Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 445/12 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt: I SAB/Wa 445/12 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdził, że:

- przewlekłość Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

- oddalił skargę na przewlekłość Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w prowadzeniu postępowania w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu

- oraz zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

M. M. wniósł w dniu 21 września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania toczącego się przed Ministrem Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] i decyzji ją poprzedzającej.

W skardze skarżący zarzucił organowi:

1) przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polegające na:

a) nieuprawnionym rozszerzeniu kręgu stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji na osoby, które nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. na ponad 100 właścicieli lokali w budynku posadowionym na jednej z trzech działek wchodzących w skład gruntu dawnych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, a w konsekwencji podejmowanie działań, które nie są konieczne do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, co powoduje, że postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i nadal w nieuzasadniony sposób się przedłuża (bez perspektywy na merytoryczne zakończenie sprawy w najbliższych latach), a tym samym naruszenie art. 35 w zw. z art. 12 k.p.a. wyrażających zasadę, że organ powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zdaniem skarżącego nawet gdyby przyjąć, że udział właścicieli lokali jest konieczny, przewlekłość postępowania wynika z faktu, że organ podjął pierwsze czynności procesowe w celu zidentyfikowania wspomnianych osób dopiero po upływie 7 lat od dnia złożenia wniosku wszczynającego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych i dopiero po zawiadomieniu wnioskodawcy na podstawie art. 10 k.p.a. o zebraniu w sprawie materiału dowodowego i możliwości wydania decyzji w sprawie. W tej sytuacji organ naruszył przepis art. 8 k.p.a. przez bezpodstawne rozszerzenie kręgu podmiotów mających przymiot strony o ponad 100 nowych osób po 7 latach od złożenia wniosku o załatwienie sprawy administracyjnej i po dniu wezwania następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej do zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie, podczas gdy żadna czynność organu nie zapowiadała, że organ przyjmie koncepcję znacznego rozszerzenia kręgu osób mających przymiot strony w postępowaniu w sytuacji, gdy organ przez okres siedmiu lat nie podjął żadnej czynności procesowej w celu zidentyfikowania tych osób (i ich adresów);

b) prowadzeniu postępowania dowodowego w sposób przewlekły, w szczególności poprzez wysyłanie poszczególnych pism do różnych organów administracji i innych jednostek w dużych odstępach czasu, gdy niezrozumiały jest brak skoncentrowania w czasie czynności w celu ustalenia materiału dowodowego w sprawie (w tym ustalenie za pomocą opinii biegłego usytuowania nieruchomości dawnych właścicieli gruntu przy ul. [...] w Warszawie dopiero po 7 latach od wszczęcia postępowania), a tym samym ustalenie kręgu stron ze znaczną zwłoką w sytuacji, gdy organ wyspecjalizowany w tego typu sprawach znakomicie wie jakie czynności i dokumenty należy zgromadzić, a ponadto poprzez niepodejmowanie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 12 k.p.a. wystarczających i koniecznych czynności w celu ustalenia kręgu spadkobierców po dawnych właścicielach nieruchomości warszawskiej i nie wykorzystanie środków przewidzianych w k.p.a. w celu ich ustalenia, podczas gdy to na organie spoczywa obowiązek rozstrzygnięcia sprawy, w tym również poprzez bezpodstawne wyznaczanie kolejnych terminów załatwienia sprawy, jak chociażby pismem z dnia 7 listopada 2011 r. organ wyznaczył kolejny odległy termin załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2012 r., kolejnym pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. odroczył rozpoznanie merytoryczne sprawy, aż do dnia 31 lipca 2012 r., a obecnie, pomimo przekroczenia wyznaczonych terminów, nie poinformował stron o przyczynach braku załatwienia sprawy pozostając tym samym w bezczynności (w zakresie półtora miesiąca), co do obowiązków nałożonych na niego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.;

2) bezczynność polegającą na zaniechaniu rozpoznania in meriti pisma z dnia 14 września 2011 r. (wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a.), podczas gdy winno ono być rozpoznane zgodnie z art. 37 § 2 k.p.a. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34 poz. 173) poprzez orzeczenie, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej dopuścił się rażącego naruszenia prawa w postaci 8 miesięcznej bezczynności w rozpoznaniu środka odwoławczego złożonego na naruszające prawo postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skarżący podał, że obecnie okres braku rozpoznania jego wniosku z dnia 14 września 2011 r. przekroczył okres 12 miesięcy, a zatem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pozostaje w 12 miesięcznej bezczynności, nie wyjaśniając przy tym, czy brak rozpoznania środka zaskarżenia przez okres 8 miesięcy jest "bezczynnością" i czy bezczynność ta jest "rażąca".

M. M. w skardze wniósł o:

1) zobowiązanie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną merytorycznie w stosownym terminie oraz o dokonanie oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania i okresy bezczynności miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2) wymierzenie organowi grzywny;

3) wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] i decyzji ją poprzedzającej, interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym nie mają osoby, które wykupiły na własność lokale wraz z udziałem w użytkowaniu wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, skoro ich udział powoduje znaczną nieuzasadnioną przewlekłość postępowania administracyjnego;

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że od siedmiu lat, tj. od 2005 r. toczy się z jego wniosku postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] w Warszawie, nr hip. [...]. W ciągu tego czasu organ nie był wstanie wydać decyzji w pierwszej instancji, a zarazem wielokrotnie przekroczył maksymalne terminy ustawowe na załatwienie sprawy przewidziane w art. 35 k.p.a. przez co naruszył zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Skarżący zauważył, że wielokrotne przekraczanie terminów rozpoznania sprawy jest kwalifikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny jako rażące naruszenie przepisów regulujących termin na załatwienie sprawy administracyjnej (art. 35 k.p.a.). Rażąco długi okres rozpoznania sprawy przez organ administracji (nawet wynikający ze skomplikowanych procedur administracyjnych) świadczy o niewydolności państwa, co stanowi naruszenie praw obywatela do uzyskania rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie w rozumieniu art. 6 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) – zwanej dalej EKPCz. W ocenie skarżącego, brak wydania w ciągu 7 lat decyzji, choćby nieostatecznej, kończącej dopiero postępowanie w pierwszej instancji, budzi uzasadnione obawy, że całe postępowanie administracyjne będzie trwało ponad dekadę albo nawet zdecydowanie dłużej, co zgodnie z orzecznictwem strasburskim stanowi naruszenie art.6 EKPCz.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie organ naruszył przepis art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do nieuprawnionego rozszerzenia kręgu osób mających interes prawny w sprawie administracyjnej i przewlekłości postępowania, która może trwać "w nieskończoność", rodząc tym samym nieustanną odpowiedzialność majątkową Skarbu Państwa przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka i Obywatela w Strasburgu. W orzecznictwie strasburskim ukształtowała się bowiem taka wykładnia art. 6 EKPCz, że sam fakt trwania postępowania administracyjnego przez wiele lat oznacza, że system prawa i jego stosowania jest niewydolny, co pozbawia obywatela prawa rozstrzygnięcia o jego uprawnieniach i obowiązkach w rozsądnym terminie. Postępowanie dotyczące gruntu przy ul. [...] zapowiada się na wiele lat, w przypadku dalszego stosowania zaskarżonej skargą nieprawidłowej wykładni art. 28 k.p.a. Skoro nie została po 7 latach wydana decyzja administracyjna w pierwszej instancji, to można domniemać, że łączne orzekanie o uprawnieniach dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej (uwzględniając różne fazy postępowania przed organem i sądem powszechnym) zajmie kolejne dwie dekady.

