Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi Szkoły Podstawowej na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], którą zarządzono zapewnienie uczniom klasy II prawidłowych mebli edukacyjnych (stoły, krzesła) zgodnych z Polską Normą: PN-EN 1729-1:2007, PN-EN 1729-2:2007, wymierzono zobowiązanemu opłatę w wysokości kosztów kontroli w kwocie 99,89 zł oraz zobowiązano Dyrektora Szkoły Podstawowej jako osobę kierującą jednostką do wykonania wymienionego na wstępie zarządzenia do dnia 6 maja 2013r.

W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji wyjaśnił, że w dniu [...] przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w przeprowadzili kontrolę sanitarną w Szkole Podstawowej. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości polegające na tym, że w sali lekcyjnej klasy drugiej w miejsce krzeseł zastosowano piłki typu "hoop" o średnicach 45 cm, 50 cm i 55 cm. Piłki te nie posiadają oparcia, są niestabilne i mają miękkie siedziska. Zastrzeżenia wzbudził również fakt, że nie istnieją przepisy regulujące dostosowywanie piłek terapeutycznych do wzrostu uczniów. Zarzucono też, że nie okazano certyfikatów/atestów na użytkowane piłki, co jednak zostało uzupełnione w toku postępowania (pismo Dyrektora Szkoły Podstawowej z 8 marca 2013 r., k. 16). W protokole z kontroli stwierdzono, że wskazane nieprawidłowości stanowią naruszenie przepisów § 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przytaczanego dalej jako rozporządzenie w/s bezpieczeństwa i higieny w szkołach (Dz. U. Nr 6/02 poz. 69 ze zm.). Organ II instancji wyjaśnił dalej, że przepisy § 9 ust. 2 i § 24 wymienionego rozporządzenia przewidują, że dyrektor zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole lub placówce, a sprzęty z których korzystają osoby pozostające pod opieką szkoły lub placówki dostosowuje się do wymagań ergonomii oraz stanowiska pracy dostosowuje się od warunków antropometrycznych uczniów. Meble szkolne (stoły, krzesła) konstruowane są z myślą o wyeliminowaniu negatywnych skutków wymuszonej pozycji ciała. Z powodu dużej rozpiętości wysokości uczniów produkowane są w kilku rozmiarach, co określa Polska Norma PN-EN 1729-1, październik 2007 – Meble, Krzesła i stoły dla instytucji edukacyjnych – Część I: Wymiary funkcjonalne. Z normy tej wynika też, że wybrany stół i krzesło powinny mieć ten sam rozmiar, uczeń powinien wiedzieć jaki rozmiar ma wybrać i rozumieć dlaczego. Zastosowanie piłek typu "hoop" w miejsce krzeseł narusza w ocenie organu w/w przepisy prawne oraz obowiązujące w Polsce normy. Meble szkolne kupowane do szkół powinny posiadać certyfikaty zgodne z wymogami określonymi w polskich normach. Piłki typu "hoop" posiadają deklarację zgodności, ale dla zabawek, co jest niezgodne z wymogami dotyczącymi zapewnienia prawidłowych mebli szkolnych. Piłki typu "hoop" stanowią pomoce dydaktyczne do miejsc zabaw w szkole, zgodnie z założeniami Rządowego programu wspierania w latach 2009 – 2014 organów prowadzących, w zapewnieniu bezpiecznych warunków nauki, wychowania i opieki w klasach I-III szkół podstawowych i ogólnokształcących, szkół muzycznych I stopnia - "Radosna szkoła", którego celem jest wsparcie finansowe z środków budżetu państwa na zakup do miejsc zabaw w szkole pomocy dydaktycznych pozwalających na zaspokojenie przez dziecko potrzeby ruchu. Z opinii lekarzy wynika, że ruch stymuluje pracę całego organizmu ludzkiego, w tym przede wszystkim mózgu, układu krążenia i układu oddechowego. Ponadto wzmacnia mięśnie przykręgosłupowe, co stanowi znakomitą profilaktykę wad postawy. Jednakże piłka terapeutyczna może być traktowana jako pomoc dydaktyczna, dzięki której dzieci mogą realizować formy aktywności ukierunkowane na wspomaganie kształtowania konkretnych umiejętności, przede wszystkim motorycznych. Piłki typu "hoop" można zgodnie z ich przeznaczenie stosować do zabaw w czasie przerw międzylekcyjnych lub rekreacji śródlekcyjnej oraz wykorzystywać do zajęć ruchowych w ramach wychowania fizycznego.

