Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Powiatu Skarżyskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 29 maja 2020 r. znak: PNK.I.4130.29.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Powiatu Skarżyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 maja 2020 r. znak: PNK.I.4130.29.2020, Wojewoda Świętokrzyski, na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z. 2019 r. poz. 511, 1815) stwierdził w całości nieważność uchwały nr 156/XX/2020 Rady Powiatu Skarżyskiego z 30 kwietnia 2020 roku w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym Rejów w Skarżysku- Kamiennej.

W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że analiza uchwały oraz stanu faktycznego, na podstawie którego została podjęta, wskazują na rażące naruszenie przez Radę art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396), dalej "u.p.o.ś" lub prawo ochrony środowiska. Zdaniem organu z treści tego przepisu wynika, że podjęcie przedmiotowej uchwały jest dopuszczalne, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, co jest warunkowane wystąpieniem przekroczenia norm hałasu. Z kolei okoliczność ta powinna zostać stwierdzona na podstawie stosownej analizy akustycznej wykonanej przez profesjonalny podmiot. Na koniczność przeprowadzenia pomiaru hałasu wskazuje wyrok WSA w Krakowie z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 151/17.

Wojewoda zauważył dalej, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 112 ze zm.), dopuszczalny poziom hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wynosi 55dB. Jak natomiast wynika z analizy akustycznej sporządzonej na zlecenie powiatu, norma ta nie została przekroczona. Pomiary dokonane w ramach tej analizy wskazały wyniki na poziomie 51,2 oraz 51,1 dB. W konkluzji analizy podano, że: "Biorąc powyższe pod uwagę można stwierdzić, że wykorzystywanie Zbiornika Wodnego Rejów przez jednostki pływające przy zarejestrowanym natężenia w dniu prowadzenia pomiarów nie powoduje ponadnormatywnego oddziaływania na klimat akustyczny dla pory dnia na tereny sąsiadujące dla których przeprowadzono badania".

Wojewoda podał, że z powyższego wynika, że normy hałasu nie zostały przekroczone, co potwierdza profesjonalne badanie akustyczne. Tym samym nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Oznacza to, że rada powiatu podjęła tę uchwałę bez podstawy prawnej, co stanowi przekroczenie uprawnień przez radę powiatu i zarazem naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Naruszenia te maja charakter istotnego naruszenia prawa. Analogiczne stanowisko przyjął WSA w Krakowie w wyroku z 5 czerwca 2017 roku. sygn. akt II SA/Kr 151/17.

Organ nadzoru nie podzielił argumentacji Rady, że badanie panujących na danym obszarze odpowiednich warunków akustycznych nie wymaga równoważenia pomiaru hałasu. Badanie odpowiednich warunków akustycznych wymaga bowiem oparcia się na zrównoważonym poziomie dźwięku, który stanowi podstawę dla oceny tych warunków. Oparcie się przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały na wynikach pomiarów dla poszczególnych skuterów i łodzi z napędem motorowym nie jest prawidłową realizacja dyspozycji art. 116 ust. 1 u.p.o.ś.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, domagając się uchylenia zaskarżonego aktu w całości, Powiat Skarżyski, zarzucił naruszenie:

1. art. 116 ust. 1 w zw. z art. 113 ust. 1 u.p.o.ś. poprzez przyjęcie, że dopiero w przypadku przekroczenia norm hałasu określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych norm hałasu (Dz.U. z 2014r. poz. 112) dalej "Rozporządzenie" lub rozporządzenie ws. poziomów hałasu, rada powiatu jest uprawniona do podjęcia uchwały na podstawie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., podczas gdy z treści tego przepisu warunek taki nie wynika, a ponadto, że możliwe jest uwzględnienie przez radę powiatu jedynie zrównoważonych wyników pomiaru hałasu, co nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach;

2. art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy uchwała ta jest zgodna z prawem, została wydana w granicach upoważnienia ustawowego i swym zakresem nie wykracza poza tę normę, a w konsekwencji doszło do nadmiernej ingerencji w samodzielność rady powiatu i naruszenia zasady proporcjonalności;

