w postaci zażalenia (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej) oraz wniosku o ponowne rozpoznania sprawy (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej). Dotyczy to także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Zarzuty tak postawione nie mają usprawiedliwienia prawnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w sposób uprawniony przyjął, że warunkiem niezbędnym do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wniesienie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej skardze Prezesowi UKE zarzucana jest bezczynność w sprawie wszczęcia i dopuszczenia do udziału w sprawie. Wobec tego przed zaskarżeniem takiej bezczynności należało wyczerpać środki przewidziane w art. 37 § 1 kpa tj. zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazane środki prawne, tj. zażalenie do organu wyższego stopnia lub wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, stanowią bowiem środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 ppsa, a więc dopiero po ich wyczerpaniu skarżący mógł skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Należy przy tym zauważyć, że w literaturze wyraźnie przyjmuje się, że w ujęciu znowelizowanego w grudniu 2010 r. przepisu art. 37 § 1 kpa wniesienie skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, będzie dopuszczalne po złożeniu zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa, a w wypadku braku organu wyższego stopnia, po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (tak: m.in. /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2011, wyd. IV).

W tym miejscu - celem ustalenia, który ze wskazanych środków powinien skarżący wykorzystać, należy podnieść, że Prezes UKE jest organem nie posiadającym nad sobą organu wyższego stopnia, do którego można by było wnieść zażalenie, zatem skarżący przed złożeniem skargi na bezczynność winien był wezwać Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa. Błędnym jest twierdzenie skarżącego wywiedzione w skardze kasacyjnej, że bezskutecznie, dwukrotne korzystał ze środków zaskarżenia.

Prezes UKE jest centralnym organem administracji rządowej co oznacza, że ustawa nadała mu rangę ministra i jako taki nie ma nad sobą organu wyższego rzędu. Od rozstrzygnięcia Prezesa UKE przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wynika z akt sprawy skarżący przed wniesieniem skargi nie dopełnił wskazanego powyżej warunku tj. nie wezwała Prezesa UKE w trybie art. 37 § 1 kpa do usunięcia naruszenia prawa. Złożył jedynie zażalenia do Ministra Cyfryzacji (k. 46-47 i k. 54-57 akt sądowych) w których wskazuje na bezczynność Prezesa UKE.

Sąd II instancji zauważa, że skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa UKE pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., czyli już po wniesieniu skargi do WSA w Warszawie.

Reasumując Sąd II instancji stwierdza, że skarżący, aby mógł skutecznie wnieść skargę na bezczynność Prezesa UKE powinien uprzednio wezwać ten organ do usunięcia naruszenia prawa. Skoro warunku tego nie spełnił, to tym samym nie wyczerpał przysługującego trybu zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, w konsekwencji czego jego skarga podlegała odrzuceniu.

NSA podkreśla, że wadliwość uzasadnienia wyroku może co prawda stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa, jednak zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt I GSK 166/13, LEX nr 1484775). Po lekturze przedmiotowego uzasadnienia, należy stwierdzić, że pomimo jego lakoniczności, spełnia ono w istocie wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 ppsa. Przede wszystkim jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Rozważania prawne zaś są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Sądu I instancji. Uzasadnienie to poddaje się kontroli instancyjnej.

Powyższe okoliczności doprowadziły do prawidłowego ustalenia, że stowarzyszenie nie wyczerpało prawem określonych środków zaskarżenia. W związku z powyższym zarzuty sformułowane w pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej nie mogły podważyć zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 ppsa postanowił jak w sentencji.