drukuj    zapisz    Powrót do listy

6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz, Budowlane prawo, Wojewoda, Uchylono zaskarżoną decyzję, II SA/Gl 1590/19 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-09-25, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

II SA/Gl 1590/19 - Wyrok WSA w Gliwicach

Data orzeczenia
2020-09-25 orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Andrzej Matan
Artur Żurawik /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Asesor WSA Tomasz Dziuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Starosta [...] decyzją dnia [...] roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej k.p.a.), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej p.b.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku E. T. i P. T., dotyczącego zatwierdzenia projektu zamiennego rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalno-usługowego w zakresie zmiany funkcji pomieszczeń w poziomie parteru, na działkach nr ewid. 1, 2 w Z., odmówił zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę jw.

W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotowe zamierzenie budowlane w zakresie usług pogrzebowych w terenie objętym jednostką strukturalną podstawową MW1 oraz uzupełniającą UU1, UU2 i MN2, nie jest zgodne z przeznaczeniem tego terenu. W jednostce strukturalnej MW1 dopuszczalna funkcja, to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna śródmiejska z usługami na parterach i na wyższych kondygnacjach lub samodzielne budynki usługowe, natomiast funkcja uzupełniająca to UU1 – tereny zabudowy usługowej – usług konsumpcyjnych, czyli obiekty handlowe, gastronomiczne oraz usługi różne (w tym rzemiosło nieprodukcyjne). UU2 to z kolei tereny zabudowy usługowej – usług społecznych i obiekty typu: administracja gospodarcza, samorządowa, finansowa, pocztowa, biura i urzędy różne oraz usługi państwowej i ochotniczej straży pożarnej itp. MN2 to z kolei tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami w budynkach mieszkalnych o powierzchni maksimum 30% powierzchni użytkowej budynku lub z usługami wolnostojącymi. Planowana funkcja obiektu dopuszczona jest jedynie w jednostce strukturalnej UU4, przeznaczonej pod zabudowę kultu religijnego i czynności religijnych.

Od powyższej decyzji odwołał się pełnomocnik Inwestorów. Zarzucono wadliwe oparcie się na opinii biegłej, a także to, iż decyzja została oparta na pismach strony postępowania oraz załączonych do tych pism "dowodach", które w rzeczywistości nie są żadnymi dowodami w sprawie. Pisma te mijają się z prawdą.

W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.:

1) uchylił zaskarżoną decyzję w całości,

2) orzekł o zmianie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak [...], udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr 1 i 2 w miejscowości Z. w zakresie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, obejmującego zmianę sposobu użytkowania dwóch pomieszczeń na poziomie parteru - adaptacja istniejącej sali sprzedaży zakładu pogrzebowego na pomieszczenie do wystawiania zwłok w trumnach, celem rozpoznania i pożegnania się ze zmarłym oraz adaptacja pomieszczenia pomocniczego na pomieszczenie do przygotowywania zwłok do pochówku;

3) wskazał, że pozostałe zapisy i warunki zawarte w decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. pozostają bez zmian.

W uzasadnieniu podano m. in., że w skarżonej decyzji powtórzona została przez Starostę argumentacja odnośnie niezgodności planowanego zamierzenia z planem miejscowym (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Z. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. w granicach administracyjnych miasta; Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...] – dalej m.p.z.p.), która wcześniej przedstawiona została w decyzji tego organu z dnia [...] r., uchylonej wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1164/16. Uzasadnienie ww. decyzji zostało poszerzone o stanowisko biegłej, że wyżej opisane przedsięwzięcie jest niezgodne z planem miejscowym. Opinie biegłych w postępowaniu administracyjnym służą ustaleniu stanu faktycznego, w sytuacji, kiedy niezbędne są wiadomości specjalne, a nie ustalaniu stanu prawnego. W ocenie organu planowana działalność polegająca na wystawianiu zwłok w trumnach, celem rozpoznania i pożegnania się ze zmarłym oraz przechowywanie i przygotowywanie zwłok do pochówku, jest działalnością usługową. Działki objęte inwestycją zlokalizowane są m. in. w jednostce planistycznej S2.2 8MW1. Przeznaczeniem podstawowym tych terenów, w myśl § 14 ust. 4 m.p.z.p., są tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej śródmiejskiej z usługami, budynek (budynki) mieszkaniowe wielorodzinne i jednorodzinne o charakterze śródmiejskim z usługami w parterach i na wyższych kondygnacjach lub samodzielne budynki usługowe. Nie można też utożsamiać działalności pogrzebowej z kultem religijnym. Zatem, planowana działalność jest zgodna z przeznaczeniem podstawowym terenu o symbolu MW1.

Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika K. O. – M., zaskarżając ją w całości i zarzuciła:

I. Obrazę przepisów prawa materialnego mającą wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 36a p.b., polegającą na bezpodstawnej zmianie decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku o pozwoleniu na budowę i uznaniu, że inwestor spełnił wszystkie przesłanki określone powyższym przepisem pozwalające na zmianę zaskarżonej decyzji, podczas gdy wydana decyzja narusza postanowienia m.p.z.p.;

2) §2 pkt 4, §14 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz §17 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p., poprzez niezasadne przyjęcie, że inwestor przeznaczył powierzchnię nie większą niż 49% swojego budynku na działalność usługową (przeznaczenie uzupełniające) i uznaniu, że działalność pogrzebowa jest zgodna z przeznaczeniem podstawowym terenu o symbolu MW1, przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną śródmiejską z usługami, w sytuacji, gdy zakładane przez inwestorów przedsięwzięcie budowlane znacznie odbiega od postanowień m.p.z.p., a realizowane usługi bezspornie łączą się z kultem religijnym, które mogą być realizowane w jednostce UU4, a nadto zaskarżona decyzja rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa;

II. Obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady tego postępowania, w tym na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także wybiórcze potraktowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz rażąco przewlekłe wykonywanie czynności procesowych i pozostawanie w bezczynności przez prawie 12 miesięcy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji pomijającej obowiązek wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się Wojewoda Śląski załatwiając sprawę i zaprzeczającej budowaniu jakiegokolwiek zaufania obywateli do organów władzy publicznej;

2) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i oparcie się wyłącznie na dokumentacji inwestorskiej, a także pominięcie dowodów zgromadzonych w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie przez organ I instancji, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia opartego na dowodach ocenionych w sposób dowolny, a nie swobodny i bez uwzględnienia całokształtu okoliczności faktycznych ustalonych w postępowaniu administracyjnym;

3) art. 84 § 1 k.p.a., polegającą na niezasadnym przyjęciu, że sporządzona opinia nie ma charakteru opinii biegłego, podczas gdy biegła została powołana w przewidzianej do tego prawem formie, a jej wiedza, jako specjalisty z zakresu urbanistyki, mieści się w pojęciu wiadomości specjalnych i tym samym była ona kompetentna do wypowiadania się w zakresie właściwego odczytywania kierunków i sposobu kształtowania się ładu przestrzennego, w tym do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także do przeprowadzenia analizy urbanistycznej w sprawie;

4) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez brak zawarcia w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia wskazującego w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, w jakim konkretnie zakresie została zmieniona decyzja Starosty [...] z dnia [...] roku;

