Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Urzędów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 7 grudnia 2012 r. nr NK-II.4131.324.2012 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Urzędów Nr XXI-161/2012 z dnia 30 października 2012 r. oddala skargę.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 grudnia 2012 r., nr NK-II.4131.324.2012 Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały nr XXI-161/2012 Rady Gminy Urzędów z dnia 30 października 2012 r., w sprawie zmiany uchwały nr V-38/2003 Rady Gminy Urzędów z dnia 28 lutego 2003 r., w sprawie uchwalenia i ogłoszenia Statutu Gminy Urzędów, w części obejmującej § 1 ust. 1 uchwały w brzmieniu: "2. Klub może utworzyć co najmniej 5 radnych".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, że przyjęcie regulacji uchwały, zgodnie z którą klub może utworzyć co najmniej 5 radnych, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Powołując się na piśmiennictwo prawnicze oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że przepis art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako u.s.g.) dotyczy materii ustrojowej i powinien być interpretowany w powiązaniu z innymi przepisami o charakterze ustrojowym. Oznacza to, że przyjęta na podstawie przepisu art. 23 ust. 2 u.s.g. materia statutowa nie może być regulowana całkowicie swobodnie. Wprowadzenie do Statutu Gminy Urzędów minimalnego progu liczbowego dla założenia klubu, tj. co najmniej 5 radnych, godzi w wyrażone w art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, prawo wolności zrzeszania się i w sposób istotny ogranicza możliwość wykonywania przez radnego wolnego mandatu, bowiem prawo radnych do tworzenia różnorodnych klubów wzmacnia możliwości wykonywana przez radnego wolnego mandatu. Grupa tworząca klub zawiązując formalne porozumienie, wyodrębnia i wzmacnia swoją pozycję w radzie.

Wojewoda wskazał, że określenie pięciu radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się w formie klubów wszystkich radnych wchodzących w skład rady. Zgodnie z linią orzeczniczą, rada gminy określając zasady działania klubów, nie może stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych.

Organ nadzoru zwrócił uwagę, że w dniu 28 czerwca 2012 r. zostało przedstawione Przewodniczącemu Rady Gminy Urzędów oświadczenie o utworzeniu w dniu 26 czerwca 2012 r. "Klubu [...]", podczas gdy prace nad zmianą Statutu Gminy Urzędów podjęto dopiero po dacie utworzenia tego klubu.

Przyjęta przez Radę Gminy Urzędów regulacja statutowa pozbawiła radnych, zrzeszonych we wcześniej utworzonym klubie prawa do dalszego funkcjonowania i możliwości wyrażania swoich opinii w sprawach gminy jako klub radnych

Wojewoda stwierdził, że przyjęty w uchwale skład osobowy klubów radnych istotnie wpływa także na inne rozwiązania ustrojowe zawarte w u.s.g., w szczególności dotyczące tworzenia komisji rewizyjnej. Zgodnie bowiem z art. 18a ust. 2 u.s.g., w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów.

Skargę sądową na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Urzędów, wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem, oraz art. 23 ust. 2 u.s.g. przez przyjęcie, że Rada Gminy Urzędów ustalając minimalny 5-cio osobowy próg jako warunek istnienia klubu radnych, ograniczyła prawo wolności zrzeszania się i w sposób istotny naruszyła prawo wolności zrzeszania się, wyrażone w art. 58 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przyjmując uchwałę gmina opierała się na brzmieniu art. 23 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że radni mogą tworzyć kluby radnych na zasadach określonych w statucie gminy. W zasadach działania klubów mieści się określenie minimalnych limitów osobowych, uprawniających do utworzenia klubu. Przepisy u.s.g., ani żaden inny akt prawny nie określają tych zasad, odsyłając w całości do rozwiązań statutowych. Zdaniem strony skarżącej, minimalny próg 5 radnych przy 15-sto osobowej radzie nie utrudnia ani nie ogranicza radnym swobód obywatelskich, w tym prawa do zrzeszania się. "Klub [...]" powstał bez podstawy prawnej, ponieważ w tym okresie nie było żadnych postanowień statutowych regulujących kwestie dotyczące klubów radnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej co do zasady pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 7 grudnia 2012 r., nr NK-II.4131.324.2012 stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Urzędów z dnia 30 października 2012 r., nr XXI-161/2012 w sprawie zmiany uchwały z dnia 28 lutego 2003 r. uchwalającej i ogłaszającej Statutu Gminy Urzędów, w części obejmującej § 1 ust. 1 uchwały w brzmieniu: "2. Klub może utworzyć co najmniej 5 radnych".