Skarżący zauważył, że w niniejszej sprawie przyspieszenie postępowania administracyjnego jest możliwe bez zmian legislacyjnych. Wystarczające będzie dokonanie prawidłowej wykładni art. 28 k.p.a. w aspekcie ustalenia kręgu podmiotów, które mają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej. Wieloletnie i ugruntowane orzecznictwo dotyczące tzw. gruntów warszawskich wypracowało bowiem szereg istotnych tez, które jednolicie stosowane są od wielu lat. W szeregu uchwał (uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98 i z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99) i późniejszych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie wskazywał, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję wydaną w innym postępowaniu nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez decyzję dekretową. Jeżeli nieruchomość dekretowa znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej to nie oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisów dekretu odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Wówczas bowiem nieodwracalne skutki prawne wiążą się z decyzją poprzedzającą zbycie lokali na podstawie umowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Mając powyższe na uwadze skarżący zauważył, że fakt wydania decyzji o oddaniu jednej z trzech części dawnej nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] w Warszawie w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] i zawarcie następnie przez Skarb Państwa z tą Spółdzielnią umowy oddającej grunt w użytkowanie wieczyste, a następnie dokonanie dalszych przekształceń własnościowych na tym gruncie (takich jak wyodrębnienie poszczególnych lokali na własność wraz z ustanowieniem dla nich udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu) nie powoduje, że decyzje Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] oraz Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 1965 r. Nr [...] wywołały nieodwracalne skutki prawne, chociaż nie wyklucza to, że późniejsze decyzje administracyjne wydane w innych postępowaniach mogły wywołać skutek nie do odwrócenia. Takie skutki mogła wywołać decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...], ponieważ w jej wyniku doszło do zawarcia umów notarialnych przenoszących prawa do gruntu na rzecz Spółdzielni, a później właścicieli lokali. Wobec tego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania użytkowania wieczystego dawnym właścicielom nieruchomości warszawskiej Spółdzielnia i właściciele lokali nie są stronami postępowania, ponieważ ich prawa i interesy wywodzą się z innych, późniejszych decyzji administracyjnych (decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste). Zatem wynik postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej nie ma żadnego wpływu na prawa rzeczowe tych osób do gruntu dawnej nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) nie daje komukolwiek uprawnienia do gruntu nieruchomości warszawskiej. Uprawnienie to strona uzyskuje, ale dopiero na podstawie decyzji przyznającej jej to prawo. Stronami niniejszego postępowania nadzwyczajnego powinny być jedynie osoby (ich następcy prawni), do których decyzję te skierowano, czyli spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej. Takie rozwiązanie - polegające jedynie na prawidłowej wykładni przepisów aktualnie obowiązujących - będzie miało następujące korzyści: zachowuje jednolitość orzecznictwa NSA wobec zasadniczych instytucji stosowanych w sprawach dekretowych i w zakresie rozumienia interesu prawnego jako interesu bezpośredniego i realnego, wpłynie na zachowanie standardów międzynarodowych ujętych w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w szczególności przyspieszy rozstrzyganie spraw dekretowych, zmniejszając ryzyko stwierdzenia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, będzie korzystne dla wspomnianych osób trzecich posiadających prawa rzeczowe do gruntu, ponieważ nie będą one angażowane w postępowaniu nieważnościowym, którego wynik nie dotyczy ich bezpośrednio. Skarżący zauważył, że zaprezentowane wyżej stanowisko znajduje poparcie w publikacji M. Gdesza, pt. "Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne", Warszawa 2012 r., wyd. LexisNexis, w której wskazano, że problem interesu prawnego dotyczy w szczególności osób, które nabyły odrębną własność lokali w budynkach zlokalizowanych na gruntach objętych działaniem dekretu. Zdaniem autora publikacji trudno dopatrzyć się, na czym ma opierać się interes prawny właścicieli lokali. Prawa osób, które nabyły lokale są niepodważalne i chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W praktyce angażowanie właścicieli lokali w postępowanie nadzorcze nie ma żadnego sensu. Przy tym podział właścicieli lokali na tych, którzy nabyli je do 1990 r. na podstawie decyzji (poprzedzającej akt notarialny) oraz tych, którzy nabyli je bez poprzedzającej zawarcie aktu notarialnego decyzji jest zbyteczny. Nie można podzielić poglądu, że źródłem interesu prawnego właścicieli wykupionych lokali w postępowaniu dekretowym jest art. 140 § 1 Kodeksu cywilnego, a zatem ich interes prawny wywodzony jest w tym przypadku z przysługującego takim osobom prawa własności poszczególnych lokali, współwłasności części wspólnych budynku i udziału w prawie do gruntu znajdującego się pod tym budynkiem. Słuszne zatem wydaje się, niestety na razie odosobnione, stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r., sygn. I SA 2501/03, że właściciele lokali nie mają interesu prawnego do występowania w charakterze stron w postępowaniu administracyjnym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej.

Skarżący - mając na uwadze art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a." – wniósł o uznanie przez Sąd, że udział osób, które nabyły własność lokali wraz z udziałem w użytkowaniu wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie nie jest niezbędny, skoro osoby te nie mają realnego i bezpośredniego interesu prawnego w wyniku rozstrzygnięcia postępowania o stwierdzenie decyzji dekretowej.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 1 lutego 2007 r. Minister Budownictwa zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] listopada1965 r. nr [...] odmawiającego ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...]. Organ podał, że w ramach prowadzonego postępowania organ winien ustalić wszystkie strony postępowania i zapewnić im możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Pismem z dnia 10 września 2012 r., nr [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej poinformował strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i o nowym przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia 31 stycznia 2013 r. W dniu 21 września 2012 r. do Ministerstwa Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynęła skarga M. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] listopada 1965 r., nr [...]. Zdaniem Ministra, skoro w niniejszej sprawie zawieszono postępowanie, to organ nie pozostaje w bezczynności.

W piśmie z dnia 18 marca 2013 r. M. M.:

1) poparł skargę na bezczynność organu w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej wskazując na:

a) brak rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez skarżącego na postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] października 2012 r., mimo upływu terminu wyznaczonego przez organ na dzień 28 stycznia 2013 r. (bezczynność dwóch miesięcy na dzień rozprawy);

b) brak rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. (na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie zawieszenia postępowania), zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 37 § 2 k.p.a., skoro uznanie zasadności wezwania do usunięcia naruszenia prawa było oczywiste wobec kilkumiesięcznej bezczynności organu, a organ uznał po wniesieniu wezwania, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jest zasadny i uchylił zaskarżone postanowienie, natomiast zaniechał orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa mimo, że obowiązywały już wówczas znowelizowane przepisy k.p.a., przewidujące taki obowiązek organu, a bezczynność ma miejsce wówczas, gdy organ nie wykonuje obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego);

2) poparł skargę na przewlekłość postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu wskazał, że w piśmie z dnia 21 września 2012 r. skarżący zawarł dwie odrębne skargi, tj. skargę na przewlekłość postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. i decyzji ją poprzedzającej oraz drugą skargę na bezczynność organu w sprawie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 K.p.a.). Od każdej z tych skarg została uiszczona opłata sądowa. W dniu 16 października 2012 r. skarżący otrzymał zawiadomienie że sprawy będą prowadzone pod sygnaturami I SAB/Wa 444/12 i I SAB/Wa 445/12. W następnej kolejności skarżący otrzymał zawiadomienie o zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego i informację o zakreśleniu sygnatury I SAB/Wa 444/12 oraz informację, że sprawa będzie się toczyć pod jedną sygnaturą I SAB/Wa 445/12 i z tego powodu Sąd zwrócił nadpłacony wpis. Skarżący oświadczył, że w tej sytuacji nadal popiera obie skargi, przy czym skargę na bezczynność uzupełnia o aktualny stan sprawy.