3. art. 79 ust. 3 u.s.p. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez należytego uzasadnienia, tj. bez dokonania analizy stanu faktycznego wskazanego przez organ oraz bez dokonania wykładni art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. i jego zastosowania do rozwiązania przyjętego przez Radę, jak również brak uzasadnienia, dlaczego wskazane przez Wojewodę naruszenie miałoby mieć charakter istotny.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że wprowadzenie przez radę powiatu zakazu lub ograniczenia, o którym mowa w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., powinno zostać poprzedzone ustaleniami, czy na konkretnym terenie rekreacyjno-wypoczynkowym panują odpowiednie warunki akustyczne (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 24 sierpnia 2017 r., II SA/Rz 556/17). Aby zatem ustalić czy przesłanka ta wystąpiła, niezbędne jest dokonanie ustaleń wyjściowych, pozwalających określić, jakie warunki akustyczne istnieją na obszarze rekreacyjno- wypoczynkowym danego zbiornika wodnego. Wynik tych ustaleń winien być następnie odniesiony do tego, czy istniejące warunki akustyczne są "odpowiednie" w rozumieniu art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. W treści art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. ustawodawca nie określił, co należy rozumieć pod pojęciem "odpowiednich warunków akustycznych". W tym zakresie została wypracowana linia orzecznicza, że należy uwzględnić wykładnię systemową, a mianowicie delegację ustawową wskazaną w art. 113 ust. 1 u.p.o.ś., na podstawie której zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych norm hałasu w środowisku, wskazujące dopuszczalne poziomy hałasu, m.in dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zgodnie z orzecznictwem parametry wskazane w Rozporządzeniu winny stanowić punkt odniesienia dla oceny "odpowiednich warunków akustycznych" (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2008 r., III SA/Kr 354/08).

Wnoszący skargę podniósł dalej, że zbiornik wodny Rejów w Skarżysku-Kamiennej to zbiornik zaliczany do kategorii zbiorników powierzchniowych wód stojących, o powierzchni 30,13 ha usytuowany w południowej części miasta na rzece Kamionce i pełniący głównie funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe. Południowa część zbiornika usytuowana jest w obszarze leśnym. W części szerszej, północnej, po wschodniej i zachodniej stronie zbiornika (prawie naprzeciwko siebie) znajdują się plaże, które służą do wypoczynku i rekreacji. Po obu stronach zbiornika znajdują się tereny zieleni parkowej z dopuszczeniem usług sportu i rekreacji. Wzdłuż wschodniej strony w pobliżu zbiornika przebiega linia kolejowa. Na terenie zalewu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zwany "Ośrodek Rekreacyjny Rejów". Rozwiązania przyjęte w planie miały zwiększać atrakcyjność terenu oraz promocję walorów krajobrazowych i turystycznych obszaru. Dają możliwość utworzenia wokół zbiornika terenów rekreacyjno-sportowo-wypoczynkowych.

Wobec licznych i pojawiających się od 2017 r. skarg mieszkańców na hałas generowany przez pojazdy poruszające się po zbiorniku wodnym Rejów, a także wobec stale zwiększającej się liczby jednostek pływających na tym zbiorniku oraz wynikające z tego konflikty, Powiat Skarżyski postanowił dokonać analizy zaistniałej sytuacji. W pierwszej kolejności dokonano ustaleń, jakie warunki akustyczne panują nad zbiornikiem wodnym Rejów. W tym celu Powiat Skarżyski zlecił przeprowadzenie pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego od jednostek pływających na zbiorniku Rejów wraz z ekspertyzą pod kątem utworzenia "strefy ciszy". Pomiary wykonano w dwóch punktach pomiarowych, zlokalizowanych po wschodniej stronie zbiornika. Pomiary nie mogły zostać dokonane na terenie kąpieliska z uwagi na zakłócenia ze strony ludności korzystającej z kąpieliska. Dlatego też punkty pomiarowe zostały usytuowane w przestrzeni zalesionej, na południe od kąpieliska. Badania zostały wykonane 28 lipca 2019 r., tj. w czasie, gdy po zalewie poruszały się jednostki pływające napędzane silnikami spalinowymi. W ekspertyzie wskazano, że równoważne poziomy dźwięku w punktach pomiarowych nie wykazują przekroczenia norm, bowiem zrównoważony poziom hałasu w punkcie P1 wynosi 51,2 dB, zaś w punkcie P2 51,1 dB, zaś dopuszczalny poziom hałasu dla takiego terenu wynosi 55 dB, wobec czego nie jest uzasadnione wprowadzenie tzw. "strefy ciszy" na zbiorniku wodnym Rejów. Zgodnie z wynikami ekspertyzy Powiat zrezygnował z wprowadzania na zalewie Rejów tzw. "strefy ciszy". Wobec dalszych skarg mieszkańców na nadmierny hałas wytwarzany przez pojazdy poruszające się po zbiorniku Rejów dokonano oceny wyników pomiarów hałasu pochodzących od pojazdów poruszających się po zbiorniku znajdujących się w protokołach pomiaru hałasu, tym razem pod kątem kompetencji rady powiatu wynikającej z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś.

