Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] – wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] odmawiającą nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" obowiązku dokonania remontu dachu (wymiany izolacji termicznej dachu nad lokalem nr [...], wymiany membramy, folii paroszczelnej i płyt kartonowo-gipsowych), zlikwidowania ciągów powietrznych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z akt sprawy wynikało, że z żądaniem przeprowadzenia remontu wystąpili T. i M. P., zajmujący lokal nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w Z. i skarżący się na zły stan techniczny tego budynku. Zdaniem wnioskodawców, ich lokal posiada niewłaściwą izolację termiczną.

Po rozpatrzeniu wniosku [...] i M. P. z dnia 9 marca 2016 r., ich żądań złożonych do protokołu z dokonanych oględzin w dniu 20 października 2016 r. i sprecyzowanych wyjaśnień w piśmie z dnia 14 listopada 2016 r., dotyczących stanu technicznego dachu (w tym jego izolacji nad lokalem mieszkalnym nr [...]) – organ I instancji odmówił nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową "[...] [...]" obowiązku dokonania remontu dachu.

W uzasadnieniu organ argumentował między innymi, że w dniu 20 października 2016 r. w trakcie oględzin dokonanych z udziałem właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] sporządzono dokumentację fotograficzną. Do protokołu z oględzin stwierdzającego, iż stan opisany podczas poprzednio przeprowadzonych w lokalu nr [...] oględzin nie uległ zmianie, właściciele lokalu złożyli żądanie dotyczące: doprowadzenia przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...] [...]" izolacji termicznej dachu do stanu sprzed zalania, przez wymianę izolacji termicznej na nową, ze względu na to, że straciła swoje parametry w pomieszczeniu kuchni i pokoju w miejscach zacieku oraz zlikwidowania ciągów powietrznych. Pismem z dnia 31 października 2016 r., wezwano M. P. do sprecyzowania żądania, złożonego do protokołu z oględzin. W odpowiedzi z dnia 14 listopada 2016 r. M. i T. P. wyjaśnili, że powyższe żądanie dotyczy wykonania remontu dachu nad lokalem nr [...] przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...] [...]" (wymianę membrany, izolacji termicznej, foli paroszczelnej i płyt kartonowych i gipsowych) "popartego odpowiednimi opiniami, zakończonego protokółem odbioru podpisanym przez uprawnionego inspektora, zatwierdzonego przez PINB".

Organ dalej wyjaśnił, że wnioskowany przez stronę kwestia remontu dachu nad lokalem nr [...] była przedmiotem wcześniejszego postępowania prowadzonego na wniosek właściciela lokalu w związku z zaciekami spowodowanymi nieszczelnością dachu. To postępowanie administracyjne zakończone zostało decyzją z dnia 20 sierpnia 2014 r. i nałożeniem na Wspólnotę Mieszkaniową "[...] [...]" obowiązek usunięcia, nieprawidłowości stwierdzonych w użytkowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Z., poprzez wykonanie skutecznego zabezpieczenia pokrycia dachowego przedmiotowego budynku, uniemożliwiającego przedostawanie się wód opadowych do lokalu mieszkalnego nr [...], w terminie do dnia 15 listopada 2014 r. Obowiązek ten został, jak stwierdzono na podstawie oględzin i przedłożonego materiału dowodowego, wykonany przez zarządcę budynku poprzez pokrycie części dachu budynku, w tym nad lokalem nr [...] drugą warstwą gontu bitumicznego. Decyzją znak: [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. umorzył postępowanie w tej sprawie. [...] i T. P. nie skorzystali z przysługującego im prawa wniesienia odwołania.

Organ podniósł, że w wyniku przeprowadzonego przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...] [...]" z udziałem inspektora nadzoru przeglądu warstw izolacyjnych przedmiotowego dachu w dniu [...] października 2014 r., nie stwierdzono zawilgocenia ani zagniecenia, czy przesunięcia warstw. Stan izolacji cieplnej był badany podczas prowadzonych prac remontowych pokrycia dachowego, co potwierdza złożony do akt sprawy protokół sporządzony przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...] [...]" oraz inspektora nadzoru.