5) art. 107 § 3 k.p.a., polegającą na zaniechaniu odniesienia się do wszystkich dowodów zgromadzonych w postępowaniu, w tym treści ustaleń wynikających z rozprawy administracyjnej, przedstawionego przez Skarżącą materiału dowodowego i braku wskazania faktów, które organ odwoławczy uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez Stronę, wyjaśnieniom stron i opinii biegłej, złożonych na rozprawie administracyjnej, a także niewyjaśnieniu przesłanek prawnych leżących u podstaw zastosowania art. 36a p.b.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Pełnomocnik uczestników E. T. oraz P. T. wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewoda obszernie opisywał przebieg postępowania, cytował przepisy, orzecznictwo, analizował ustalenia m.p.z.p., a mimo to nie ocenił przedłożonego projektu budowlanego w wymaganym zakresie, choć go zatwierdził. Co więcej, w swej decyzji orzekł o "zmianie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak [...]", podczas gdy dalej stwierdził, że "Pozostałe zapisy i warunki zawarte w decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak [...] – pozostają bez zmian". Wojewoda podaje więc dwa różne oznaczenia numerowe decyzji. Jest to więc rozstrzygnięcie w tym zakresie niespójne.

Nadto, z art. 36a ust. 1 p.b. wynika, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei według art. 36a ust. 5 pkt 4 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Z regulacji tych wynika, że zmiana sposobu użytkowania możliwa jest jedynie "po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę", a nie wcześniej. W wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3471/18, wskazano wyraźnie w tym kontekście, że "Możliwość zaakceptowania danego odstępstwa dotyczy zamierzonych, a nie już dokonanych odstępstw." W sytuacji zmiany sposobu użytkowania bez dopełnienia niezbędnych formalności postępowanie należy do właściwości organu nadzoru budowlanego (zob. ww. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3471/18).

Jakkolwiek w aktach znajduje się dokumentacja świadcząca o tym, że przedmiotowe pomieszczenia w 2015 r. były opróżnione, to jednak inna dokumentacja fotograficzna, uzyskana w okresie późniejszym, obrazuje, że na przedmiotowej nieruchomości, w części objętej niniejszą sprawą, mogła być wykonywana działalność wymagająca uzyskania decyzji o zmianie wcześniejszego pozwolenia, w związku z ceremoniami pogrzebowymi. Organ winien był więc ustalić, czy w czasie wydawania decyzji był właściwy w sprawie, czy też postępowanie winno należeć do organów nadzoru budowlanego. Nawet jeśli wcześniej organ nadzoru budowlanego prowadził postępowania w tym zakresie, to sposób użytkowania nieruchomości lub jej części może ulegać zmianie (z legalnego na nielegalny i odwrotnie). Stąd istotne jest dokonanie przez organ architektoniczno – budowlany ustaleń aktualnych w dacie wydawania decyzji, zwłaszcza jeśli przemawiają za tym dokumenty zdeponowane w aktach.

Sąd podziela jednak w pełni stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. II SA/Gl 1164/16, że nie można wprost utożsamiać działalności pogrzebowej z kultem religijnym. Działalność ta dotyczy ogółu zmarłych i ich rodzin, bez względu na wyznanie. Może dotyczyć również osób niewierzących.

Zarzut przewlekłości postępowania nie mógł tu być uwzględniony, bowiem w tym zakresie stronie przysługiwała odrębna skarga.

Zgodzić się należy również z wyrokiem NSA z 23 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 1845/06. NSA zauważa, że art. 84 § 1 k.p.a. określa przesłanki dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z tym przepisem dowód z opinii biegłego przeprowadza się, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi tu zatem o przypadki, w których dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza. Przedmiotem opinii biegłego są okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, wobec tego nie jest dopuszczalne powołanie biegłego co do obowiązywania i stosowania oraz wykładni przepisów prawa. W tym kontekście wskazać należy, że organ nie mógł być związany w żaden sposób opinią, która dotyczyła wykładni przepisów prawa miejscowego.

Wszystkie ujawnione uchybienia przepisom postępowania, w tym także art. 107 §3 k.p.a., 138 §1 pkt 2 k.p.a., stwarzają jednak podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Ewentualna decyzja winna zawierać precyzyjne rozstrzygniecie i uzasadnienie, także co do poprawności przedłożonego projektu.

Sąd nie przesądza treści rozstrzygnięcia, bowiem organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić ww. kwestie.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.



Powered by SoftProdukt