Odnosząc się do skargi na bezczynność skarżący wskazał, że po wniesieniu w dniu 21 września 2012 r. skarg do WSA w Warszawie Minister postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 k.p.a.. Na postanowienie to zostały złożone wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy przez uczestniczki postępowania J. H., D. P. i I. H., a także przez skarżącego w dniu 22 października 2012 r., które nie zostały rozpoznane, pomimo poinformowania przez Ministra pismem z dnia 9 listopada 2012 r., że będą one rozpatrzone do dnia 28 stycznia 2013 r., stąd skarga na bezczynność organu w ich rozpoznaniu jest zasadna. Wobec tego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 22 października 2012 r.

Jeżeli chodzi o skargę na przewlekłość postępowania skarżący stwierdził, że obecnie istnieje stan rażącej przewlekłości w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych rozumiany jako nieuzasadnione, powtarzające się okresy niepodejmowania żadnych czynności bądź podejmowanie przez organ czynności nieefektywnych. O przewlekłym procedowaniu organu świadczy nieuprawnione rozszerzenie przez organ kręgu stron postępowania o ponad sto osób, które nie posiadają interesu prawnego w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. (skarżący podtrzymał w tym zakresie argumentację skargi). Skarżący podkreślił, że skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej, ale i ważny element zapewniający prawidłową wykładnię przepisów prawa administracyjnego materialnego, określających formę działania organów administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. II GSK 787/10, gdzie wskazano na istnienie kompetencji WSA do rozpoznania kwestii interesu prawnego stron na gruncie przepisów prawa materialnego). Zdaniem skarżącego, o przewlekłości świadczy również podjęcie przez organ pierwszych czynności w celu ustalenia kręgu stron polegający na dokonaniu lokalizacji dawnych granic geodezyjnych nieruchomości warszawskiej na obecnej mapie dopiero w 2012 r., czyli po 7 latach od wszczęcia postępowania w 2005 r. i dopiero po wydaniu postanowienia w trybie art. 10 k.p.a., podczas gdy organ jest zobowiązany prowadzić postępowanie wnikliwie i szybko, a czynności zmierzające do ustalenia stron powinny być pierwszymi czynnościami w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ nie wskazał żadnych okoliczności usprawiedliwiających przekroczenie terminów ustawowych, ani nie wskazał, że przedmiotowa sprawa jest szczególnie skomplikowana.

Zdaniem skarżącego, przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, a także gdy organ "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a. powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. W sprawie niniejszej, toczącej się od 2005 r. organ nie ustalił kręgu stron, a pierwsze czynności mające znaczenie dla tych fundamentalnych ustaleń (lokalizacja dawnych granic geodezyjnych nieruchomości warszawskiej na obecnej mapie) zostały dokonane w 2012 r. Organ dopuścił się więc rażącego naruszenia prawa.

Ponadto skarżący wskazał, że bieg terminów procesowych wstrzymuje jedynie takie postanowienie o zawieszeniu postępowania, które jest zgodne z prawem. Sprzeczne z prawem zawieszenie postępowania nie wstrzymuje biegu terminów procesowych. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 1986 r., sygn. IV SAB 12/86 zarzut bezczynności organu jest uzasadniony także wówczas, gdy organ administracji zawiesił postępowanie administracyjne mimo oczywistego braku przesłanek określonych w art. 97 § 1 k.p.a. i w celu uchylenia się od wydania decyzji. Po drugie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 709/12 przewlekłość postępowania może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia. Jeżeli jednak wskutek przekroczenia terminu instrukcyjnego organ popadnie w zaskarżalną bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostanie wyłączona, a oba stany nałożą się na siebie. W wyroku z dnia 9 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sygn. akt II SAB/Łd 108/12 wskazał, że o ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego, dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Po trzecie, zgodnie z nowszą linią orzeczniczą zaistnienie podstawy do umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność postępowania nie znosi obowiązku orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce i czy miała ona charakter rażący. Wynika to z oczywistych celów nowelizacji przepisów dotyczących przewlekłości i bezczynności, która miała wprowadzić efektywny środek dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. W postanowieniu z dnia 13 listopada 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. I OSK 2627/12 stwierdził, że podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu tego Sądu z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, w którym wywiedziono, że przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c. wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące mimo, że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.. Skarżący wskazał, że powyższa wykładnia przepisów dotyczących przewlekłości i bezczynności jest w istocie wykładnią prokonstytucyjną bowiem jak przyjmował wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny nie mniej ważne jak materialnoprawne podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa są przepisy procesowe, efektywnie urzeczywistniające te pierwsze. Brak orzekania o bezczynności, czy przewlekłości przez organ, czy sąd prowadziłby do braku możliwości proceduralnej (ze względu na brak prejudykatu, o którym w mowa w art. 4171 § 3 k.c.) dochodzenia uprawnień wskazanych w art. 77 Konstytucji RP. Skarżący uważa, że stanowisko akceptujące udział osób, którym przysługuje własność lokali i prawo użytkowania ułamkowej części gruntu w jednej z trzech działek wydzielonych z nieruchomości warszawskiej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego sankcjonuje stan rzeczy uniemożliwiający zakończenie tego rodzaju spraw przed organem nie tylko w rozsądnym terminie, ale i w jakimkolwiek terminie. Stan ten przekłada się na sytuację gruntów warszawskich, których nieuregulowany stan prawny blokuje rozwój gospodarczy stolicy Rzeczpospolitej Polskiej.

Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji odniósł się w pierwszej kolejności do eksponowanej przez M. M. kwestii złożenia w piśmie z dnia 21 września 2012 r. kilku skarg dotyczących zwłoki Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w rozpoznaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 1965 r. Nr [...] (zwanej dalej sprawą nadzorczą). Podniesiono, że w piśmie tym, jak również w pozostałych pismach z dnia 27 grudnia 2012 r., 5 lutego 2013 r., 18 marca 2013 r. skarżący kwalifikuje różne przejawy niedziałania organu nadzoru jako przewlekłość w prowadzeniu tego postępowania lub bezczynność w sprawie nadzorczej. Z treści wymienionych wyżej pism skarżącego wynika, że domaga się on rozpoznania dwóch oddzielnych skarg, tj. skargi na przewlekłość w prowadzeniu postępowania toczącego się w sprawie głównej – w sprawie nadzorczej oraz skargi na bezczynność Ministra w sprawie nadzorczej. Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd I instancji wskazał, że w znaczeniu materialnoprawnym (sprawa administracyjna) i procesowym (sprawa indywidualna - art. 1 pkt 1 k.p.a.) sprawa jest jedna. Sprawa administracyjna, której załatwienia domaga się skarżący, została zainicjowana wnioskiem M. M. z dnia 13 sierpnia 2005 r. i dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 1965 r. Nr [...]. Skoro zatem sprawa administracyjna jest jedna to również skarga M. M. na opieszałość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kreuje jedną sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 P.p.s.a. Wobec tego Sąd uznał, że w piśmie skarżącego z dnia 21 września 2012 r. wniesiono jedną skargę, którą następnie w wymienionych wyżej pismach skarżący podtrzymał.

W dalszej kolejności Sąd rozważał kwestię przedmiotu skargi wniesionej w piśmie z dnia 21 września 2012 r. Sąd zauważył, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, LEX nr 1219576).

