Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 27 października 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 887/17 w sprawie ze skargi J.T. na decyzję Wojewody [..] z dnia [.]. września 2017 r., nr [..] w przedmiocie odmowy ustalenia odsetek od zwaloryzowanej kwoty za wywłaszczoną nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. T. na rzecz Wojewody [..] kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 887/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. T. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] września 2017 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odsetek od zwaloryzowanej kwoty za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Naczelnika Dzielnicy [..] z dnia [..] września 1974 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [.]. przy ul. [..] oznaczoną na planie geodezyjnym nr [..] jako działki nr ewid. [..]. Z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w ww. decyzji ustalono i przyznano odszkodowanie na rzecz A. B., J. T. i T. B. w łącznej wysokości 48.996 zł.

Wnioskiem z dnia 18 maja 2015 r. J.T. (dalej strona) wystąpiła o waloryzację i wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy [..] z dnia [..] września 1974 r., tj. za działki oznaczone obecnie w ewidencji gruntów obrębie [..] nr [..], ustalenie i wypłatę odsetek od ww. zwaloryzowanego odszkodowania oraz o zwrot pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr ewid. [..]. W zakresie zwrotu działek nr ewid. [..] wszczęte zostało odrębne postępowanie administracyjne. Strona pismami z dnia 28 lutego 2017 r., 12 maja 2017 r. oraz 6 czerwca 2017 r. zmodyfikowała złożony wniosek. Z pisma z dnia 28 lutego 2017 r. wynika, iż wniosek o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania dotyczy części działki nr [..] o powierzchni 289 m2 (obecnie oznaczoną nr [..]), działki nr [..] o powierzchni 195 m2 (obecnie oznaczoną nr [..]) i działki nr [.]. o powierzchni 195 m2 (obecnie oznaczoną nr [..]). Przy czym jednocześnie wniesiono o ustalenie odsetek ustawowych od tak zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości za okres od ostatniego dnia terminu przewidzianego do wypłaty odszkodowania do dnia rzeczywistej jego wypłaty. Następnie w piśmie z dnia 6 czerwca 2017 r. strona wniosła o zwaloryzowanie, ustalenie i wypłatę odsetek ustawowych za opóźnienie od kwoty zwaloryzowanego już odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości 8.172,84 zł za okres od dnia 21 grudnia 1974 r. do dnia 27 kwietnia 2017 r. (bez denominacji kwoty odsetek) oraz o ustalenie i wypłatę odszkodowania za szkodę jaką wnioskodawczyni poniosła wskutek trwającej 43 lata zwłoki w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, które to odszkodowanie szacuje na co najmniej kwotę 516.000 zł. Kwestia ustalenia i wypłacenia odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek zwłoki w wypłacie odszkodowania została wydzielona do odrębnego postępowania. Odnośnie waloryzacji niewypłaconego odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości, Prezydent Miasta [..] orzekł ostateczną decyzją z dnia [..] marca 2017 roku. Przedmiotem postępowania była w tej sprawie kwestia odsetek należnych z tytułu opóźnienia w wypłacie części odszkodowania ustalonego decyzją z dnia [.] września 1974 r. w wysokości 17.857,70 starych złotych, po odliczeniu odszkodowania za działki będące przedmiotem postępowania zwrotowego.

Prezydent Miasta [..] decyzją z dnia [..] czerwca 2017 roku orzekł o:

1. odmowie ustalenia, waloryzacji i wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie za okres od dnia 21 grudnia 1974 r. do dnia 27 kwietnia 2017 r. od kwoty w wysokości 8.172,84 zł, stanowiącej zwaloryzowaną decyzją Prezydenta Miasta [..] z dnia [.] marca 2017 r. część odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [.]. przy ul. [..];

2. ustaleniu odsetek za okres od dnia 21 grudnia 1974 r. do dnia 27 kwietnia 2017 r. w łącznej wysokości 19,66 zł za opóźnienie w wypłacie kwoty 17.857,70 starych złotych (1,79 zł po denominacji) stanowiącej część odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Dzielnicy [.] z dnia [..] września 1974 r., nr [..] z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w [..] przy ul. [..];

3. przyznaniu odsetek ustalonych w punkcie 2. decyzji w całości na rzecz J.T. Wypłata ustalonej kwoty odsetek przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta [..] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, nastąpi jednorazowo na rzecz osoby uprawnionej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od tej decyzji wniosła strona.

Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] września 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę od powyższej decyzji, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [..].

W motywach rozstrzygnięcia organ cytując treść art. 132 ust. 2 u.g.n. i art. 481 § 1 K.c. wskazał, iż odsetki i waloryzacja to dwie odrębne instytucje prawne. Waloryzacja oznacza urealnienie już ustalonego, a niewypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników. Natomiast skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, czyli niewywiązania się przez dłużnika z obowiązku wobec wierzyciela w terminie, regulują przepisy kodeksu cywilnego (w tym art. 481 § 1), które na mocy odesłania zawartego w art. 132 ust. 2 u.g.n. należy stosować odpowiednio. Prezydent Miasta, po stwierdzeniu iż nie doszło do wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Dzielnicy [..] z dnia [..] września 1974 r. orzekł decyzją z dnia [..] marca 2017 r. o waloryzacji niewypłaconego odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja z dnia [..] marca 2017 r. stała się ostateczna z dniem 1 kwietnia 2017 r., a wypłata odszkodowania miała nastąpić w terminie 30 dni od dnia uzyskania waloru ostateczności. Jak wynika z akt sprawy, przelewu ww. kwoty dokonano w dniu 27 kwietnia 2017 r., zatem wypłaty dokonano w terminie. Organ podał, że z treści art. 481 § 1 K.c. wynika, że żądanie odsetek nie jest zależne od poniesienia przez wierzyciela szkody jako następstwa opóźnienia. Odsetki należą się wierzycielowi w każdym wypadku opóźnienia niejako automatycznie i stanowią dla dłużnika sankcję za sam fakt niespełnienia świadczenia w terminie (w tym wypadku wypłaty odszkodowania), chociażby dłużnik nie popadł w zwłokę. Wojewoda uznał, że z zestawienia art. 132 ust. 2 u.g.n. oraz art. 481 § 1 K.c. wynika, że odsetki ustala się od kwoty ustalonej pierwotną decyzją odszkodowawczą. Uprawnienie wierzyciela z art. 481 § 1 K.c. powstaje wyłącznie wówczas, gdy dłużnik nie wykona zobowiązania pieniężnego w terminie. Odsetki – jak podkreślił organ – są wymagalne od bezskutecznego upływu terminu spełnienia świadczenia głównego. Decyzja o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna w dniu 20 września 1974 r., zatem wypłata ustalonego odszkodowania powinna nastąpić do dnia 20 grudnia 1974 r. Wobec tego odsetki należą się za okres od dnia 21 grudnia 1974 r. do dnia wypłaty, czyli do dnia 27 kwietnia 2017 r. (data wypłaty zwaloryzowanej kwoty odszkodowania). Organ wyjaśnił, że odsetki nie mogą być liczone od kwoty zwaloryzowanej, gdyż to nie z zapłatą waloryzacji dłużnik się opóźnił. Zwaloryzowane odszkodowanie nie było zaległością i nie było wymagalne od dnia 21 grudnia 1974 r., ale dopiero od dnia wykonania decyzji stanowiącej o waloryzacji. Następnie Wojewoda przedstawił wysokość podlegających naliczeniu odsetek ustawowych począwszy od 1974 r., stwierdzając, że Prezydent Miasta dokonał w sposób prawidłowy ustaleń w przedmiotowym zakresie, co w sposób szczegółowy przedstawił. Po weryfikacji przez organ odwoławczy przeprowadzonych wyliczeń tenże ocenił, iż zostały one dokonane w sposób prawidłowy, zatem kwota odsetek od dnia 21 grudnia 1974 roku do dnia 27 kwietnia 2017 r. wyniosła 19,66 zł.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła J.T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, odnosząc się do zasadniczej w sprawie kwestii, czyli oceny, czy skarżącej przysługuje prawo do odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości od zwaloryzowanej kwoty tego odszkodowania podzielił stanowisko organów administracji w tym zakresie. Zdaniem Sądu, słusznie uznał organ, że odsetki i waloryzacja to bowiem dwie odrębne instytucje prawne. Waloryzacja jest uaktualnieniem wartości odszkodowania ustalonego w decyzji, a jej dokonanie, na dzień zapłaty odszkodowania, jest obowiązkiem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Waloryzacja służy zatem przywróceniu ekonomicznego znaczenia odszkodowania i jest dokonywana zgodnie z art. 5 u.g.n. na podstawie wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS. Natomiast skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, czyli niewywiązania się przez dłużnika z obowiązku wobec wierzyciela w terminie regulują przepisy kodeksu cywilnego, w tym art. 481 § 1 k.c. Z przepisu tego wynika, że żądanie odsetek nie jest zależne od poniesienia przez wierzyciela szkody jako następstwa opóźnienia. Odsetki należą się wierzycielowi w każdym wypadku opóźnienia niejako automatycznie i stanowią dla dłużnika sankcję za sam fakt niespełnienia świadczenia w terminie (w tym wypadku wypłaty odszkodowania), chociażby dłużnik nie popadł w zwłokę. Dlatego też doktryna uznaje odsetki za opóźnienie za szczególny rodzaj zryczałtowanego odszkodowania, które należy odliczyć od odszkodowania należnego wierzycielowi na zasadach ogólnych. Odsetki – jak prawidłowo skonstatował Wojewoda – nie mogą być liczone od kwoty zwaloryzowanej, gdyż to nie z zapłatą waloryzacji dłużnik się opóźnił, ale jedynie od odszkodowania, którego zobowiązany niewątpliwie nie wypłacił.

