Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. i A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 686/14 w sprawie ze skargi A.B. i A.B. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr LXIII/1731/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014r. (sygn. akt IV SA/Wa 686/14), oddalił skargę A.B. i A.B. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr LXIII/1731/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Szczęśliwice Południowe.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada m. st. Warszawy na sesji 29 sierpnia 2013 r. podjęła uchwałę nr LXIII/1731/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Szczęśliwice Południowe.

Pismem z 23 grudnia 2013 r. A. i A. B. (dalej: "skarżący") wezwali Radę m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez Radę powyższej uchwały.

Następnie pismem z 28 lutego 2014 r. skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę Rady m. st. Warszawy, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

- art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), polegające na podjęciu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Szczęśliwic Południowych, pomimo jego sprzeczności z wcześniej przyjętym studium;

- art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. polegające na uchybieniu procedurze stwierdzenia zgodności planu z uprzednio przyjętym studium, które to uchybienie znalazło swój wyraz w zawarciu stwierdzenia zgodności planu ze studium poza zakresem normatywnym uchwały Rady m. st. Warszawy;

- art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., polegające na uchybieniu procedurze stwierdzenia zgodności planu z uprzednio przyjętym studium, które to uchybienie znalazło swój wyraz w jednoczesnym uznaniu zgodności planu ze studium i uchwalaniu samego planu, podczas gdy pierwsza z wymienionych czynności winna być dokonana uprzednio;

- art. 18 ust. 4 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że założenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określone uchwałą Rady z 10 października 2006 r. ustalały maksymalną wysokość zabudowy dla obszaru M2.12 na 12 metrów. Plan zagospodarowania przestrzennego dla tej samej lokalizacji ustalił wysokość zabudowy na 20 metrów. Skarżący podkreślili, że jest to realna i odczuwalna zmiana, która godzi w legalność przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu wyrazili stanowisko, że plan zagospodarowania przestrzennego został wydany z naruszeniem prawa, bowiem pozostał w sprzeczności z wcześniejszym studium, co jest niezgodne z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Rozstrzygnięcie Rady m. st. Warszawy w przedmiocie stwierdzenia zgodności planu ze studium zostało zawarte w preambule uchwały, a więc zdaniem skarżących nie było normatywną częścią uchwały i nie poprzedzało uchwalenia samego planu. Z analizy art. 20 ust. 1 u.p.z.p. skarżący wysunęli wniosek, że nie ma możliwości jednoczesnego uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenia jego zgodności ze studium, czynności te powinny nastąpić po sobie sekwencyjnie, tak że najpierw organ powinien stwierdzić zgodność ze studium, a później uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na powyższą skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, wskazując na brak interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie. Organ przywołał przesłanki art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, podkreślając, że stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Na skarżącym spoczywa więc obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości czy w sytuacji hipotetycznej. Zdaniem organu skarżący nie wskazali, na czym miałby polegać negatywny wpływ zapisów planu w zakresie wysokości zabudowy na obecne i planowane użytkowanie nieruchomości. Organ nie zgodził się również z zarzutami formułowanymi wobec planu zagospodarowania przestrzennego. Rada m. st. Warszawy podniosła, że z ustaleń studium (Rdz. XIII A.2) wynika, że pewne wskaźniki, m.in. wysokość zabudowy, mają charakter orientacyjny i służą do opracowania wytycznych w planie miejscowym. Sformułowanie "o przewadze zabudowy jednorodzinnej" również daje możliwość zabudowy rzeczonego obszaru zabudową wielorodzinną przy spełnieniu założeń bilansu dla jednostki Studium. Organ wskazał również na charakter Studium, które nie może zawierać wszystkich szczegółowych ustaleń i sposobów zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jest to zadaniem planu miejscowego, który ma rozwinąć i uszczegółowić główne wytyczne i kierunki określone w Studium. Wobec zarzutu o naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., Rada podniosła, że brak uchwały o stwierdzeniu zgodności studium z planem nie powoduje nieważności tego ostatniego. Organ odniósł się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 4 u.p.z.p., wskazując, że nie ma takiego przepisu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie 10 czerwca 2014 r. skarżący oświadczyli, że są właścicielami działki przylegającej do pasa drogowego ulicy N. i że źródła interesu prawnego upatrują w tym, iż zabudowa przedmiotowej jednostki planistycznej spowoduje paraliż komunikacyjny.