Przechodząc do meritum sprawy Sąd I instancji wskazał, że sprawa nadzorcza toczy się już ponad 7 lat. Z akt sprawy, informacji wynikających z pism skarżącego, którym organ nie zaprzeczył, wynika bowiem, że wniosek M. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. Nr [...] wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w dniu 16 sierpnia 2005 r. Powyższy wniosek Minister Infrastruktury otrzymał w dniu 4 listopada 2005 r. Dopiero po upływie 1 roku i prawie 3 miesięcy Minister sporządził pismo z dnia 1 lutego 2007 r., gdzie zawarł zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nadzorczej. Dalsze czynności w sprawie organ podjął dopiero w 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister zawiesił postępowanie nieważnościowe. Od powyższego postanowienia D. P. złożyła wniosek z dnia 14 lutego 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia 14 września 2011 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Minister uchylił zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia 28 września 2011 r., nr [...] Minister wystąpił do Prezydenta m. st. Warszawy o przedłożenie wypisu z rejestru gruntów i mapy obrazującej stan geodezyjno-prawny nieruchomości przy ul. [...], ozn. hip. Nr [...]. Żądane dokumenty organ nadzoru otrzymał 7 października 2011 r. Pismem z dnia 7 listopada 2011 r. organ wyznaczył nowy termin na załatwienie sprawy na dzień 31 marca 2012 r. W przedostatnim dniu upływu tego terminu (30 marca 2012 r.) Minister, po otrzymaniu w dniu 19 marca 2012 r. informacji, wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego m st. Warszawy o odpis aktu zgonu A. K. (właścicielki lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w budynku mieszkalnym posadowionym na części gruntu dekretowego). Dokument ten organ otrzymał 26 kwietnia 2012 r. Pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. Minister sporządził informację o konieczności ustalenia wszystkich stron postępowania i wskazał przewidywany termin rozstrzygnięcia – do dnia 31 lipca 2012 r. Pismem z dnia 9 maja 2012 r. Minister wystąpił do B. K. o przedłożenie w terminie 14 dni dokumentu potwierdzającego nabycie spadku po A. K. i wskazanie adresów spadkobierców. W piśmie z dnia 10 września 2012 r. wystąpił o to samo do R. L. W piśmie z dnia 10 września 2012 r. Minister zawarł informację dla stron, wskazując na konieczność ustalenia aktualnych użytkowników wieczystych nieruchomości i wyznaczył termin na wydanie rozstrzygnięcia – do dnia 31 stycznia 2013 r. Pismem z dnia 12 września 2012 r. M. M. wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa – załatwienia sprawy i rozpoznania pisma skarżącego z dnia 14 września 2011 r. w zakresie stwierdzenia, czy niezałatwienie wniosku D. P. o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 14 lutego 2011 r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dnia 21 września 2012 r. WSA w Warszawie otrzymał skargę M. M. na bezczynność Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej i przewlekłe prowadzenie postępowania. Po wniesieniu skargi Minister postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie nadzorczej, do czasu uzyskania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. K. Odpis zupełny aktu zgonu organ otrzymał w dniu 26 kwietnia 2012 r., zaś informację o toczącej się sprawie spadkowej w dniu 23 maja 2012 r. W dniach 24 października 2012 r. oraz 26 października 2012 r. od powyższego postanowienia D. P. i M. M. oraz J. H. i I. A. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. W Piśmie z dnia 9 listopada 2012 r. Minister sporządził zawiadomienie dla stron o złożeniu powyższych środków odwoławczych i wyznaczył nowy termin rozstrzygnięcia – do dnia 28 lutego 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., [...] Minister utrzymał w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] października 2012 r.

Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Sąd I instancji stwierdził, że w momencie orzekania przez Sąd Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sposób przewlekły prowadził postępowanie nadzorcze. W niniejszej sprawie zwłoki organu w załatwieniu sprawy nie wyczerpywało jedynie znaczne naruszenie maksymalnego terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., czy też przekroczenie nowych terminów załatwienia sprawy wyznaczanych czterokrotnie przez organ (co jest istotne przy kwalifikacji zwłoki organu jako bezczynności). Biorąc pod uwagę stan sprawy istniejący po dniu 11 kwietnia 2011 r. (dacie wprowadzenia instytucji przewlekłości w prowadzeniu postępowania), wskazano, że organ podejmował w sprawie po tej dacie czynności nieefektywne, nieprowadzące do merytorycznego rozpoznania sprawy, skoro wyznaczał na dzień 31 marca 2012 r., 31 lipca 2012 r. i 31 stycznia 2013 r. nowe terminy załatwienia sprawy i ich nie dotrzymywał. Poza tym działania Ministra następowały w zbyt długich odstępach czasu (np. okres pomiędzy wniesieniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a wydaniem postanowienia z dnia [...] września 2011 r. uchylającego zawieszenie postępowania, okres czasu pomiędzy wezwaniami B. K. i R. L. o dokumenty spadkowe po A. K., okres czasu pomiędzy otrzymaniem odpisu aktu zgonu A. K. i informacji o prowadzonej sprawie spadkowej, a wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2012 r.). Jak słusznie wskazał skarżący w niniejszej sprawie widoczny jest brak działań zmierzających do koncentracji czynności procesowych w jednym czasie, celem doprowadzenia do wyjaśnienia poszczególnych aspektów sprawy. Sąd I instancji podzielił zatem stanowisko skarżącego, co do występującej w sprawie przewlekłości w prowadzeniu postępowania i w tym zakresie uwzględnił skargę.

WSA w Warszawie nie zgodził się natomiast ze skarżącym, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważono, że orzekanie w zakresie tego, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa odnosi się do stanu przewlekłości, który miał miejsce po dniu 17 maja 2011 r. (art. 14 w zw. z art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa - Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173). Sąd I instancji stwierdził, że w okresie od dnia 18 maja 2011 r. do dnia orzekania w niniejszej sprawie organ nie był zupełnie bierny. Dnia [...] września 2011 r. organ rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydał postanowienie uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie nadzorczej, następnie organ podjął 7 czynności procesowych, w tym i zmierzających do merytorycznego rozpoznania sprawy – wystąpił o mapę i odpis z rejestru gruntów, odpis aktu zgonu zmarłej właścicielki jednego z lokali mieszkalnych, dokumenty spadkowe i informacje o adresach spadkobierców po zmarłej właścicielce jednego z lokali mieszkalnych, sporządził informację o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczył nowe terminy załatwienia sprawy. W dniu [...] października 2012 r. Minister zawiesił postępowanie w sprawie nadzorczej, sporządził zawiadomienie dla stron o złożeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Dnia [...] marca 2013 r. Minister rozpoznał wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydał postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie nadzorczej. W tej sytuacji Sąd uznał, że postępowanie Ministra było przewlekłe to jednak nie można zarzucić organowi rażącego naruszenia prawa.

Sąd orzekający stwierdził, że w momencie orzekania wystąpiła przeszkoda do uwzględnienia skargi M. M. w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu – decyzji załatwiającej wniosek z dnia 13 sierpnia 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 1965 r. Nr [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy swoje postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie nadzorczej. Postanowienie organu odwoławczego jest ostateczne, ponieważ nie przysługuje od niego zwykły środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 K.p.a.). Wobec tego Sąd I instancji nie uwzględnił skargi M. M. w zakresie zobowiązania Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej do wydania aktu, ponieważ w ramach sprawy ze skargi na niedziałanie organu Sąd nie może oceniać postanowień Ministra wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie nadzorczej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt: I OSK 586/11; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1780/12 - opubl. CBOSA). Konsekwencją istnienia przeszkody do zobowiązania organu do wydania aktu i braku podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest to, że Sąd nie orzekł o wymierzeniu organowi grzywny.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji zwrócił a uwagę, że w sprawie nadzorczej nie można postawić Ministrowi zarzutu przewlekłości w prowadzeniu postępowania, z tego względu, że organ w sposób nieuzasadniony rozszerzył krąg stron postępowania o podmioty, które obecnie są współużytkownikami wieczystymi gruntu przy ul. [...] oraz właścicielami poszczególnych lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym położonym na dawnej nieruchomości ozn. nr hip. [...]. Sąd podziela – co do zasady - stanowisko skarżącego, który twierdzi, że w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, w sytuacji gdy użytkownicy wieczyści nabyli prawo do gruntu i własność lokali na podstawie umowy notarialnej poprzedzonej decyzją administracyjną nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. (wynikających z obrotu cywilnoprawnego prawami do gruntu dekretowego następującego po decyzjach o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i o sprzedaży lokali) nie należy wiązać z decyzją dekretową, lecz z decyzjami o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu i o sprzedaży lokali. Trafnie też skarżący zwraca uwagę na to, że nawet stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych nie pozbawi użytkowników wieczystych i właścicieli lokali mieszkalnych ich praw rzeczowych. Co się zaś tyczy ochrony użytkowników wieczystych i właścicieli lokali z tytułu tzw. rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, trzeba wskazać, że do oceny tego zagadnienia właściwy jest sąd powszechny.