Z protokołów pomiaru hałasu dla punktu P1 wynikało, że zmierzona wartość ekspozycji dla skutera wodnego do jazdy siedzącej poruszającego się w części północnej zbiornika, a więc oddalonego od punktu pomiarowego, wynosi od 62,4 dB do 71,1 dB, natomiast dla skutera wodnego do jazdy siedzącej poruszającego po centralnej części zbiornika, a więc w obrębie punktu pomiarowego P1 wynosiły już od 68,7 dB do nawet 74,3 dB. Zmierzona wartość poziomu ekspozycji dla skuterów wodnych do jazdy stojącej wynosiła od 69,9 dB do 78,2 dB, zaś dla łodzi z silnikiem napędowym od 69,8 dB do 74,8 dB. Wyniki te bezsprzecznie pokazały, że wysokość hałasu generowanego przez każdy z pojazdów jest wysoki i przekracza w najlepszym wypadku co najmniej o 7 dB dopuszczalne normy, przy czym dotyczy to pojazdów poruszających się w oddaleniu od punktu pomiarowego. W przypadku zaś pojazdów poruszających się w pobliżu punktu pomiarowego, wartości hałasu przekraczały już o 13 dB dopuszczalne normy. Z protokołów pomiaru wynikało również, że nawet uśrednione wartości poziomu ekspozycji wykraczają ponad dopuszczalne normy hałasu. I tak średnia wartość poziomu ekspozycji hałasu dla skuterów wodnych do jazdy siedzącej poruszających się po północnej części zbiornika wynosi 68,5 dB, dla skuterów do jazdy siedzącej poruszających się po części centralnej zbiornika - 72,0 dB, dla skuterów wodnych do jazdy stojącej 74,1 dB, zaś dla łodzi -72,9 dB. Podobnie analiza danych z punktu pomiarowego P2 wskazała, że poziomy hałasu dla przejazdu poszczególnych pojazdów wykraczają ponad normatywne dopuszczalne poziomy hałasu, w zakresie od co najmniej 5 dB do nawet 23 dB. W tej sytuacji dokonano oceny istniejącego poziomu hałasu pod kątem "zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych". Ustalono, że wysokość hałasu generowana przez poszczególne pojazdy poruszające się po zbiorniku wodnym Rejów nie zapewnia ani mieszkańcom, ani tym bardziej ludności korzystającej ze zbiornika odpowiednich warunków akustycznych. Wzięto pod uwagę, że osoby przebywające na plaży czy spacerujące brzegiem zalewu, jak również przebywające na terenie leśnym nad brzegiem zalewu, w tym wędkarze, w przypadku przejazdu pojazdu po zbiorniku narażeni są na poziom hałasu, w zakresie od 60 dB do nawet 78 dB. Zwrócono też uwagę, że oba punkty pomiarowe usytuowane były w obszarze zalesionym, oddalonym od plaż, znajdującym się w północnej części zbiornika. Oznacza to, że usytuowanie punktów pomiarowych w obrębie plaż wykazałoby jeszcze wyższe wartości poziomu ekspozycji, zwłaszcza, że skutery i motorówki poruszają się jedynie po północnej i ewentualnie centralnej części zbiornika, czyli w najszerszej jego części, a jednocześnie miejscu najbardziej atrakcyjnym dla odpoczywających (część południowa jest zbyt wąska i z tego powodu mało atrakcyjna dla pływających skuterami), gdzie właśnie znajduje się najwięcej terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Ponadto plaże, które skupiają najwięcej ludności są położone niemalże naprzeciwko siebie i nie są osłonięte, co powoduje, że w szczególności na tym terenie hałas jest największy, bowiem rozchodzi się wprost na obie plaże. Zwrócono też uwagę, że nawet zrównoważone poziomy hałasu, o którym mowa również w ekspertyzie co do "strefy ciszy", znajdowały się na poziomie prawie najwyższym. Przyjmując granice błędu wskazane w pomiarach, zrównoważone wartości hałasu znajdują się w górnej granicy dopuszczalnych norm. Usytuowanie punktów pomiarów w terenie niezalesionym wykazałyby zapewne zrównoważone poziomy hałasu równe bądź wyższe.