[...] i M. P. złożyli opracowanie pt. "Ocena izolacji termicznej w lokalu mieszkalnym Z. ul. [...]", sporządzone przez M. K. oraz E. P., którzy stwierdzają, że eliminacja geometrycznych mostków jest nieuzasadniona, gdyż straty ciepła przez te mostki są (...) niewielkie. W części dotyczącej interpretacji zdjęć termowizyjnych autorzy opracowania zaznaczają, że mogą jednak występować niezgodności temperatury, tym większe im większa jest zdolność danej powierzchni do odbijania światła i tym samym promieniowania cieplnego (refleksyjność). W skrajnych przypadkach refleksyjność uniemożliwia prawidłową interpretację temperatury i zjawisko to należy brać pod uwagę zwłaszcza podczas obserwacji powierzchni dachów oraz okien.

Organ stwierdził, że przeprowadzona analiza i ocena jest generalnie niespójna i w związku z tym przedłożone opracowanie nie może stanowić wiarygodnego materiału dowodowego w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisu art. 66 ustawy - Prawo budowlane, służącego do egzekwowania obowiązków dotyczących utrzymania i użytkowania obiektu w należytym stanie technicznym, a także innych obowiązków wynikających z przepisów rozdziału 6 tej ustawy. Za należyty stan techniczny obiektu należy uznać stan zapewniający sprawność techniczną obiektu jako całości oraz sprawność techniczną elementów instalacji obiektu i urządzeń odpowiadających wymaganiom prawa. Realizując ustawowy obowiązek, Wspólnota Mieszkaniowa "[...] [...]" przeprowadziła, z udziałem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, kontrole stanu technicznego budynku. Z kontroli wynika, że stan techniczny dachu jest dobry.

Wobec tego w świetle ustaleń dokonanych w ponownie przeprowadzonym postępowaniu w sprawie z wniosku [...] i M. P. z dnia 9 marca 2016 r. brak było oczywistych przesłanek do zadośćuczynienia żądaniu wnioskodawców.

Po rozpoznaniu odwołania [...] i M. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., decyzją z dnia [...] marca 2017 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2017 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy argumentował, że w ustalonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. stanie faktycznym występują istotne braki wymagające usunięcia. Wbrew nakazom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie zgromadzono materiału dowodowego wystarczającego do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Ogólnikowy protokół z dnia [...] października 2014 r. (nie zawiera konkretnych ustaleń) i nie stanowi dowodu, że dach nad lokalem nr [...] posiada właściwie wykonaną izolację termiczną. Protokół z 2014 r. nie odnosi się do aktualnego stanu faktycznego. Producent wełny mineralnej (firma I. S. – G.) w piśmie z dnia 10 listopada 2016 r. poinformował PINB Miasta Z., że utrzymanie parametrów cieplnych i mechanicznych wełny, która uległa zawilgoceniu, uzależnione jest od wielu czynników i ich potwierdzenie jest możliwe po przeprowadzeniu odpowiednich badań laboratoryjnych.

Dalej organ odwoławczy argumentował, że protokoły z oględzin dachu dokonanych w dniach 11 maja 2016 r. i 20 października 2016 r. skupiają się wyłącznie na wyglądzie wnętrza lokalu nr [...]. Wątpliwości na temat stanu technicznego dachu wynikają również z opracowania przedłożonego przez właścicieli spornego lokalu, którzy do wniosku z dnia 9 marca 2016 r. dołączyli sporządzoną przez osoby ze stosownymi uprawnieniami, ocenę (audyt) izolacji termicznej. Ocena ta, zdaniem skarżących, wskazuje na nienależyty stan techniczny dachu. W sytuacji, kiedy zebrany materiał dowodowy budzi istotne wątpliwości, których organ sam nie jest w stanie usunąć, można rozważyć zastosowanie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten upoważnia organ do nałożenia – w drodze postanowienia - na osoby o których mowa w ust. 1 obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz. Koszt ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Wyjaśnienie stanu sprawy wymaga niekiedy wiedzy specjalistycznej (art. 84 § 1 k.p.a.).

W tych okolicznościach obowiązkiem organu I instancji było rozważenie zastosowania art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego i nałożenie na osobę zobowiązaną do tego obowiązku przedstawienia odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz w celu ustalenia stanu przedmiotowego dachu. Dopiero wtedy organ I instancji będzie mógł wydać stosowną decyzję na mocy art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bądź umorzyć postępowanie.