Na wstępie ocenić należało spełnienie wymogów formalnych do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g., o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90.

Jak wynika z treści rozstrzygnięcia nadzorczego przedmiotowa uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 8 listopada 2012 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez Wojewodę Lubelskiego w dniu 7 grudnia 2012 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

Organ nadzoru, dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały obowiązany jest wywieść z konkretnego przepisu prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego.

W myśl art. 23 ust. 2 u.s.g. radni mogą tworzyć kluby radnych działające na zasadach określonych w statucie gminy.

Kluby są formą organizowania się radnych. Ustawa nie określa żadnych zasad tworzenia klubów radnych, odsyłając w całości w tej sprawie do rozwiązań statutowych (art. 23 ust. 2 u.s.g.). Regulacja dokonana przez radę gminy w statucie winna zatem określać zadania i kompetencje klubów, a także wzajemne stosunki pomiędzy klubami a radą i jej organami wewnętrznymi. Przy czym statusu prawnego klubów nie można utożsamiać ze statusem komisji rady.

Wprowadzając regulacje o charakterze ustrojowym, rada nie może naruszać przepisów Konstytucji oraz ustaw. Przy ustaleniu zasad działania klubów radnych powinna mieć na względzie konstytucyjną zasadę wolności zrzeszania się, która przeniesiona na grunt funkcjonowania rady gminy – musi być rozumiana jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych. Ograniczeniem tego rodzaju wolności byłoby ustanowienie zbyt wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych.

Zasadę wyrażoną w art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którą każdemu zapewnia się wolność zrzeszania, należy rozumieć przy ustalaniu zasad działania klubów radnych, jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych.

Konstytucyjną zasadę wolności zrzeszania się potwierdza art. 23 u.s.g., który przyznaje radnym prawo tworzenia klubów i nie wprowadza w tej materii żadnych dodatkowych wymogów ani ograniczeń. Określając zasady działania klubów, rada nie może więc wprowadzać ograniczeń, które nie pozwalałyby na korzystanie przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1616/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2004 r., sygn. akt III SA/ Kr 349/04; wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 342/07; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA 1560/03; wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r., sygn. akt II SA 910/96 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 337/08).

Sąd w rozpoznawanej sprawie podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady, ustalenie w statucie gminy wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r., sygn. akt II SA 910/96, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 259/12). Zatem jako niezasadne należało uznać stanowisko Gminy Urzędów, że minimalny próg 5 radnych przy 15-sto osobowej radzie nie oznacza ustanowienia rozwiązań prawnych, uniemożliwiających radnym realizację prawa do zrzeszania się. Interpretacja art. 23 ust. 2 u.s.g. wskazywana przez Gminę Urzędów w rzeczywistości bowiem prowadzi do iluzorycznego zapewnienia radnym możliwości wykonywania praw konstytucyjnie zagwarantowanych. Ustanawianie progów liczbowych, w praktyce umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych, na bardzo wysokim poziomie - a tak jest w przypadku, gdy ustanawia się go na poziomie 1/3 składu rady - w praktyce dezawuuje wolność zrzeszania się, rozumianą w kontekście rozpoznawanej sprawy, jako wolność zakładania klubów przez radnych (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1616/04).