Mając na uwadze powyższe Rada Powiatu Skarżyskiego uznała, że hałas generowany przez pojazdy poruszające się po zbiorniku wodnym Rejów nie zapewnia mieszkańcom i innym osobom przebywającym nad tym zbiornikiem odpowiednich warunków akustycznych. Nie sposób bowiem wypoczywać na plaży, czy też spacerować wokół zalewu, podczas gdy po zbiorniku poruszają się pojazdy generujące hałas, który docierając do brzegu nosi wartość np. 68,5 dB (średnia wartość dla skutera wodnego do jazdy siedzącej poruszającego się po północnej części zbiornika mierzona w punkcie P1). Nawet przy przyjęciu zrównoważonych wyników pomiarów hałasu, nie sposób uznać, że panują na zbiorniku odpowiednie warunki akustyczne. Osoby przebywające nad zbiornikiem przez osiem następujących po sobie godzin narażone są na średni, zrównoważony hałas w wysokości ok. 53 dB (jeśli przyjmujemy wartości zrównoważone jak chce wojewoda), a więc w górnej granicy dopuszczalnych norm, czego nie sposób uznać za odpowiednie warunki akustyczne dla celów rekreacyjno-wypoczynkowych.

Wnoszący skargę nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że przy podejmowaniu uchwały na podstawie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. rada powiatu powinna wziąć pod uwagę jedynie zrównoważone poziomy hałasu wskazane w pomiarach i dopiero ich przekroczenie upoważnia radę powiatu do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., zaś stanowisko wskazane w ekspertyzie dla "strefy ciszy" wyklucza ustanowienie zakazu określonego w uchwale.

Przede wszystkim bowiem w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. ustawodawca posłużył się pojęciem "odpowiednich warunków akustycznych", a zatem pojęciem niedookreślonym. Tym samym pozostawił radom powiatu możliwość uznania, co w danym stanie faktycznym stanowi "odpowiednie warunki akustyczne". Gdyby wolą ustawodawcy było zastosowanie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. dopiero w sytuacji, gdy poziom hałasu na terenie rekreacyjno-wypoczynkowym przekracza wskazane normy, to takiej treści norma zostałby ustanowiona.

Zdaniem skarżącego rada powiatu wprowadzając zakaz lub ograniczenie, o którym mowa w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. powinna mieć na uwadze ogólne zasady ochrony środowiska, rozumiane jako ochrona przed hałasem. Artykuł 112 u.p.o.ś. stanowi, że ochrona przed hasłem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie bądź zmniejszenie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Użycie zwrotu w "szczególności" daje podstawę do stwierdzenia, że ochrona przed hasłem może obejmować także takie działania, które odnoszą się do jego dopuszczalnego poziomu (por. wyrok WSA w Lublinie z 23 listopada 2017 r. II SA/Lu 844/17).

Jak wynika z powyższego stanu faktycznego Rada Powiatu Skarżyskiego przed podjęciem spornej uchwały w pełni zrealizowała dyspozycje zawartą w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Dokonano bowiem ustalenia, jakie warunki panują na przedmiotowym obszarze wykorzystując w tym celu dokonane przez profesjonalny podmiot pomiary. Wzięto pod uwagę cel, jakiemu zbiornik ma służyć i sposób, w jaki jest wykorzystywany przez mieszkańców. Uwzględniono ukształtowanie samego zbiornika, jak i terenu wokół zbiornika. Ponadto niezależnie od tego, czy rada powiatu przyjęłaby wartości zrównoważone (a więc w 8-godzinnym przedziale czasowym), czy wartości jednostkowe, dokonana analiza byłaby jednakowa. Zrównoważone pomiary hałasu znajdują się na granicy dopuszczalnych norm, a jednostkowe, w tym także średnie jednostkowe, znacznie je przekraczają.