W skardze na tę decyzję Szkoła Podstawowa wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji, stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne, czego nie zmienia nawet powołanie się na te normy w przepisie prawa, chyba że ustawodawca świadomie chce ten status zmienić wyraźnie wskazując na to w postanowieniach innej ustawy. Normy określające Meble, Krzesła i stoły dla instytucji edukacyjnych – Część I i Część II, nie są wskazane w żadnym akcie prawnym.

Ponadto organ II instancji błędnie zastosował wykładnię przepisów rozporządzenia w/s bezpieczeństwa i higieny w szkołach. Przepis § 9 ust. 2 tego rozporządzenia mówi jedynie o konieczności dostosowania sprzętów, z których korzystają osoby pozostające pod opieką szkoły, do wymagań ergonomii. Zarówno krzesła, jak i piłki mogą służyć do siedzenia. Piłka terapeutyczna nie jest meblem, lecz elementem wyposażenia szkoły, sprzętem, który służy wszechstronnemu rozwojowi ucznia. Piłki zastosowane w Szkole Podstawowej są dostosowane do wzrostu każdego ucznia, ponieważ zastosowano trzy rodzaje piłek o średnicy 45, 50 i 55 cm, a ponadto dodatkowym czynnikiem dostosowawczym jest stopień napełnienia piłki powietrzem, co pozwala na bardzo precyzyjne dopasowanie piłki do wzrostu dziecka. Używane w tej szkole piłki posiadają deklarację zgodności WE wydaną dla piłek, których używają dzieci. Są to wyroby bezpieczne i zgodne z obowiązującymi normami. Oczywiste jest natomiast, że nie spełniają one norm określonych dla krzeseł, bo nie są meblami. Z § 9 ust. 3 rozporządzenia w/s bhp wynika jedynie, że szkoły nabywają wyposażenie posiadające odpowiednie atesty lub certyfikaty.

Autor skargi wyjaśnił następnie, że wprowadzenie piłek do szkół miało na celu zaspokojenie dziecięcej potrzeby ruchu oraz przeciwdziałanie wadom postawy. Rozpoczynając pilotażowy program samorząd przebadał dzieci rozpoczynające naukę w pierwszych klasach szkoły podstawowej i założył, że po zakończonym etapie edukacyjnym zostaną przeanalizowane wyniki badań przesiewowych w zakresie wad postawy i porównane z wynikami badań dzieci kończących ten sam etap edukacyjny w innych szkołach na terenie gminy, w których program taki nie został wdrożony. Po dwóch latach badań okazało się, że w oddziale Szkoły Podstawowej gdzie zastosowano piłki, liczba dzieci z wadami postawy zmniejszyła się o 50 %, tj. z 4 do 2 uczniów.

Na koniec skargi wyrażono pogląd, że normy, w tym również te, które dotyczą mebli szkolnych, wskazują poprawną drogę rozwiązywania problemów – w tym przypadku zapobiegania wadom postawy u dzieci i młodzieży lecz możliwe i akceptowalne jest zastosowanie innej procedury, która przyniosła efekty zgodne z celami określonymi w normie.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że

w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a.) oraz naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). p.p.s.a.).

Formalnoprawną podstawą decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego , był przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, dalej ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 212/2011 poz. 1263 ze zm.). Zgodnie z jego treścią w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Zastosowanie przytoczonego przepisu może więc nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, co z kolei wymaga określenia tych wymagań, przy czym powinny one mieć odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach.

Wymagania higieniczne i zdrowotne, których naruszenie stało się podstawą nałożenia obowiązku ich usunięcia w niniejszej sprawie, zostały w ocenie organów sanitarnych określone w rozporządzeniu w/s bezpieczeństwa i higieny w szkołach. Organy wskazały przy tym następujące przepisy tego rozporządzenia: § 2 zgodnie z którym dyrektor zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole lub placówce, § 9 ust. 2 według którego sprzęty, z których korzystają osoby pozostające pod opieką szkoły lub placówki, dostosowuje się do wymagań ergonomii oraz § 24 ust. 1, który stanowi, że stanowiska pracy dostosowuje się do warunków antropometrycznych uczniów.

Oceniając wskazane podstawy należy zauważyć, że ostatni z przytoczonych przepisów, powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, umiejscowiony jest w rozdziale 2 rozporządzenia w/s bezpieczeństwa i higieny w szkołach, dotyczącym bezpieczeństwa i higieny w szkolnych warsztatach, laboratoriach, pracowniach oraz stanowiskach praktycznej nauki zawodu. Nie może w związku z tym dotyczyć szkół podstawowych, w których warsztaty, laboratoria, pracownie oraz stanowiska praktycznej nauki zawodu w zasadzie nie występują, zwłaszcza jeżeli chodzi o uczniów drugiej klasy.