Zdaniem Sądu, nie doszło w sprawie do naruszenia prawa materialnego. Z kolei naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7a i art. 8 § 1 K.p.a., nie jest odmowa uwzględnienia wniosku strony skarżącej. W sprawie nie mamy do czynienia z wątpliwościami co do treści normy prawnej. Natomiast przejawem naruszenia zasady równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.) byłoby – wobec treści art. 132 ust. 3 u.g.n. i art. 481 § 1 k.c. – uwzględnienie wniosku strony skarżącej. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji – w okolicznościach wskazanych powyżej – nie jest naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła strona, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to :

1. art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 481 § 1 Kodeksu Cywilnego poprzez niewłaściwą ocenę dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowości zastosowania przez organ II instancji ww. przepisów oraz poprzez powtórzoną za organami administracji błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż przepisy te umożliwiają naliczanie odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości od kwoty pierwotnie ustalonego odszkodowania, nie zaś odszkodowania już zwaloryzowanego, mimo, iż przepisy te nie wskazują na konieczność takiego rozwiązania, a ich podstawowym celem jest rekompensata wierzycielowi za opóźnienie w spełnieniu świadczenia, co winno powodować wypłatę odsetek ustawowych za opóźnienie naliczonych od kwoty odszkodowania po dokonaniu urealnienia jego wysokości ( tj. po waloryzacji);

2. niewłaściwą ocenę dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowości niezastosowania art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez Wojewodę [..] poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu ze ww. przepis uprawnia jedynie do waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, lecz nie daje podstaw do ustalenia odsetek ustawowych za opóźnienie od tej już zwaloryzowanej kwoty odszkodowania podczas gdy z przepisu tego wynika, że waloryzacja ma prowadzić do uaktualnienia wartości odszkodowania co winno rozciągać się na świadczenie akcesoryjne jakim są odsetki ustawowe;

3. niewłaściwą ocenę dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i uznanie, że Wojewoda [..] prawidłowo pominął uregulowania art. 21 w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – tj. niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ww. przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy ustalenia i wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie od zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości i do naruszenia prawa własności nieruchomości wnioskodawczyni, które to prawo zostało odjęte J. T. na mocy decyzji z roku 1974.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to :

1. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie kontroli decyzji Wojewody [..] pod względem jej zgodności z prawem i nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę [..] przepisów 7a k.p.a. oraz 8 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie uprawnienia skarżącej do wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie od kwoty ustalonego pierwotną decyzją odszkodowania, w sytuacji gdy wątpliwości co do treści przepisów art. 132 § 2 u.g.n., art. 132 § 3 u.g.n. oraz art. 481 k.c. winny zostać rozstrzygnięte na korzyść J. T. oraz poprzez naruszenie zaufania skarżącej do władzy publicznej, a także zasady równego traktowania właścicieli wywłaszczonych nieruchomości,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [..] z dnia [..] września 2017 roku znak [..]. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta [.] z dnia [..] czerwca 2017 roku, znak [..], podczas gdy w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wykazano, iż brak jest podstaw do utrzymania przedmiotowych decyzji w obrocie prawnym,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazaniu z jakich konkretnie przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznaje wykładnię przepisów przedstawionych przez skarżącą za nieprawidłową, zaniechania ustalenia prawidłowej wykładni, braku pełnego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez skarżącą, a wreszcie poprzez nieprawidłowe, niezgodne z treścią skargi przyjęcie, że skarżąca nie kwestionowała przyznanej jej kwoty odsetek.

W oparciu o powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, jak i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszym rzędzie rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www. cbosa). W tej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż interpretacja przepisu art. 132 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018. 2204 t. j., dalej u.g.n.) przesądza o ocenie zasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego. Sposób rozstrzygnięcia sprawy determinowała bowiem przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacja powołanych wyżej przepisów.

Przedmiotem postępowania była w rozpoznawanej sprawie kwestia odsetek należnych z tytułu opóźnienia w wypłacie części odszkodowania ustalonego decyzją z dnia [..] września 1974 r. w wysokości 17.857,70 starych złotych. Prezydent Miasta po stwierdzeniu, iż nie doszło do wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Dzielnicy [..] z dnia [..] września 1974 r., orzekł decyzją z dnia [..] marca 2017 r. o waloryzacji niewypłaconego odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości. Kwota odszkodowania po dokonaniu jej waloryzacji wyniosła 8.172,84 zł. Decyzja o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna w dniu 20 września 1974 r., zatem wypłata ustalonego odszkodowania powinna była nastąpić do dnia 20 grudnia 1974 r. Wobec tego odsetki należą się za okres od dnia 21 grudnia 1974 r. do dnia wypłaty, czyli do dnia 27 kwietnia 2017 r. (data wypłaty zwaloryzowanej kwoty odszkodowania). Organ I instancji za podstawę wyliczenia odsetek przyjął kwotę ustaloną w decyzji z [..] września 1974 r., tj. 17.857,70 starych złotych. Odsetki ustalone zostały za okres od dnia 21 grudnia 1974 roku do dnia 27 kwietnia 2017 r. i wyniosły kwotę 19,66 zł (po denominacji). Skarżąca stanęła natomiast na stanowisku, że podstawą wyliczenia odsetek winna być zwaloryzowana należność tj. kwota 8.172,84 złotych.

Istota sporu prawnego sprowadza się tym samym do wyjaśnienia czy dopuszczalne na podstawie art. 132 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 481 § 1 K.c. odsetki za opóźnienie lub zwłokę w zapłacie odszkodowania liczyć należy od kwoty odszkodowania ustalonego pierwotną decyzją, czy też od kwoty odszkodowania zwaloryzowanego na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n.