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 686/14 oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących w związku z podjętą uchwałą.

W uzasadnieniu Sąd nie podzielił argumentacji skarżących w zakresie naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Ustawodawca nie wskazał formy stwierdzenia zgodności planu ze studium, tym samym czynność ta nie musi przybierać odrębnej uchwały, a może być ona załącznikiem do uchwały o planie lub być wyrażona w części planu. Sąd nie dopatrzył się również niezgodności pomiędzy warunkami ustalonymi przez studium i przez plan. Wskazał na to, że rada gminy sama ustala zakres i szczegółowość studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a więc nie można oceniać zgodności studium i planu dosłownie ze względu na różny stopień ogólności obu aktów. Rada gminy dokonuje autointerpretacji studium jako twórca polityki przestrzennej gminy. Sąd podzielił stanowisko organu, że zgodnie z zapisami studium niektóre parametry (w tym wysokość zabudowy) są jedynie orientacyjne i że mimo określenia przeznaczenia obszaru jako "z przewagą zabudowy jednorodzinnej" nadal istnieje możliwość zabudowy wielorodzinnej. Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy, wskazując, że nie doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego, ponieważ gmina działała w granicach władztwa planistycznego przyznanego jej przez ustawodawcę, realizując zadanie własne w postaci kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że przyjęcie przez radę gminy uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag pozostaje w zgodzie z regulacją art. 20 ust. 1 up.z.p, ponieważ w ocenie Sądu z przepisu nie wynika jednoznacznie, że należy wydawać indywidualne rozstrzygnięcia na poszczególne uwagi. W konsekwencji Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia w związku z podjętą uchwałą poprzez niewykazanie naruszenia przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz że nie doszło do istotnych naruszeń w zakresie procedury planistycznej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli A.B. i A.B., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Skarżący sformułowali zarzuty na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na obrazie:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie lakonicznego, ogólnego uzasadnienia wyroku, brak stosownych ocen prawnych, nierozpatrzenie wszystkich zgłoszonych w skardze zarzutów oraz zaniechanie wskazania przyczyn, dla których zarzuty w skardze nie zasługują na uwzględnienie w zakresie, w jakim skarga obejmowała zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie zgodności planu ze studium poza zakresem normatywnym uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo uchwalenia go z naruszeniem art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p

2. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez odmówienie skarżącym interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy pominięciu w badaniu legitymacji skarżących przesłanki uprawnienia i przyjęcie, że uprawnienia właścicielskie nie przesądzają o interesie prawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozszerzyli argumentację dotyczącą zarzutów kasacyjnych. Wskazali, że Sąd nie odniósł się do ich stanowiska wyrażonego w skardze oraz niedostatecznie umotywował swoje rozstrzygnięcie, zarzucając mu naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. Sąd nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie zgodności między planem a studium w preambule uchwały, czyli w jej części nienormatywnej. Skarżący zauważają, że brak rzeczywistych rozważań uniemożliwia kontrolę instancyjną w zakresie tego zagadnienia i powołując się na orzecznictwo, dodają, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną.

Zarzucono Sądowi pozorność analizy zgodności planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, podkreślając, że zmiana maksymalnej wysokości zabudowy, do której doszło w sprawie, stanowi odstępstwo od studium i faktyczną zmianę przeznaczenia danego terenu, a także nie mieści się w granicach szeroko rozumianej "autointerpretacji" warunków określonych w studium. Sąd zaniechał również weryfikacji argumentów organu co do możliwości wprowadzania zmian i powołał się na zapis zawarty w Rozdz. XIII studium, który jednak nie odnosi się – zdaniem skarżących - do załącznika nr 2 (będący rysunkową częścią studium), a który to powinien być punktem odniesienia dla badania zgodności planu ze studium. Skarżący wskazali tak, że proporcja 40% do 60%, na której bazował i organ, i Sąd nie dotyczyła relacji między zabudową jedno- i wielorodzinną. Zdaniem skarżących ów proporcja odnosi się do sytuacji, w której na terenach zabudowy usługowej wprowadza się funkcje mieszkaniowe albo gdy na terenie mieszkaniowym wprowadza się funkcje usługowe. Wobec tego Sąd posłużył się wadliwym kryterium do przeanalizowania tego zagadnienia, a więc doszedł do fałszywych wniosków.