Sąd nie kwestionował stanowiska skarżącego, co do tego, że w orzecznictwie sądowym pojawiają się wypowiedzi wskazujące na to, że użytkownicy wieczyści gruntu i właściciele lokali mieszkalnych nie są stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych (por. przywołany w skardze wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt I SA 2501/03). Zgodzić należało się też ze skarżącym, że takie stanowisko pojawiło się w doktrynie (por. M. Gdesz. "Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne", Warszawa 2012 r., wyd. LexisNexis). Poza sporem jest to, że prowadzenie postępowania z udziałem dużej liczby właścicieli lokali i użytkowników wieczystych gruntu znacznie wydłuża postępowanie administracyjne w sprawie nadzorczej. Podniesiono jednak, że skarżący pomija to, że obecnie dominującym w orzecznictwie sądowym poglądem, jeżeli chodzi o krąg podmiotów legitymowanych do brania udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, jest ten który zakłada udział w tym postępowaniu aktualnych użytkowników wieczystych gruntu i właścicieli lokali w budynku posadowionym na gruncie dekretowym. Pomijając to, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt I SA 2501/03 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 264/08 wskazano, że w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej są osoby, którym w momencie orzekania przez organ nadzoru przysługują do gruntu dekretowego prawa rzeczowe (por. np. wyroki wydane w sprawach I SA 979/02, I SA 1894/02, I SA 2840/02, I SA/Wa 324/08, I SA/Wa 634/09, I OSK 1261/10, I OSK 835/10). W tej sytuacji nie można czynić zarzutu Ministrowi Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że w prowadzonym postępowaniu, mając na uwadze przepisy art. 10 § 1 i art. 61 § 4 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dąży do zapewnienia udziału aktualnym użytkownikom wieczystym gruntu dekretowego i właścicielom lokali znajdujących się w budynku posadowionym na gruncie dekretowym. Jeżeli chodzi o wyjaśnienie sprawy nadzorczej w aspekcie podmiotowym organ nadzoru zachował się racjonalnie, ponieważ działał w zgodzie z istniejącymi przeważającymi poglądami judykatury na kwestię stron postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej. Takie podejście organu do tego zagadnienia było zgodne z zasadami: działania z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.) i pogłębiania zaufania obywatela do organu (art. 8 K.p.a.), przed którymi w takim przypadku musiała ustąpić zasada szybkości i ekonomiki postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.).

Sąd I instancji nie podzielił argumentu skarżącego, który uważa, że w ramach sprawy ze skargi na bezczynność, czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania sąd administracyjny władny jest do oceny zasadności wydanego przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Wskazano, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie rozróżnia skargi na działanie organu (art. 3 § 2 pkt 1-7) od skarg na zaniechanie organu (art. 3 § 2 pkt 8). Te dwie grupy spraw mają inny przedmiot kontroli (akty, czynności, interpretacje przepisów prawa, z jednej strony oraz bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania, z drugiej strony). Zakresy kontroli w tego typu grupach spraw nie są w stosunku do siebie konkurencyjne i nie zachodzą na siebie. Różny przedmiot kontroli determinuje inny sposób rozstrzygnięcia sądowego w tego typu grupach spraw. Orzekając w oparciu o przepis art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny musi trzymać się granic rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 Ppsa) i nie ma uprawnień do uchylenia wydanego w sprawie aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej, postanowienia). W sprawach ze skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania rola sądu sprowadza się głównie do doprowadzenia do usunięcia niekorzystnego dla skarżącego stanu braku aktywności organu i skłonienia go do wydania w sprawie rozstrzygnięcia kończącego sprawę administracyjną. Jeżeli zatem przed wydaniem przez Sąd orzeczenia, co do losów skargi z art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dojdzie do uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania lub do wydania przez organ postanowienia o podjęciu postępowania skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w terminie aktu będzie podlegała oddaleniu.

Od opisanego wyżej wyroku skargę kasacyjną wywiódł M. M. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 12 § 1, 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 37 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stan "rażącej przewlekłości" należy utożsamiać ze stanem "zupełnej bierności" (str. 15 uzasadnienia), podczas, gdy należało przyjąć, że ustawodawca odróżnia stan bezczynności od przewlekłości i możliwe są sytuacje, gdy organ dopuszcza się "rażącej przewlekłości", pomimo iż organ nie pozostaje zupełnie bezczynny (np. gdy okresy absolutnej bezczynności przeplatają się z okresami aktywności, a w szczególności gdy te okresy aktywności charakteryzują się brakiem skoncentrowania czynności procesowych w czasie - jak w przedmiotowej sprawie administracyjnej). Błędne zaś utożsamienie "rażącej przewlekłości" ze stanem "zupełnej bierności" (błędna wykładania) spowodowało, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny - oceniając całokształt okoliczności - stwierdził, że nie można uznać, aby organ dopuścił się rażącej przewlekłości, skoro organ nie był - jak stwierdził sąd "zupełnie bierny". Wskazana błędna wykładania miała wpływ na wynik sprawy, bowiem, gdyby sąd przyjął właściwą wykładnie pojęcia "rażąca przewlekłość" to uznałby, że w niniejszej sprawie przewlekłość osiągnęła stopień kwalifikowany,

- art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 37 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w celu stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący, a w szczególności pominięcie, że w okresie od dnia 14 lutego 2011 r. do dnia [...] września 2011 r. organ pozostawał w bezczynności wobec zawieszenia postępowania z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a także wobec nierozpoznania środka odwoławczego. Organ, powtórnie w okresie od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] marca 2013 r. pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu środka odwoławczego (mimo uprzedniego wezwania do naruszenia prawa, a jedyne co zmobilizowało organ do podjęcia czynności w dniu [...] marca 2013 r. to wyznaczenie terminu rozprawy przez sąd już na 28 marca 2013 r.).

W oparciu o postawione zarzuty M. M. wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I i II i w tym zakresie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

- zasądzenie od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, że pismem z dnia 21 września 2011 r. skarżący wniósł dwie skargi tj. skargę na przewlekłość i skargę na bezczynność, zaś każdą ze skarg opłacił odrębną opłatą. Ostatecznie swoje stanowisko skarżący sprecyzował na wezwanie sądu pismem z dnia 18 marca 2013 r. podtrzymując obie skargi. Pomimo tych żądań strony Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił wpis od jednej z dwóch skarg i rozpoznał obie skargi jako jedną sprawę sądowoadministracyjną wydając wyrok odnosząc się w sentencji jedynie do przewlekłości postępowania (mimo, że postępowanie ze skargi może zakończyć się przede wszystkim odrzuceniem skargi albo uwzględnieniem albo oddaleniem - a sprawy sądowoadministracyjnej nie można zakończyć zarządzeniem o zwrocie opłaty). Przyjąć więc należy, że sąd świadomie rozpoznał obie skargi kwalifikując je jako jedną skargę, tj. "skargę na przewlekłość", kwalifikując jednocześnie wszystkie zarzuty skarżącego jako w istocie zarzuty składające się na stan przewlekłości (czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku).