Druga wskazana przez organy norma zawarta w § 9 ust. 2 rozporządzenia w/s bezpieczeństwa i higieny w szkołach, nie pozwala w ocenie Sądu na sformułowanie przyjętej przez organy tezy, że niedopuszczalne jest zastosowanie w sali lekcyjnej klasy drugiej jako sprzętu służącego do siedzenia, zamiast krzeseł - piłek typu "hoop" o średnicach 45 cm, 50 cm i 55 cm. Wspomniana norma dotyczy bowiem wszystkich rodzajów sprzętów, z których korzystają osoby pozostające pod opieką szkoły, nakazując jedynie dostosowanie ich do zasad ergonomii, co jest zrozumiałe z uwagi na znaczące zróżnicowanie fizyczne dzieci i młodzieży uczęszczającej do szkół. Przepis ten dotyczy więc zarówno krzeseł, jak i piłek, a także szeregu innych używanych w szkole sprzętów. Nie wynika jednak z niego zakaz używania do siedzenia przez uczniów piłek zamiast krzeseł, skoro również i piłki mogą być dostosowane do zasad ergonomii.

Traktując wskazane wyżej przepisy § 9 ust. 2 i § 24 rozporządzenia w/s bezpieczeństwa i higieny w szkołach jako materialnoprawną podstawę decyzji z dnia 8 kwietnia 2013 r., organy obu instancji naruszyły je poprzez błędną wykładnię i nieuprawnione zastosowanie.

Jedynie powołany przez organy sanitarne przepis § 2 rozporządzenia w/s bezpieczeństwa i higieny w szkole zawiera, zdaniem Sądu normę prawną, z której można wywieść jakiego rodzaju wymagania muszą spełniać używane w szkołach sprzęty, w tym również te przeznaczone do siedzenia. Norma ta jednak przez swą ogólność pozostawia podmiotom ją stosującym szczegółową ocenę, jakiego rodzaju sprzęty szkolne spełniają wymóg bezpiecznego i higienicznego pobytu dzieci w szkole, a więc również czy wymóg taki spełniają piłki typu "hoop" używane do siedzenia w czasie lekcji. Ocena ta nie może jednak być ograniczona przez Polskie Normy, w tym zwłaszcza te, które zostały powołane przez rozstrzygające sprawę organy sanitarne. Jak to bowiem trafnie zarzucono w skardze, stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne, a one same nie stanowią źródła prawa. Nie można skutecznie organom administracji postawić zarzutu naruszenia prawa przez odwołanie się do Polskich Norm, które nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej. Nawet przywołanie Polskich Norm w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może bowiem zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa z 2002 r. o normalizacji (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., I OSK 785/07, Lex nr 471497, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2012 r. , II SA/Kr 745/12, LEX nr 1228983, wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 maja 2009 r., II SA/Ke 183/09, LEX nr 558425). Tym bardziej więc w sytuacji, gdy Polska Norma nie jest przywołana w jakimkolwiek obowiązującym przepisie prawa dotyczącym bezpieczeństwa i higieny w szkołach, nie można w oparciu o nią konstruować i nakładać jakichkolwiek obowiązków administracyjnoprawnych.

Należy również zauważyć, że gdyby nawet nie podzielić powyższego poglądu, to i tak z przywołanych przez organy obu instancji Polskich Norm nie można by wywieść nakazu używania opisanych w tych normach mebli edukacyjnych (stołów, krzeseł), jako jedynych dopuszczalnych sprzętów służących uczniom do siedzenia w czasie zajęć szkolnych. Normy te określają bowiem jedynie wymagania, jakie powinny spełniać meble – krzesła i stoły dla instytucji edukacyjnych. Nie dotyczą więc innych niż krzesła i stoły mebli, ani tym bardziej innych niż meble sprzętów, z których korzystają osoby pozostające pod opieką szkoły. Ubocznie tylko można więc zauważyć, że powołana przez organy Polska Norma PN-EN 1729-2:2007 została z dniem 28 marca 2012 r. wycofana i następnie zastąpiona przez Polską Normę PN-EN 1729-2:2012E, czego nie dostrzegły organy rozstrzygające sprawę. Natomiast Polska Norma PN-EN 1729-1:2007 nie określa jakichkolwiek wymagań odnośnie oparć krzeseł, o których w normie mowa, przez co sformułowany przez organy administracji zarzut pod adresem spornych piłek typu "hoop" dotyczący braku w nich oparcia, nie znajduje uzasadnienia nawet w tej normie.