W skardze odniesiono się również do procedury, w jakiej podjęto uchwałę. Skarżący przywołali okoliczności faktyczne, tj. fakt, iż Rada Miasta przyjmowała uchwałę w tym samym dniu, w którym Komisja Ładu Przestrzennego rozpatrywała opinię i uwagi Rady Dzielnicy Ochota. Wskazano, że skoro przepisy u.p.z.p. nie regulują dokładnie trybu podejmowania uchwały i rozpatrzenia uwag, to zastosowanie ma Regulamin Miasta Stołecznego Warszawy, a według niego projekt uchwały lub stanowiska powinien być dostarczony do Przewodniczącego Rady Miasta najpóźniej 7 dni przed terminem sesji, na której ma być rozpatrzony. Wobec tych okoliczności faktycznych, przepis Regulaminu został naruszony.

Skarżący poszerzyli argumentację wobec odmówienia im interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazali, że jako właściciele nieruchomości objętej zakresem oddziaływania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają interes prawny, a ponadto Sąd pominął badanie przesłanki posiadania uprawnienia w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. Podkreślili, że projektowane zmiany wpłyną negatywnie na wartość ich nieruchomości, doprowadzą do zmian charakteru najbliższego sąsiedztwa i zwiększenia obciążenia komunikacyjnego. Skarżący powiązali tę okoliczność z pominięciem przez Sąd oceny naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o jej oddalenie.

Nadto K.B., A.B. oraz A. S.A. z siedzibą w W. wnieśli o dopuszczenie do udziału w przedmiotowej sprawie w charakterze uczestnika na podstawie art.33 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podnieść należy, że na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił K.B., A.B. oraz A. S.A. z siedzibą w W. dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika. Dla oceny tych wniosków należy wziąć pod uwagę zarówno przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm. - cyt. dalej jako p.p.s.a.), jak i przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm. - cyt. dalej jako u.s.g.).

Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może m. in. zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Brzmienie cyt. przepisu jest jednoznaczne i jego dyspozycja odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. k.p.a., ordynację podatkową). Poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna (zob. postanowienie NSA z dnia 12.04.2016r., sygn.. akt II OZ 353/16). Redakcja powołanego przepisu wskazuje na to, że użyte w nim określenie "tego postępowania" dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ma być skontrolowany wydany uprzednio akt, czynność lub bezczynność. Uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art.33 § 2 może zatem stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, bo tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego. Nie chodzi więc o pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim, lecz w wąskim tego słowa znaczeniu, odwołującego się do przyjętej w polskim systemie prawa regulacji opartej na kodyfikacji postępowania administracyjnego uregulowanej w k.p.a. lub w ordynacji podatkowej. Konsekwentnie w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. To w regulacji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz regulacji ordynacji podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takiej regulacji co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu, brak udziału w postępowaniu związany jest z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami ordynacji podatkowej. W świetle powyższych rozważań należy uznać, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym.

W wyroku z 17.06.2004r., sygn. akt OSK 215/04 NSA przyjął, że tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Takim właśnie postępowaniem było postępowanie w przedmiotowej sprawie. Zatem zaskarżona uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa - w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego (por. postanowienie NSA z 22.01.2008r., sygn. akt II OZ 1361/07).

Przystępowanie osoby trzeciej do postępowania sądowego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wszczętego przez inny podmiot, tylko dlatego, że osoba ta uważa, iż wynik tego postępowania może dotyczyć jej interesu prawnego nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą (zarządzeniem, aktem prawa miejscowego) organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony: bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Jeżeli ktoś, tak jak wnioskodawcy, powołują się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na swój interes prawny, to winien skorzystać z przewidzianej w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) drogi ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Drugi człon art. 33 § 2 p.p.s.a. (związek z interesem prawnym) nie może mieć zastosowania tam, gdzie sama legitymacja skargowa jest oparta na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 p.p.s.a. Otóż art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały przez tą uchwałę naruszone. Podstawą tej legitymacji nie jest zatem samo tylko istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Skoro u.s.g. przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów gmin, nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taka skargą stosować innej miary niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza bowiem, że tylko skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być, oprócz organu, uczestnikiem postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. Przyjęcie tej różnej miary mogłoby doprowadzić do omijania rygorów art. 101 ust. 1 u.s.g. przez osoby, które nie mogąc złożyć skargi ze względu na brak przesłanki naruszenia ich interesu prawnego, uchybienia terminu do wniesienia skargi itp. domagałyby się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wystarczałoby im tylko samo istnienie po ich stronie interesu prawnego powiązanego z wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem status wszystkich uczestników postępowania powinien być równy.