Dalej autor skargi stwierdził, że przedmiotowa uchwała nie jest sprzeczna (niezgodna) z prawem, bowiem w treści art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. ustawodawca nie nałożył warunku, zgodnie z którym dopiero przekroczenie norm hałasu uaktualnia uprawnienie rady powiatu do ustanowienia zakazu lub ograniczenia, o którym mowa w tym przepisie. Brak normatywnego określenia "odpowiednich warunków akustycznych" powoduje konieczność odczytania tej normy na tle ściśle określonych okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

Zdaniem wnoszącego skargę organ nadzoru nie sprostał wymogom w zakresie sposobu sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu tym, poza powołaniem się na orzecznictwo wskazujące na konieczność przeprowadzenia pomiarów hałasu przed podjęciem uchwały na podstawie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., Wojewoda nie dokonał żadnej analizy treści art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Z uzasadnienia tego nie wynika, dlaczego zdaniem organu treść art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. należy rozumieć w ten sposób, że rada powiatu winna brać pod uwagę jedynie poziomy zrównoważone hałasu, a nadto dopiero przekroczenie norm miałoby aktualizować kompetencje uchwałodawczą rady powiatu z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Poza ogólnikowym stwierdzeniem, że organ nadzoru nie podziela stanowiska rady powiatu, brak jest w uzasadnieniu jakiejkolwiek analizy prawnej przepisu, na podstawie którego organ stwierdził nieważność uchwały. Ponadto organ nadzoru nie odniósł się - poza rodzajem pomiarów, które zostały uwzględnione - do okoliczności faktycznych sprawy, wskazanych w treści uzasadnienia uchwały i rozwiniętych w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego.

Strona skarżąca także podkreśliła, że Wojewoda nie wyjaśnił, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Ograniczył się jedynie do przytoczenia komentarza do art. 7 Konstytucji RP oraz do stwierdzenia, że "wskazane powyżej naruszenia prawa mają istotny charakter". Z uzasadnienia nie sposób wywieść, dlaczego uchwała narusza prawo i to w sposób istotny.

Odnośnie zarzutu naruszenie granicy samodzielności jednostki samorządu terytorialnego oraz przekroczenie zasady proporcjonalności, skarżący wskazał, że NSA w wyroku z 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, podniósł, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Dochodzenie do wniosku, że uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem w drodze zawiłej nieraz wykładni określonego przepisu prawnego, a szczególnie gdy zachodzić może w tym przedmiocie niejednolitość poglądów prawnych, może powodować negatywne następstwa społeczne, niezamierzone przez ustawodawcę, w postaci ograniczania samodzielności organów samorządu terytorialnego przez organy nadzoru.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pojęcie "odpowiednich warunków akustycznych" ma charakter niedookreślony, co powoduje potrzebę ustalenia jego treści w drodze wykładni art. 116 u.p.o.ś., która prowadzi poprzez wykładnię systemową do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 112). Rozporządzenie to określa m.in. zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN. LN. LAeq D i LAeq N dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Oznacza to, że zasady ustalania dopuszczalnego poziomu hałasu, a zatem odpowiednich warunków akustycznych, o których mowa w art. 116 u.p.o.ś. reguluje w pełni powyższe rozporządzenie i jego stosowanie w związku z tym jest w niniejszej sprawie konieczne (wyrok WSA w Krakowie z 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 151/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.2019.2167 t.j. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325 t.j. z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 85 ust. 1, 3 i 4 u.s.p., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Wskazane w przytoczonych przepisach wymogi formalne skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 29 maja 2020 r. zostały spełnione. Na podstawie bowiem uchwały Nr 173/XXII/2020 Rady Powiatu Skarżyskiego z dniu 25 czerwca 2020 r., Powiat Skarżyski wniósł w dniu 29 czerwca 2020 r. (poniedziałek), a więc z zachowaniem 30-dniowego terminu, skargę do WSA w Kielcach za pośrednictwem Wojewody Świętokrzyskiego, na wskazane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze tego organu z dnia 29 maja 2020 r.

W dalszym ciągu należy zauważyć, że uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 p.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją.

W myśl art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2020.920 t.j. z późn. zm. - zwanej dalej u.s.p.), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu powiatu w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu powiatu przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28; a także wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 977/16, LEX nr 2173446; wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 915/16, LEX nr 2227397), rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Należy pamiętać, że nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.), w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu powiatu, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 79 u.s.p., a ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805).

Z kolei jak wynika z art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 79 ust. 3 ww. ustawy rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak się przy tym przyjmuje (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1546/09, LEX nr 597323), aby móc przyjąć, że kontrolowany akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest zaś nieprawidłowe w sytuacji, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności.

Jest zdaniem Sądu rozpatrującego sprawę oczywiste, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego i samo to rozstrzygnięcie jest tym bardziej nieprawidłowe, gdy wskazana w nim przyczyna sprzeczności unieważnianej uchwały z prawem - w istocie nie istnieje. Należy również zauważyć, że gdy przedmiotem rozpatrywanej skargi do sądu administracyjnego jest - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie uchwała unieważniona tym rozstrzygnięciem, to poza zakresem oceny sądu pozostają ewentualne wadliwości takiej uchwały, które nie zostały dostrzeżone i wykazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Taka sytuacja miała, zdaniem Sądu, miejsce w niniejszej sprawie.