Z tych też względów organ odwoławczy nie był uprawniony do wydania orzeczenia merytorycznego z uwagi na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Wspólnota Mieszkaniowa "[...] [...]" podniosła, że naruszono przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak wystarczającego rozważenia przez organ II instancji całokształtu sprawy przejawiający się pominięciem przy wydaniu zaskarżonej decyzji, iż:

- organ I instancji wnikliwie rozpatrzył przedłożony przez [...] i M. P. dowód w postaci opracowania M. [...] oraz E. P. "Ocena izolacji termicznej w lokalu mieszkalnym Z. ul. [...]" uznając, iż nie może one stanowić wiarygodnego materiału dowodowego;

- od dnia wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. ostatecznych decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz z dnia [...] stycznia 2015 r., nie zmienił się stan techniczny dachu nad lokalem nr [...];

2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., że organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiały dowodowego, podczas gdy z wyczerpująco zgromadzonego i właściwie rozpatrzonego przez organ I instancji materiału dowodowego jednoznacznie i bezsprzecznie wynika, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 66 ustawy Prawo budowlane i wydania decyzji nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej "[...] [...]" obowiązku dokonania remontu dachu;

3) art. 76 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż stan izolacji cieplnej dachu nad lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Z. nie został ustalony w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., podczas gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w powyższych sprawach nie stwierdzono zawilgocenia, czy przesunięcia warstw izolacji cieplnej.

Skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Z uwagi na charakter sporu należy wyjaśnić, że zgodnie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wyjątkowy charakter tego przepisu wiąże się zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nakazującą sprawę administracyjną rozpoznaną i rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, ale obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Uważa się, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść tylko wówczas, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak się podkreśla, konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12 publ. CBOSA). Do tego poglądu nawiązuje Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r. (III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338 ) wyjaśniając, że organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a., pozwalającego na samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1274/11, 13 lutego 2013 r., II OSK 1919/11 oraz 29 grudnia 2011 r., II OSK 1725/10, (publ. CBOSA ), wskazując, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe oznacza, że mieści się w kompetencjach organu odwoławczego uzupełnienie w ograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie określonego dowodu lub kilku dowodów. Organ dysponuje możliwością skorzystania z art. 136 k.p.a. i wydania decyzji merytorycznej jeśli organ pierwszej instancji ustalił już wszystkie istotne dla sprawy okoliczności w choćby podstawowym zakresie, jak również wypowiedział się co do nich tak, że strony miały możliwość odniesienia się do nich.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uzasadnionym jest pogląd, że zaskarżone rozstrzygnięcie kasacyjne z dnia [...] marca 2017 r. miało wystarczającą podstawę w przesłankach określonych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Zgłoszone przez organ odwoławczy zastrzeżenia odnośnie niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, usprawiedliwiały stanowisko o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania. Z zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że z uwagi na upływ czasu wyniki oględzin przeprowadzonych w roku 2014 nie mogły odzwierciedlać aktualnego stanu technicznego lokalu nr [...]. Słusznie zatem organ ocenił, że protokół z dnia [...] października 2014 r. (bez konkretnych ustaleń) nie może stanowić dowodu, że dach nad lokalem nr [...] posiada właściwie wykonaną izolację termiczną. Przeprowadzone czynności dowodowe w roku 2016 również nie pozwalały na dokładne ustalenie stanu sprawy. Oględzin dachu dokonane w dniach 11 maja 2016 r. i 20 października 2016 r. koncentrowały się głównie na wyglądzie wnętrza lokalu nr [...]. Wątpliwości na temat należytego stanu technicznego dachu, co właściciele lokalu konsekwentnie podnosili, wynikały również z opracowania sporządzonego w styczniu 2016 r. pt. "Oceny izolacji termicznej w lokalu mieszkalnym" przedłożonego wraz z wnioskiem z dnia 9 marca 2016 r. Okoliczność, że w 2014 r. wykonane zostały określone czynności związane z koniecznością przeprowadzenia remontu budynku mieszkalnego (dach pokryto dodatkową warstwą gontu bitumicznego) nie świadczy o tym, podobnie jak decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia 20 sierpnia 2014 r. (w sprawie nakazania Wspólnocie Mieszkaniowej "[...] [...]" wykonania skutecznego zabezpieczenia pokrycia dachowego uniemożliwiającego przedostawanie się wód opadowych do lokalu mieszkalnego nr [...]), że obecny stan techniczny nie może budzić zastrzeżeń. Niezasadne są formułowane na tym tle zarzuty i wnioski skargi, że należyty stan budynku jest już udowodniony, skoro postępowanie w sprawie nieszczelności dachu zostało już zakończone, organ potwierdził wykonanie nałożonych wspomnianą wyżej decyzją obowiązków i decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. umorzył postępowanie w tej sprawie. Wyrażone w skardze zapatrywanie, że stan techniczny budynku od wydania tych decyzji nie uległ zmianie, nie ma potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wręcz przeciwnie okoliczności sprawy wskazują na możliwość pogorszenia się stanu lokalu nr [...], czego dowodzi protokół z oględzin z dnia 11 maja 2016 r. Dokument ten świadczy, że na ścianach widoczne są zacieki i ślady przebarwienia. Właściciel lokalu stwierdził podczas oględzin, że oczekuje na wymianę izolacji i doprowadzenie budynku do prawidłowego stanu i zgodnego w tym zakresie obowiązującymi normami. Dodatkowe oględziny przeprowadzone w dniu 20 października 2016 r. nie wniosły nic nowego do sprawy, co organ odwoławczy słusznie podniósł w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy prawidłowo argumentuje, że w okolicznościach stanu faktycznego zabrakło dokładnych ustaleń i postępowanie dowodowe z tego właśnie powodu wymagało uzupełnienia w znacznym zakresie. Strona skarżąca pomija, że producent wełny mineralnej (I. S. – G.) w piśmie z dnia 10 listopada 2016 r. wyjaśnił w odpowiedzi na wystąpienie organu nadzoru budowlanego, że utrzymanie parametrów cieplnych i mechanicznych materiału izolacyjnego - wełny, która uległa zawilgoceniu, uzależnione jest od wielu czynników i ich potwierdzenie jest możliwe po przeprowadzeniu odpowiednich badań laboratoryjnych. W tych warunkach nie można wykluczyć, że w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego może wystąpić konieczność uzyskania przez organ nadzoru budowlanego po specjalistyczne opinie (ekspertyzy) i zastosowania w tym celu procedury określonej w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, upoważniającej organ do nałożenia obowiązku przedłożenia przez osobę zobowiązaną ocen technicznych odnoszących się do stanu technicznego budynku. Organ odwoławczy wykazał, że wyjaśnienie stanu faktycznego może łączyć się z obowiązkiem ustalenia stanu technicznego budynku mieszkalnego przy udziale biegłych (na podstawie art. 84 § 1 k.p.a.) z wykorzystaniem ich specjalistycznej wiedzy.

W piśmie z dnia 19 grudnia 2016 r. [...] i M. P. podali, że przeglądu warstw izolacyjnych dokonano podczas oględzin w październiku 2014 r. Nie wykonano wówczas "odkrywek" nad mieszkaniem nr [...]. We wcześniejszym piśmie z dnia 17 października 2016 r. wnioskodawcy podnieśli i podkreślali, że dach nie przecieka, ale izolacja termiczna dachu została nieodwracalne uszkodzona.

W świetle powyższych rozważań prawidłową jest ocena organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organowi do ponownego rozpoznania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wskazał na okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2017 r. jasno wynika, że w tych warunkach przedwczesną jest odmowa nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową "[...] [...]" żądanych przez [...] i M. P. czynności związanych z poprawieniem izolacji termicznej dachu.

Jak wyżej wykazano, wbrew zarzutom i wnioskom skargi, nie można powiedzieć, że decyzja organu I instancji wolna jest od wad. Nieskuteczny jest między innymi zarzut, że z naruszeniem art. 8 k.p.a. i zasady zaufania do organów Państwa, organ odwoławczy chce "dalszego, uporczywego i bezpodstawnego" ustalania stanu faktycznego z narażeniem skarżącej na duże straty finansowe.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.