W ocenie skarżącego powyższa praktyka Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odbiega od ugruntowanej praktyki rozróżnienia dwóch osobnych instytucji procesowych jakimi są skarga na przewlekłość i skarga na bezczynność, którym orzecznictwo przypisuje odrębne funkcje. Również załącznik Nr 1 do zarządzenia Prezesa NSA z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych wskazuje, że skarga na przewlekłość i skarga na bezczynność posiadają osobne symbole nr. 658 i 659.

W praktyce - z czego zdaje sobie skarżący - często stany formalnej bezczynności przeplatają się ze stanami formalnej przewlekłości, a tym samym rozdzielenie obu stanów jest trudne (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 4 grudnia 20121. o sygn. I OSK 1621/120). Co więcej, dany okres postępowania, który z doktrynalnego punktu widzenia jest stanem bezczynności może ustać w chwili wyrokowania przez sąd, co jednak zgodnie z nowszym orzecznictwem NSA nie uzasadniania umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego (m.in. wyrok II OSK 1360/12 i I OSK 2325/12), lecz wymaga oceny uprzednich stanów bezczynności przy merytorycznym rozpoznaniu skargi.

W ocenie skarżącego rozdzielenie zakończonych stanów bezczynności od stanów przewlekłości jest praktycznie niepotrzebne i nie ma wpływu na wynik spraw, pod warunkiem, że sąd dokona oceny całego "zaskarżonego" przez skarżącego toku postępowania administracyjnego, tj. oceni zarówno okresu formalnej bezczynności, jak i formalnej przewlekłości. Łącząc obie skargi w jedną sprawę sądowoadministracyjną i odnosząc się w sentencji wyroku jedynie do terminu "przewlekłość" sąd winien rozpoznać wszelkie zarzuty przedstawione w obu skargach (zarówno w skardze na "bezczynność", jak również w skardze na "przewlekłość").

Sąd jednak pominął, że w okresie od dnia 14 lutego 2011 r. do dnia [...] września 2011 r. organ pozostawał w bezczynności wobec zawieszenia postępowania z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 września 2011 r. nie zostało przez organ rozpoznane stosownie do art. 37 § 2 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że nie kwestionuje powyższej kwalifikacji wniesionych przez niego skarg jako jednej sprawy sądowoadministracyjnej, ale uważa, że kwalifikacja taka wymagała rozpoznania przez sąd zarówno zarzutów formalnie "bezczynnościowych" i "przewlekłościowych". Zaś, gdyby sąd uwzględnił natężenia naruszeń obu rodzajów występujące w niniejszej sprawie to stwierdziłby, że przewlekłość miała charakter rażący.

W ocenie skarżącego błąd sądu polegał przede wszystkim na: po pierwsze, pominięciu części zarzutów bezczynnościowych i braku odniesienia się do nich w uzasadnieniu i po drugie, na przyjęciu wadliwej wykładni terminu "rażąca przewlekłość".

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w okresie od dnia 4 listopada 2005 r. do dnia 28 marca 2013 r. organ działał jedynie przewlekle (przewlekłość niekawlifikowana), "nie podejmując działań zmierzających do koncentracji czynności procesowych". Jak ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny organ otrzymał wniosek wszczynający postępowanie w dniu 4 listopada 2005 r.. Dopiero po upływie 1 roku i prawie 3 miesięcy organ wystosował zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zaś dalsze czynności organ podjął dopiero w 2011 r. Skarżący zwrócił uwagę, że należy zatem przyjąć bardzo długi okres bezczynności organu trwający łączenie praktycznie ponad 5 lat od wszczęcia postępowania.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w okresie od dnia 18 maja 2011 r. (tj. od dnia od którego należy oceniać czy przewlekłość miała charakter kwalifikowany "rażący" zgodnie z art. 16 o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa) do dnia wyrokowania - 28 marca 2013 r.- przewlekłość organu nie osiągnęła charakteru rażącego, ponieważ jak sąd stwierdził "organ nie był zupełnie bierny". Sąd dokonując wykładni terminu "rażąca przewlekłość" uznał zatem, że należy utożsamiać ten stan ze stanem "bezczynności". Tymczasem ustawodawca rozróżnia te pojęcia i według niego możliwa jest sytuacja, gdy organ nie jest bezczynny, a mimo to działa w sposób "rażąco przewlekły". Nie można zatem utożsamiać "rażącej przewlekłości" ze stanem "bezczynności" (zupełnej bierności). Taka wykładania narusza art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną oceny czy dany stan bezczynność/przewlekłość ma charakter rażący, należy upatrywać w powtarzającym się oczywistym naruszeniu przepisów k.p.a. w kontekście zasady naczelnej wyrażonej w art. 12 k.p.a. - zasady szybkości postępowania. Szczególną uwagę zwracać należy na, rozumując za Europejskim Trybunałem Praw Człowieka, zwłokę w rozpoznaniu środków odwoławczych. Konieczne jest zatem dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownej oceny stanu faktycznego sprawy administracyjnej mając na uwadze prawidłową wykładnię pojęcia kwalifikowanej przewlekłości (rażącej) i ustalenie w wyniku tej oceny czy stan faktyczny uzasadnia przyjęcie przewlekłości kwalifikowanej.

Skarżący wskazał, że ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że po dniu 28 maja 2011 r., tj. po dniu wejścia ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, organ w sposób kwalifikowany (rażący) naruszył terminy rozpoznania sprawy, ponieważ:

- po pierwsze, organ wielokrotnie przekraczał terminy załatwienia sprawy (co jest istotne przy kwalifikacji zwłoki jako bezczynności sensu stricte) wyznaczając na dzień 31 marca 2012 r., 31 lipca 2012 r. i 31 stycznia 2013 r. nowe terminy załatwienia sprawy i ich nie dotrzymywał;

- po drugie, organ nie zrobił nic od dnia 28 maja 2011 r. aż do dnia [...] września 2011 r., aby rozpoznać wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożony w dniu 14 lutego 2011 r. pozostając tym samym w faktycznej 7 miesięcznej bezczynności i niemal 4 miesięcznej bezczynności licząc z punktu widzenia wspominanej ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy, tj. w okresie od 28 maja 2011 r. do dnia [...] września 2011 r.;

- po trzecie, organ nie zrobił nic od dnia 24 października 2012 r. praktycznie aż do dnia rozprawy, tj. do dnia [...] marca 2013 r. w celu rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] października 2012 r. pozostając tym samym w faktycznej ponad 5 miesięcznej bezczynności;

- po czwarte, w okresie od dnia 28 września 2011 r. do dnia [...] października 2012 r. organ wprawdzie podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże działania te przebiegały niezwykle opieszale i nie doprowadziły do zakończenia postępowania.

Po piąte, dodano, że oceny prowadzenia postępowania należy dokonać mając na uwadze generalny sposób funkcjonowania organu i organizacji czynności. Na szczególną uwagę zasługuje fakt, że pierwsze czynności w celu ustalenia położenia nieruchomości na mapie geodezyjnej celem ustalenia kręgu stron postępowania podjął dopiero 28 września 2011 r., czyli po 7 latach prowadzenia postępowania i po 4 miesiącach od daty granicznej obowiązywania ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa.

Skarżący podniósł, że w jednym z nowszych wyroków w podobnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Decydujące znaczenie dla oceny przebiegu postępowania miał jednak czas prowadzenia sprawy wynoszący 7 lat. Istotną była też konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że organ nie podejmował działań w sposób ciągły i systematyczny, oraz że brak było właściwej koncepcji prowadzenia sprawy. Zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że korzystanie przez organ z instytucji przewidzianej w art. 36 k.p.a. nie może być nadużywane i nie może stanowić usprawiedliwienia dla nieefektywnego prowadzenia postępowania przez organ administracji (..) W rezultacie na akceptację zasługiwała ocena Sądu Wojewódzkiego co do tego, że na dzień wyrokowania organ administracji pozostawał w bezczynności polegającej na tym, że organ podejmował rozmaite działania, które jednak nie przyniosły rezultatu w postaci wydania stosownego aktu kończącego sprawę. Całokształt okoliczności sprawy dawał również podstawę do stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki w trybie art. 149 § i P.p.s.a., że bezczynność Wojewody Małopolskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa" ( wyrok z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. I OSK 1435/12).