Powodem podjęcia kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego było uznanie przez Wojewodę, że Rada Powiatu Skarżyskiego podjęła uchwałę w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym Rejów bez podstawy prawnej, ponieważ nie została spełniona przesłanka podjęcia takiej uchwały wskazana w dyspozycji art. 116 ust. 1 prawa ochrony środowiska. Taki z kolei wniosek został oparty na uznaniu przez organ nadzoru, że dopuszczalne normy hałasu na tym zbiorniku stanowiącym teren przeznaczony na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wynoszące zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 112 ze zm.), dalej rozporządzenie ws. poziomów hałasu, 55 dB - nie zostały przekroczone, co potwierdza profesjonalne badanie akustyczne przeprowadzone na zlecenie Powiatu Skarżyskiego. Pomiary hałasu dokonane w ramach przeprowadzonej analizy akustycznej wykazały bowiem wyniki na poziomie 51,2 oraz 51,1 dB. Wojewoda przyjął przy tym – odmiennie niż Rada Powiatu Skarżyskiego - że badanie panujących na danym obszarze warunków akustycznych nie wymaga równoważenia pomiaru hałasu, lecz oparcia się na zrównoważonym poziomie dźwięku, który stanowi podstawę dla oceny warunków akustycznych. Natomiast oparcie się na wynikach pomiarów dla poszczególnych skuterów i łodzi z napędem motorowym nie jest prawidłową realizacją dyspozycji art. 116 ust. 1 prawa ochrony środowiska.

Jak wynika z przytoczonego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego oraz uzasadnienia skargi i odpowiedzi na nią, przedmiotem sporu jest w niniejszej sprawie wykładnia i zastosowanie art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Powołany przepis stanowi, że Rada Powiatu w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Na gruncie tego przepisu strony odmiennie interpretują warunki, od których zaistnienia uzależniona jest możliwość zrealizowania przez radę powiatu kompetencji do podjęcia uchwały zakazującej używania określonego rodzaju jednostek pływających. Warunki te obejmują wymóg stwierdzenia, że tego rodzaju ograniczenie lub zakaz mogą zostać wprowadzone, jeżeli rada powiatu oceni, że jest to konieczne dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenie przeznaczonym na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Przedmiot sporu sprowadza się zatem do wykładni zwrotu normatywnego "odpowiednie warunki akustyczne".

W art. 116 ust. 1 prawa ochrony środowiska możliwości realizacji kompetencji rady powiatu ustawodawca nie uzależnia od konieczności zapewnienia utrzymania poziomu hałasu w granicach dopuszczalnych norm, lecz posługuje się zwrotem "odpowiednie warunki akustyczne". Sformułowaniu temu przypisać trzeba charakter zwrotu ocennego (zwrotu szacunkowego), który wymaga dokonania wartościowania określonego stanu rzeczy (L. Leszczyński, Pojęcie klauzuli generalnej, Annales UMCS, vol. XXXVIII 1991, s. 161-162). Zwroty ocenne, jak każda konstrukcja normatywna, podlegają samodzielnej wykładni oraz wpływają na rekonstrukcję stosowanej normy prawnej. Wykładnia zwrotu ocennego obejmuje dwa rozumowania: ustalenie treści podstawy przedmiotowej oraz wyrażenie oceny porównawczej (szacowanie). Zwroty ocenne zawsze zakładają pewien luz decyzyjny, co jednakże nie jest równoważne działaniu organów w granicach uznania administracyjnego. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia uchwały, uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być szczegółowe, pełne i przekonujące. Zwrot ocenny, będąc zwrotem o charakterze normatywnym, ma obiektywną i poznawalną treść, niemniej jednak z uwagi na pozostawanie w nierozłącznym związku z całokształtem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, nie poddaje się abstrakcyjnemu zdefiniowaniu. W orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się w związku z tym, że każda ocena dokonywana przez organ stosujący prawo w przypadku stosowania zwrotu ocennego pozostaje oceną jednostkową i sytuacyjną (por. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2010 r., II OPS 6/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 5, poz. 84).