Zgodnie z art. 132 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Istotą waloryzacji jest przerachowanie wysokości odszkodowania celem przywrócenia jego pierwotnej ekonomicznej wartości. Dotyczy ona okresu między datą wydania decyzji o wywłaszczeniu, kiedy ustala się wysokość odszkodowania, a datą wypłaty tego odszkodowania. Zarówno decyzja ustalająca odszkodowanie, jak i decyzji waloryzująca odszkodowanie mają charakter decyzji kształtujących, gdyż tworzą one nowe prawo po stronie adresata decyzji, które powstaje dopiero z chwilą ich wydania i doręczenia. Oznacza to, że wywierają one skutki prawne prospektywne, tj. ex nunc. Decyzja z dnia [..] marca 2017 r. o waloryzacji niewypłaconego odszkodowania wygenerowała po stronie skarżącej prawo do odszkodowania w kwocie 8.172,84 złote z dniem jej wydania. Zaś wywrzeć skutek prawny mogła od dnia, w którym stała się ostateczna. Podobnie decyzja z [..] września 1974 r. ukształtowała na rzecz jej adresata prawo do odszkodowania w kwocie 17.857,70 starych złotych i wywierała ona swoje skutki prawne od dnia, gdy stała się ostateczna, tj. od 20 września 1974 r. Skuteczność prawną decyzji administracyjnej, rozumianą jako normatywną zdolność wywierania przez decyzję skutków prawnych określonych w normach ustawowych, które podlegają w niej konkretyzacji lub które przewidują powstanie tych skutków z związku z samym faktem wydania decyzji (por. M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Warszawa 2006, s. 131, 135), odróżnić należy od wymagalności odszkodowania oraz uprawnień wierzyciela z tytułu niewykonania zobowiązania pieniężnego wynikającego z decyzji w terminie wskazanym w ustawie.

W świetle przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania pierwotnej decyzji wypłata ustalonego odszkodowania powinna była nastąpić do dnia 20 grudnia 1974 r. Niewykonanie decyzji do tego terminu zrodziło po stronie skarżącej na podstawie art. 132 ust. 2 u.g.n. prawo do odsetek za opóźnienie lub zwłokę. Słusznie przyjął Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody, że odsetki ustala się od kwoty ustalonej pierwotną decyzją odszkodowawczą. Tylko bowiem ta decyzja była częścią obowiązującego wówczas porządku prawnego, tylko ona była skuteczna prawnie i wykonalna i tylko z zapłatą odszkodowania ukształtowanego jej treścią opóźniał się organ począwszy od dnia 21 grudnia 1974 r.

Skoro zgodnie z art. 132 ust. 2 u.g.n. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy k.c., to odsetki nie mogą być liczone od kwoty zwaloryzowanej, gdyż dłużnik nie opóźniał się z zapłatą odszkodowania w kwocie zwaloryzowanej. Zwaloryzowane odszkodowanie nie było nigdy zaległością i nie było wymagalne od dnia 21 grudnia 1974 r., gdyż w tej dacie prawo tej treści nie było jeszcze ukształtowane mocą decyzji administracyjnej. W doktrynie (zob. Ciszewski Jerzy (red.), Nazaruk Piotr (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, WKP 2019) zgodnie wskazuje się, że obowiązek zapłaty odsetek powstaje w chwili opóźnienia, bez względu na przyczynę opóźnienia i chociażby wierzyciel nie poniósł żadnej szkody. Dlatego też dochodzący odsetek na podstawie art. 481 Kodeksu cywilnego, nie musi wykazywać swej szkody. Odsetki należą się wierzycielowi za cały czas opóźnienia, począwszy od dnia wymagalności świadczenia. Brak jest tym samym podstaw prawnych do przyjęcia, iż odsetki liczyć należy od kwoty zwaloryzowanego odszkodowania i od daty wymagalności odszkodowania. Zgodzić się należy z wykładnią Sądu I instancji przepisu art. 132 ust. 3 u.g.n., iż stanowi on podstawę materialnoprawną do dokonania waloryzacji niewypłaconego odszkodowania. Reguły wykładni językowej nie pozwalają zaś na wyciągnięcie z treści tego przepisu innych wniosków od tych, które wyprowadził Sąd I instancji. Przepis ten przewiduje tylko uprawnienie do waloryzacji należności głównej. Kwestia odsetek za opóźnienie lub zwłokę objęta została zakresem przedmiotowym przepisu art. 132 ust. 2 u.g.n., który odsyła do przepisów k.c. w tym zakresie. W konsekwencji brak było podstaw prawnych do przyjęcia, iż odsetki za opóźnienie w zapłacie zwaloryzowanego odszkodowania liczyć należy od kwoty świadczenia zwaloryzowanego za cały okres opóźnienia.