Podsumowując skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie po dniu 28 maja 2011 r. organ pozostawał licząc łącznie w 9 miesięcznej bezczynności w rozpoznaniu środków odwoławczych (naruszenie to miało charakter powtarzający się a nie jednorazowy). Ponadto uporczywie naruszał kolejne wyznaczane terminy na załatwienie sprawy, zaś w okresach tzw. "aktywności" podejmował czynności w dużych odstępach czasu naruszając zasadę koncentracji czynności procesowych celem wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, pomimo iż etap postępowania trwającego od 7 lat szczególnie powinien mobilizować organ do skoncentrowania czynności procesowych. Tym samym organ w ciągu 7 lat, a także po 28 maja 2011 r. nie prowadził sprawy bez naruszenia przepisu art. 35 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem skarżącego uporczywe naruszanie zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a. i innych przepisach k.p.a., powoduje, że stan przewlekłości w niniejszej sprawie ma charakter rażący. Dla skarżącego widoczna jest również w niniejszej sprawie organizacja postępowania ukierunkowana na odwlekanie w czasie dnia rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Potwierdzają to ostatnie czynności procesowe organu, bowiem na szczególne potępienie zasługuje brak rozpoznania środka zaskarżenia wniesionego na postanowienie o zawieszeniu postępowania praktycznie aż do chwili rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wyznaczonej na dzień 28 marca 2013 r., czym organ uniemożliwił stron wcześniejsze wniesienie skargi do sądu na powyższe postanowienie o zawieszeniu, która to skarga stanowi postępowanie prejudycjalne, a także spowodował odwleczenie w czasie uzyskania przez stronę wyroku sądu.

Skarżący podkreślił, że nie ma potrzeb wypracowywania w orzecznictwie zawężającej wykładni pojęcia rażącej przewlekłości. Samo bowiem stwierdzenie przewlekłości rażącej nie powoduje, że dany funkcjonariusz zostanie pociągnięty do odpowiedzialności majątkowej. Przesądza to w sposób jednoznaczny sama ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, której przepis art. 5 pkt 2 stanowi, że poza wyrokiem stwierdzającym nieważność konieczne jest przypisanie funkcjonariuszowi publicznemu winy. Trudno wyobrazić sobie, aby można było przypisać funkcjonariuszowi winę, gdyż - jak wiadomo powszechnie - rażąca przewlekłość postępowań dekretowych wynika nie z zaniedbań funkcjonariuszy, ale z złego zorganizowania funkcjonowania organów administracji (w tym braku dofinansowania departamentów rozpoznających przedmiotowe sprawy) i dysfunkcjonalności systemu prawnego tworzonego niechlujnie przez parlament, za co odpowiedzialność majątkową ponosi państwo polskie.

W skardze zawarto również wniosek o zawieszenie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013 r. w sprawie I SA/Wa 1124/13 na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] października 2012 r. o zawieszeniu postępowania.

Postanowieniem z dnia 18 lipca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego podnosząc w uzasadnieniu postanowienia, że okoliczności przedstawione we wniosku o zawieszenie postępowania nie stanowią podstawy do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie rozpoznawania skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji dotyczącego bezczynności i przewlekłości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu.

Sąd wskazał, że zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. utrzymującym w mocy postanowienie z dnia [...] października 2012 r. nastąpiło po wniesieniu skargi M. M. z dnia 21 września 2012 r. na przewlekłość i bezczynność tamtego postępowania. Oznacza to, że do dnia wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 445/12, ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] marca 2013 r. pozostawało w obrocie prawnym, a więc nie było podstaw do stwierdzenia bezczynności Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy zakwestionowanie przez skarżącego postanowienia o zawieszeniu postępowania (z dnia [...] marca 2013 r.) okazałoby się skuteczne, a więc skarga byłaby uwzględniona, a organ nie wydałby decyzji w sprawie, skarżący będzie mógł ponownie złożyć wniosek o stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości postępowania. Podkreślić przy tym należy, iż ewentualne uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania będzie działało z mocą ex nunc. Okoliczności te nie mogą jednak zmienić dokonanej już przez Sąd pierwszej instancji w wyroku z dnia 28 marca 2013 r. oceny, że zawieszenie postępowania przez organ oznacza, iż nie pozostaje on w bezczynności. Wobec tego rozpoznanie skargi w sprawie o sygn. akt: I SA/Wa 1124/13 na postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu nie stanowi kwestii prejudycjalnej w rozpoznawanej sprawie dotyczącej bezczynności/przewlekłości postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania.

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

Mając na uwadze wskazane w skardze kasacyjnej przepisy, których naruszenie zarzucono w kontekście sformułowanych zarzutów rozwiniętych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że skarżący zarzuca nierozpoznanie całości sprawy objętej dwiema skargami zawartymi w piśmie z dnia 21 września 2012 r., a także błędną wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w zakresie oceny stopnia naruszenia prawa przez niezałatwienie w terminie przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] i decyzji ją poprzedzającej. Powyższe uchybienia skarżący wiąże m.in. z faktem pominięcia przez Sąd pierwszej instancji kwestii bezczynności organu i to zarówno w zakresie analizy przeprowadzonej w sprawie, jak i w zakresie samej treści zaskarżonego wyroku, w którym skoncentrowano się wyłącznie na ocenie przewlekłości prowadzenia postępowania, mimo że skarżący objął zaskarżeniem zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłość prowadzenia postępowania w sprawie. W tym kontekście skarżący zarzuca naruszenie 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 12 § 1, 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 37 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 37 § 1 i 2 k.p.a.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

W pierwszej kolejności konieczna jest odpowiedź na pytanie o prawidłowość ustalenia przez Sąd pierwszej instancji przedmiotu postępowania w związku z treścią skargi M. M. z dnia 21 września 2012 r. Z treści tej skargi, jak i z pisma skarżącego z dnia 18 marca 2013 r., w którym na żądanie Sądu precyzował on przedmiot zaskarżenia wynika, że zakresem zaskarżenia skarżący objął przewlekłość postępowania w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] w sprawie odmowy ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] oraz bezczynność organu polegającą na zaniechaniu rozpoznania zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. in meriti pisma z dnia 14 września 2011 r. stanowiącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z bezczynnością organu, przy czym bezczynności tej upatruje w niewydaniu orzeczenia stwierdzającego, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W kontekście treści skargi należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Oznacza to, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dopuszczalna jest – gdy chodzi o postępowania jurysdykcyjne - w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne (§ 2 pkt 1) oraz w sprawach, w których wydawane są postanowienia (§ 2 pkt 2). Skoro ustawodawca przewiduje dopuszczalność wniesienia odrębnych skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym oraz skarg na decyzje administracyjne, przy czym obydwie kategorie tych aktów wydawane są postępowaniu toczącym się w określonej indywidualnej sprawie administracyjnej, to oznacza to, że bezwarunkowa teza o tożsamości sprawy w znaczeniu materialnym ze sprawą w znaczeniu procesowym jest nietrafna. W ramach tej samej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym dopuszczalne jest zaskarżanie postanowień, o których mowa w § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu administracyjnym, jak i wydawanych w tej sprawie decyzji, a każda z tych skarg kreuje odrębną sprawę w znaczeniu procesowym. W konsekwencji odrębnymi sprawami w znaczeniu procesowym będą również sprawy ze skarg na przewlekłość lub bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej, jak i na przewlekłość lub bezczynność w wydaniu postanowień w toku postępowania administracyjnego w jednej materialnej sprawie administracyjnej.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący wskazywał na przewlekłość w merytorycznym w zakończeniu postępowania decyzją administracyjną oraz bezczynność organu w wydaniu postanowienia w trybie art. 37 § 2 k.p.a. W istocie zatem zostały złożone dwie skargi w piśmie z dnia 21 września 2012 r., a rolą Sądu w pierwszej kolejności była ocena ich dopuszczalności, przy uwzględnieniu tego, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje na nie zażalenie (por. postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 74/13, LEX nr 1273832), co oznacza że również skarga na bezczynność w wydaniu tego rodzaju postanowienia nie jest dopuszczalna.