Treść normatywna przepisu art. 116 ust. 1 prawa ochrony środowiska wskazuje, że wartością chronioną tym przepisem jest stan akustyczny środowiska na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, co dowodzi, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie na jego podstawie jednostce prawa do korzystania z wypoczynku w odpowiednich warunkach akustycznych. Zauważyć trzeba, że omawiany przepis znajduje się w dziale V tytułu II omawianej ustawy, zatytułowanym "ochrona przed hałasem", w ramach którego w art. 112 omawianej ustawy ustawodawca wskazał, że ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności m.in. poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie (art. 112 pkt 1). Zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w świetle aksjologii ustawy, nie ogranicza się zatem do utrzymania hałasu na dopuszczalnym poziomie, ale zakłada także dążenie do utrzymywanie hałasu poniżej dopuszczalnych norm. Nie można zatem przyjąć, że tylko przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy pozwala radzie powiatu ustanowić na określonym akwenie zakaz używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów. Kompetencję rady powiatu ustanowioną w art. 116 ust. 1 prawa ochrony środowiska postrzegać należy nie tylko jako zadanie z zakresu ochrony środowiska, ale i jako zadanie władz publicznych z zakresu poprawy aktualnego stanu środowiska i programujące jego dalszy rozwój, o którym przypomniał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., K 23/05 (OTK-A 2006, Nr 6, poz. 62) - por. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r.

Wartością chronioną w przepisie art. 116 ust. 1 prawa ochrony środowiska jest stan akustyczny środowiska, co pośrednio wpływa na ochronę wód i powietrza. Treść normatywna tego przepisu wskazuje, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie jednostce prawa do korzystania z wypoczynku. Na podstawie tego przepisu rada powiatu, uzyskała kompetencję do ograniczenia lub zakazu używania jednostek pływających, jeżeli uzna, że jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich - optymalnych warunków akustycznych na obszarze przeznaczonym na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, z punktu widzenia ochrony wskazanych wartości i praw. Na gruncie funkcjonalnych reguł interpretacji, odwołujących się do spójnego systemu ocen przypisywanych normodawcy (założenie o racjonalności aksjologicznej ustawodawcy), trzeba przyjąć, że rada, ograniczając bądź zakazując używania jednostek pływających, ma swobodę w ocenie "odpowiednich warunków" akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe (wyrok NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2657/17). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku, hałas jest antywartością środowiska, której ustawodawca przeciwdziała. Antywartości w prawnej ochronie środowiska są pojęciem względnym. Względność ta przejawia się w tym, że np. hałas w jednym obszarze może stanowić naruszenie najlepszego stanu akustycznego, w przypadku zaś innego być na poziomie dopuszczalnym. Określony poziom dźwięku może być traktowany jako antywartość także w określonych porach dnia, z kolei być neutralnym prawnie o innych porach (zob. M. Kierzynek, Antywartości w prawnej ochronie środowiska, (w:) A. Błaś (red.) Antywartości w prawie administracyjnym, Wolters Kluwer 2016 r., s. 243-250). Nie można pomijać, że w przepisie art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska ustawodawca nie wskazał jednoznacznie punktów odniesienia, które pomogłyby wyznaczyć granice wprowadzenia zakazów i ograniczeń. Z art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie wynika w szczególności obowiązek przeprowadzenia, przed podjęciem uchwały, pomiarów akustycznych, w celu ustalenia aktualnego stanu akustycznego terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W przypadkach, w których ustawodawca uzależnił skorzystanie przez radę powiatu z kompetencji do podejmowania uchwał z zakresu ochrony przed hałasem od dokonania pomiarów hałasu w środowiska, to warunek taki w ustawie expressis verbis sformułował. Pomiary poziomu hałasu w środowisku przeprowadza się w przypadku podejmowania przez rady powiatu uchwał wyznaczających obszary ciche w aglomeracji lub poza aglomeracją (art. 118b i 118 c prawa ochrony środowiska). Pozwala to przyjąć, że kryterium wprowadzania zakazów i ograniczeń np. w zakresie ruchu jednostek pływających z napędem spalinowym, jest ocena organu stanowiącego powiatu w kwestii "odpowiednich" (właściwych, pożądanych) warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe (uzasadnienie wyroku NSA z 27 lutego 2020 r., II OSK 49/20).