Z powyższych rozważań, wypracowanych przez orzecznictwo sądów administracyjnych, jednoznacznie wynika, że jakkolwiek organom gminy przyznano kompetencje do samodzielnego i niezależnego kształtowania swojej wewnętrznej organizacji, w tym klubów czy komisji, to jednak zapisy statutu nie mogą zawierać unormowań sprzecznych z przepisami ustawowymi.

Skład orzekający podziela przeważający w orzecznictwie pogląd, że rada gminy nie może pozbawiać radnych prawa tworzenia klubów ani wprowadzać takich rozwiązań, które znacznie ograniczają prawo zrzeszania się radnych w klubach. Zatem, skoro uchwała naruszyła w sposób istotny przepis art. 23 ust. 2 u.s.g., przyznający radnym prawo tworzenia klubów, przeto zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego uznać należało za prawidłowe. Podwyższając limit osobowy klubów radnych (z trzech do pięciu radnych) i wprowadzając tę zmianę w trakcie kadencji, Rada Gminy Urzędów uniemożliwia działanie "Klub [...]", pozbawiając w ten sposób radnych zrzeszonych dotychczas w tym klubie uprawnienia do zrzeszenia się według wcześniej przyjętych i zaaprobowanych kryteriów.

Ustalając progi liczbowe uprawniające do utworzenia klubu rada powinna mieć na względzie występujące realia, w tym liczebność rady oraz wytworzony w niej układ społeczno-polityczny. Zatem należy się zatem zgodzić z Wojewodą Lubelskim, że określenie pięciu radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie rady wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się w formie klubów wszystkich radnych wchodzących w skład rady.

Na wynik przedmiotowej sprawy nie mają wpływu argumenty skarżącej odnoszące się do okoliczności, że "Klub [...]" zawiązał się bez podstawy prawnej, gdyż brak było w dacie jego utworzenia uregulowań w tym zakresie w dotychczas obowiązującym statucie gminy. Ocenie sądu pod względem zgodności z prawem podlega bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego, w którym stwierdzono nieważność § 1 ust. 1 uchwały nr XXI-161/2012 podjętej w dniu 30 października 2012 r., a nie procedura zawiązania się "Klubu [...]".

Na marginesie można stwierdzić, że brak rozwiązań statutowych odnoszących się do zasad tworzenia i funkcjonowania klubów radnych w dacie zawiązania "Klubu [...]" nie mogło unicestwić uprawnienia radnych do zrzeszania się, z uwagi na istniejące w tym zakresie regulacje ustawowe.

W rozstrzygnięciu nadzorczym zasadnie odnotowano wpływ przyjętego w uchwale przez radę gminy składu osobowego klubów, na możliwość delegowania przedstawicieli do komisji rewizyjnej. Zgodnie bowiem z art. 18a ust. 2 u.s.g. w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Z powyższego zapisu wynika jednoznacznie, że jakkolwiek do komisji mogą również wchodzić radni niezrzeszeni, to jednak każdy klub musi mieć swojego przedstawiciela, a zatem kluby mają uprzywilejowaną pozycję w kształtowaniu składu osobowego komisji rewizyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1616/04). Istotną rolę, jaką komisja rewizyjna odgrywa przy kontroli organu wykonawczego gminy (np. procedura corocznego udzielania absolutorium) należy także odnieść do okoliczności, że ograniczenie prawa radnych do zrzeszania się w dowolnie tworzonych klubach, będzie rzutowała na możliwość wykorzystania w komisji rewizyjnej owej uprzywilejowanej pozycji klubów, a w efekcie na realizację uprawnień związanych z udziałem w komisji rewizyjnej.

Z tych wszystkich względów sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, bowiem spełnione zostały ustawowe przesłanki do wyeliminowania części obejmującej § 1 ust. 1 uchwały w sprawie uchwalenia i ogłoszenia Statutu Gminy Urzędów, w brzmieniu: "2. Klub może utworzyć co najmniej 5 radnych" uchwały organu gminy z obrotu prawnego. Stąd też skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 p.p.s.a.