Uwagi powyższe nie pozostają w sprzeczności z wyrażanym w orzecznictwie poglądem o dopuszczalności obejmowania jedną skargą zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania w określonej tej samej sprawie administracyjnej. Należy podnieść, że w art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawodawca przewidział bowiem jedynie alternatywną możliwość złożenia przez stronę skargi dotyczącej przewlekłości albo bezczynności organu administracji publicznej. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. obok bezczynności organu przewlekłość postępowania stanowi ustawową podstawę interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez uzasadnionej zwłoki. W postępowaniu, w którym możliwe jest wystąpienie zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania za kryterium odróżniające obie instytucje należy uznać upływ terminu do załatwienia sprawy (art. 35 § 3, 4 i 5 k.p.a.). Znamiona przewlekłości postępowania mogą być wyczerpane, jeśli jeszcze w ramach terminu podstawowego sprawa mogła być załatwiona w czasie krótszym niż termin maksymalny lub gdy organ w bezzasadny sposób przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Przewlekłość może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia. Jeżeli jednak wskutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalna bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostanie wyłączona a oba stany nałożą się na siebie (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP, z.6, W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4).

Zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie musi zatem stanowić skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12).

W realiach niniejszej sprawy – gdzie skarżący wyraźnie wskazywał, że złożył dwie skargi, tj. skargę na przewlekłość w wydaniu decyzji i na bezczynność w wydaniu rozstrzygnięcia na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. - nieprawidłowe było potraktowanie przez Sąd pierwszej instancji skargi M. M. z dnia 21 września 2012 r. złożonej na przewlekłość w merytorycznym w zakończeniu postępowania decyzją administracyjną oraz na bezczynność organu w wydaniu postanowienia w trybie art. 37 § 2 k.p.a. jako skargi wyłącznie na przewlekłe prowadzenie postępowania i w konsekwencji nieprawidłowe było nieodniesienie się w sentencji wyroku do zaskarżonej bezczynności organu w wydaniu postanowienia w trybie art. 37 § 2 k.p.a.

Sąd pierwszej nie objął zatem swoim orzeczeniem całego przedmiotu zaskarżenia, czym naruszył art. 134 i art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obowiązek rozstrzygania w granicach sprawy oznacza konieczność rozpoznania całej sprawy bez przekraczania jej granic, co nie może być rozumiane jako samoistne wyznaczanie przez Sąd przedmiotu zaskarżenia w sprzeczności z zakresem zaskarżenia wskazanym w skardze. Przedmiot zaskarżenia jest dla Sądu wiążący w przeciwieństwie do zarzutów i wniosków skargi i powołanej podstawy prawnej, którymi Sąd nie jest związany. Wyrok wydany w sprawie musi dotyczyć całej sprawy objętej skargą. Już ta okoliczność uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku niezależnie od oceny zasadności pozostałych zarzutów. W orzecznictwie NSA podnosi się, że "zakres żądania strony identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także granice sprawy sądowoadministracyjnej, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania, wskazanej i opisanej w piśmie wszczynającym postępowanie. Wprawdzie wskazana przez stronę podstawa prawna żądania nie ma charakteru wiążącego dla organu administracyjnego, ale w sytuacji gdy wskazuje ona na wybór konkretnej i dopuszczalnej w przepisach prawa materialnego drogi postępowania, nie może ona pozostać przez organ "niezauważona", a wybór właściwego rozstrzygnięcia nie może sprowadzać się wyłącznie do rozpoznania narzuconego przez organ własnego rozumienia treści żądania strony" (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r., II OSK 1523/06, LEX nr 414005). W konsekwencji nie ma również uzasadnienia do rozpoznawania narzuconego przez Sąd własnego rozumienia treści żądania strony.

Uzasadniony jest zarzut błędnej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niewłaściwego zastosowanie tego przepisu w związku ze wskazanymi w skardze przepisami kodeksu postępowania administracyjnego kreującymi i uszczegółowiającymi zasadę szybkości w postępowaniu administracyjnym (art. 12 § 1, 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 37 § 1 i 2 k.p.a) w zakresie oceny stopnia naruszenia prawa przez niezałatwienie w terminie przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] i decyzji ją poprzedzającej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stoi na stanowisku, że skoro organ od dnia 18 maja 2011 r. do dnia wyrokowania nie był zupełnie bierny, to nie można postawić mu zarzutu rażącego naruszenia prawa. Takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa, które co do zasady byłoby tożsame wyłącznie z całkowitą biernością organu nie można podzielić. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Całkowita bierność organu w postępowaniu z pewnością zasadniczo będzie wyczerpywać znamiona rażącego naruszenia prawa, co jednak nie oznacza, że podejmowanie w postępowaniu jakichkolwiek czynności tę kwalifikowaną postać naruszenia prawa musi wyłączać. Przyjęte przez Sąd pierwszej instancji rozumienie pojęcia rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdeterminowało ocenę czynności podejmowanych przez organ w sprawie. Sąd zasadnie przyjmując, że okresy zawieszenia postępowania administracyjnego nie mogą być traktowane jako okresy mogące przemawiać za przewlekłością postępowania, nie odniósł jednak swojej oceny – w kontekście zarzutów skargi – do kwestii, w jakim stopniu na kwalifikowany zakres przewlekłości w sprawie może mieć wielomiesięczne nierozpoznawanie środków prawnych skarżącego kwestionującego zasadność postanowień o zawieszeniu postępowania. W ocenie tej Sąd nie rozważał również efektywności działań podejmowanych przez organ w okresie kilkunastu miesięcy, gdy postępowanie nie było zawieszone, tj. od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] października 2012 r. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie objętym punktem 1 zaskarżonego wyroku, tj. oceny, czy przewlekłość Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 37 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w celu stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący, a w szczególności pominięcie, że w okresie od dnia 14 lutego 2011 r. do dnia [...] września 2011 r. organ pozostawał w bezczynności wobec zawieszenia postępowania z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a także wobec nierozpoznania środka odwoławczego.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako samodzielnej podstawy kasacyjnej może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd trafnie odniósł się do stanowiska skarżącego w zakresie, w jakim przyjął, że zawieszenie postępowania wyklucza przewlekłość, jak i bezczynność organu w okresie zawieszenia, a prawidłowość zawieszenia postępowania administracyjnego nie podlega kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania.

Zgodnie z art. 133 § 1 cytowanej ustawy Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, a przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowodu niedopuszczalnego w trybie art. 106 § 3 i 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 2398/11, LEX nr 1216553). Okoliczności takie nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli nawiązując do dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, którego nie ma w aktach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 grudnia 2010 r., I GSK 806/10, LEX nr 744881 i z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105 wyraził jednoznaczny pogląd, że "orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ, oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne".

Skoro zarzut naruszenia art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kontekście wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zasady szybkości (art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 37 § 1 i 2 k.p.a.) okazał się uzasadniony, to uwzględniając skargę kasacyjną należało uchylić zaskarżony wyrok w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzenie przez NSA naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy wykluczało rozpoznanie skargi w wyniku uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni zaprezentowaną w niniejszym wyroku wykładnię przytoczonych wyżej przepisów.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.