Jak z powyższych wywodów wynika, przyjmując, że piłki "hoop" nie stanowią bezpiecznego i higienicznego wyposażenia szkoły służącego dzieciom do siedzenia w czasie zajęć, organy nadzoru sanitarnego nie wyjaśniły w dostateczny sposób, skąd taki pogląd wywodzą. Organy te nie powołały się w szczególności na jakiekolwiek badania, opracowania naukowe, czy też opinie specjalistów z zakresu bezpieczeństwa i higieny, które wyjaśniałyby tę kwestię. Nie zainicjowały też same jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. W szczególności mimo przewidzianej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, (mających w sprawie zastosowanie z mocy art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) możliwości zasięgnięcia opinii biegłych w sprawach wymagających wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 kpa), organy z takiej możliwości nie skorzystały. Potrzeba taka jest zdaniem Sądu w niniejszej sprawie uzasadniona z uwagi na precedensowy i nowatorski charakter wyłonionego w sprawie zagadnienia wymagającego pogłębionych badań i analiz. Należy również zauważyć, że powoływany zarówno przez skarżącą szkołę, jak i przez organy administracji Rządowy program wspierania w latach 2009 – 2014 organów prowadzących w zapewnieniu bezpiecznych warunków nauki, wychowania i opieki w klasach I-III szkół podstawowych (...) - "Radosna szkoła", nie może przesądzać rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie. Przede wszystkim dlatego, że wprowadzająca ten program uchwała Rady Ministrów nr 112/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 i art. 93 Konstytucji RP). Ponadto należy zauważyć, że choć nie może być wątpliwości, iż celem tego programu jest promowanie używania między innymi piłek terapeutycznych jako pomocy dydaktycznych pozwalających na zaspokojenie przez dziecko potrzeby ruchu, to nie jest jasne, czy zaspokojenie tej potrzeby w opinii twórców tego programu winno ograniczać się do zaspokajania przez dzieci przy pomocy tych piłek potrzeby ruchu w czasie przerw w innych zajęciach oraz w czasie zajęć z zakresu wychowania fizycznego, czy też może również polegać na permanentnym używaniu takich piłek jako sprzętu spełniającego w jednym czasie podwójną rolę; mebla służącego do siedzenia oraz pomocy dydaktycznej wspomagającej u dziecka umiejętności motoryczne. Na tę drugą możliwość wskazuje w sprawie skarżąca Szkoła Podstawowa przedstawiając na poparcie takiego poglądu opinie lekarzy specjalistów ortopedii i neurologii, a także wyniki lekarskich badań wad postawy dzieci uczęszczających do wybranych szkół gminy Chęciny, przeprowadzonych przez Samorządowy Zakład Opieki Zdrowotnej w Wolicy. Przedstawione opinie i wyniki badań wymagały w ocenie Sądu wnikliwej analizy, której zabrakło w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Przy dokonywaniu takiej oceny organy powinny kierować się zakresem zadań i celami, jakie powinny realizować jednostki organizacyjne Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jak wynika z przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Inspekcja ta jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami między innymi higieny procesów nauczania i wychowania - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób (art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Aby takie zadania i cele realizować, jednostki Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają obowiązek właściwego i jednoznacznego rozpoznania zagrożeń, z jakimi mogą zetknąć się uczniowie w czasie procesu nauczania, a następnie stosownego do rozpoznanych zagrożeń reagowania na nie. Takie obowiązki wykluczają potrzebę i dopuszczalność nakładania na skontrolowane jednostki jakichkolwiek obowiązków, jeżeli żadne naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych nie występują.

W związku z brakiem szczegółowych regulacji dotyczących cech sprzętu, którego mogą używać do siedzenia w czasie zajęć szkolnych uczniowie klasy II pozostający pod opieką szkoły podstawowej, obowiązkiem organów administracji rozpatrujących sprawę było poczynienie samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Brak takich ustaleń spowodował konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). i lit. c). p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji publicznej I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Dokonując wspomnianej wyżej oceny, czy piłki typu "hoop" używane do siedzenia w czasie lekcji przez uczniów drugiej klasy szkoły podstawowej spełniają higieniczne i zdrowotne wymogi bezpiecznego pobytu wspomnianych dzieci w szkole, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny poczyni wszelkie niezbędne w tym kierunku ustalenia, przy wykorzystaniu środków dowodowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Ze względu na precedensowy i wykraczający poza granice niniejszej sprawy charakter ujawnionego zagadnienia, organ I instancji rozważy również możliwość zwrócenia się do Państwowego Inspektora Sanitarnego o przejęcie sprawy do rozpoznania w trybie art. 31a ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co otworzy potencjalną możliwość skorzystania przez organ II instancji z pomocy Rady Sanitarno-Epidemiologicznej, która jest doradczym i opiniodawczym organem Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawach objętych zakresem działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 9 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej).

Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.