Podzielając przedstawione poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zauważyć, że Wojewoda Świętokrzyski, w istocie jako jedyne kryterium oceny legalności przedmiotowej uchwały uznał fakt nieprzekroczenia norm hałasu określonych rozporządzenie ws. poziomów hałasu. Porównał przy tym stosowną normę (55 dB), z pomiarami dokonanymi w ramach analizy akustycznej, które wskazały wyniki na poziomie 51,2 oraz 51,1 dB i stwierdził, że normy hałasu nie zostały przekroczone. Oznacza to, że Wojewoda oparł się na automatycznej i matematycznej ocenie tego parametru mimo tego, że przed podjęciem uchwały o ograniczeniu lub zakazaniu używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących w trybie art. 116 ust. 1 prawa ochrony środowiska, żadne przepisy do tego nie upoważniają. Należy bowiem odróżnić instrumenty ochrony przed hałasem przewidziane w prawie ochrony środowiska, przy których przesądzającym o ich zastosowaniu istotnie jest stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu (decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu – art. 115a) lub wyniki pomiarów poziomu hałasu w środowisku (wyznaczenie obszarów cichych w aglomeracji lub poza aglomeracją – art. 118b i 118c), od instytucji przewidzianej w art. 116 ust. 1 prawa ochrony środowiska. Skoro więc przeprowadzenia pomiarów akustycznych, w celu ustalenia aktualnego stanu akustycznego terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe nie jest koniecznym warunkiem podjęcia uchwały, o jakiej mowa w art. 116 ust. 1 prawa ochrony środowiska, a nadto Wojewoda, jako jedyne naruszenie prawa popełnione przy wydawaniu tej uchwały wskazał w istocie to, że wyniki tych przeprowadzonych pomiarów nie wykazały przekroczenia norm hałasu, to należy stwierdzić, że wskazane przez organ nadzoru naruszenie prawa, w ogóle nie miało w sprawie miejsca.

Odnosząc się do argumentacji Wojewody Świętokrzyskiego będącej podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a także powtórzonej w odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że organ nadzoru powołał się między innymi na wyrok WSA w Krakowie z 5 czerwca 2017 r., II SA/Kr 151/17 nie dostrzegając, że w stanie faktycznym tamtej sprawy brak było jakichkolwiek pomiarów poziomu hałasu na obszarze, którego sprawa dotyczyła, a Rada Powiatu Nowotarskiego wprowadzając zakaz używania jednostek pływających z napędem spalinowym na obszarze Zbiornika Czorsztyn-Nidzica oparła się wyłącznie na bliżej niesprecyzowanym "rozpoznaniu potrzeb obsługi turystycznego oraz konsultacji z mieszkańcami", co właśnie WSA w Krakowie uznał za naruszenie zasady praworządności i legalności powodujące stwierdzenie nieważności uchwały zaskarżonej w tamtej sprawie. Wyrażając natomiast pogląd o potrzebie rozpoznania warunków akustycznych istniejących na obszarze rekreacyjno-wypoczynkowym zbiornika wodnego i potrzebie porównania ich z dopuszczalnymi poziomami hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. 2014.112 ), sąd ten stwierdził jedynie, że "parametry tam wskazane winny stanowić punkt odniesienia dla oceny odpowiedniości warunków akustycznych". Zgadzając się z takim poglądem tylko o tyle, o ile wspomniane dopuszczalne poziomy hałasu mogą być jednym z wielu kryteriów oceny, czy na obszarze zbiornika wodnego Rejów występują odpowiednie warunki akustyczne, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie organ, przed podjęciem uchwały z dnia 30 kwietnia 2020 r. przeprowadził szczegółowe pomiary hałasu w środowisku, pochodzącego od jednostek pływających korzystających ze Zbiornika Rejów w Skarżysku-Kamiennej i wyniki tych pomiarów, i to zarówno dotyczące równoważnego poziomu dźwięku dla czasu odniesienia, stanowiącego średnią wartość poziomu ekspozycji dźwięku, takich samych wyników przy dwukrotnym i trzykrotnym zwiększeniu liczby zdarzeń akustycznych, jak i wyniki będące efektem pomiarów poziomów ekspozycji dla pojedynczych zdarzeń akustycznych – uwzględnił przy ocenie, czy wprowadzenie przedmiotowego zakazu jest konieczne dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenie zbiornika Rejów.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę jednostki samorządu terytorialnego uchylając na podstawie art. 148 p.p.s.a. zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z 29 maja 2020 r. jako wydane z naruszeniem art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 116 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

O kosztach postępowania sadowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wysokość zasądzonych kosztów, na które złożyło się jedynie wynagrodzenie reprezentującego skarżący powiat radcy prawnego, sąd określił na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018.265).