Z tych względów brak było podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutów sformułowanych w punktach II. 1 i II. 2 skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przepisów art. 132 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 481 § 1 K.c. oraz art. 132 ust. 3 u.g.n.

Zarzut naruszenia art. 21 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez niezastosowanie tych przepisów jest bezpodstawny z dwóch przyczyn.

Po pierwsze, zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15, wszystkie na www. cbosa). Należy się do tego stanowiska przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia, co pozbawia go zasadności.

Po drugie, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż niezastosowanie przepisów art. 21 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nastąpiło wbrew treści normatywnej przepisu art. 132 ust. 3 u.g.n., z którego zdaniem autora skargi kasacyjnej wynika obowiązek naliczania odsetek od kwoty zwaloryzowanej. Wobec błędności takiej wykładni przepisu art. 132 ust. 3 u.g.n. (co wynika z wcześniejszych rozważań), także z tej przyczyny brak jest podstaw do uznania tego zarzutu za uzasadniony.

Zarzuty oparte na podstawie uregulowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie zasługują także na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie kontroli decyzji Wojewody [..] pod względem jej zgodności z prawem i nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę [..] przepisów 7a k.p.a. oraz 8 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie uprawnienia skarżącej do wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie od kwoty ustalonego pierwotną decyzją odszkodowania, w sytuacji gdy wątpliwości co do treści przepisów art. 132 § 2 u.g.n., art. 132 § 3 u.g.n. oraz art. 481 k.c. winny zostać rozstrzygnięte na korzyść J.T. oraz poprzez naruszenie zaufania skarżącej do władzy publicznej, a także zasady równego traktowania właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, pozbawiony jest podstaw.

Konstrukcja tego zarzutu oparta jest na założeniu, iż autor skargi kasacyjnej dokonał poprawnej wykładni przepisów art. 132 ust. 2 i 3 u.g.n. oraz art. 482 k.c. Zdyskwalifikowanie jej poprawności oznacza automatyczną bezzasadność podniesionego zarzutu. Zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracyjne dokonały poprawnej egzegezy przepisów materialnych znajdujących zastosowanie w sprawie, co prowadzi do wniosku, iż nie mogło dojść do naruszenia wskazanych w zarzucie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego. Już tylko z tego względu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Ponadto wskazać należy, iż przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, wskazuje kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Mógłby on stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji bez wątpienia przyjął jako kryterium kontroli legalność, co oznacza, iż nie mogło dojść do naruszenia tego przepisu. To natomiast, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, wszystkie na www. cbosa).

Zarzut naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter blankietowy, co oznacza, że powołując się na zarzut naruszenia tej normy skarżący kasacyjnie zobowiązany był powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na Sąd I instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2017 r. II FSK 110/15, www. cbosa). Wymogom tym w skardze kasacyjnej nie sprostano. Po pierwsze, uchybienie art. 151 p.p.s.a. powiązano z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Punkt 1. art. 145 § 1 p.p.s.a zawiera wewnętrzny podział na litery: a, b i c, z których każda musi zostać uznana za odrębny przepis o zdecydowanie odmiennej treści. Brak precyzyjnego odniesienia się do jednego z tych przepisów oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej (tj. jego część oznaczono jako "Ad. III.2"), ani komparycja skargi kasacyjnej nie pozwalają na ustalenia zamiaru strony w tym zakresie. Związanie granicami skargi kasacyjnej wyklucza precyzowanie i ewentualne zastępowanie autora skargi kasacyjnej w formułowaniu zarzutów kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnieść należy, że przepis ten ma charakter proceduralny, a zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, wszystkie na www.cbosa). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, wszystkie na www.cbosa). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, w którym podano, jaki stan faktyczny przyjęto za podstawę orzekania, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.