Na koniec wreszcie podnieść należy argument natury fiskalnej. "Wbrew regulacji art.214 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi osoby powołujące się na własny interes prawny, poprzez składanie wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzyskiwałyby prawo do bezpłatnej kontroli sądowej na takich samych zasadach jak skarżący ponoszący te koszty, a to naruszałoby zasadę równości wobec prawa podmiotów korzystających z prawa do sądu." - por. postanowienie NSA z 22.01.2008r., sygn. akt II OZ 1361/07

Podsumowując - postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 101 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ponadto ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu który wniósł skargę.

Nie oznacza to jednak, że wnioskodawcy są pozbawieni możliwości zakwestionowania uchwały będącej przedmiotem niniejszej skargi. Przepis art. 101 u.s.g. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi może być podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i który przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że po spełnieniu warunków określonych w cytowanym przepisie, strona może wnieść skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. – zob. np. postanowienia NSA z 16.10.2012r. sygn. akt II OZ 903/12, z 2.09.2011r., sygn. akt II OZ 735/11.

Natomiast co do wniesionej skargi kasacyjnej, to stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W tym kontekście zarzut strony skarżącej kasacyjnie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. W szczególności uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementu znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, chociaż skromne, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Oczywiście bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo uchwalenia go z naruszeniem art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. Przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji, a nawet nie mógł być stosowany przy orzekaniu w sprawie, której przedmiotem jest akt prawa miejscowego. Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a. i ewentualnie zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być podnoszony w przedmiotowej sprawie. Nawet konstruując zarzuty oparte na przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę, to konsekwencją tego powinno być odniesienie się do art.147 p.p.s.a., który ma zastosowanie m.in. do aktów prawa miejscowego i żądanie stwierdzenia nieważności w całości lub w części takiego aktu, a nie jego uchylenia na podstawie art.145, który odnosi się do aktów indywidualnych wydawanych w toku postępowania jurysdykcyjnego.

Podzielić natomiast należy zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art.101 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przepis ten wraz z unormowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtuje schemat poszczególnych etapów kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz 4) stwierdzenie, że zaskarżony akt narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero po tej wstępnej weryfikacji skargi wniesionej w trybie art.101 u.s.g., która może zakończyć się odrzuceniem skargi, Sąd może przejść do dalszych etapów kontroli zaskarżonego planu. Zgodnie z art.28 u.p.z.p. obejmują one kontrolę 5) zachowania trybu sporządzania planu poprzez weryfikację przestrzegania procedury planistycznej (która wynika z u.p.zp.) oraz uchwałodawczej (która wynika z u.s.g. oraz statusu gminy i regulaminu rady gminy) - zwłaszcza, jeżeli plan podlega kontroli sądowej po raz pierwszy, 6) naruszenia właściwości organów w tym zakresie, a także 7) zachowania zasad sporządzania planu – zwłaszcza w kontekście indywidualnych zarzutów skarżącego.

Tymczasem w kontrolowanym wyroku Sąd I instancji nie wypowiedział się do podstawowych wymogów formalnych wniesienia skargi w trybie art.101 u.s.g. (uprzedniego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tożsamości zawartych tam zarzutów z zarzutami skargi, zachowania terminu do jej wniesienia), lecz przystąpił do merytorycznego badania zasadności zarzutów skargi (co do zgodności zaskarżonego planu ze studium, miejsca i sposobu wyrzeczenia o tej zgodności przez organ planistyczny), aby w konkluzji stwierdzić, iż "skarżący nie wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia w związku z podjętą uchwałą." Jak wskazano wyżej kolejność badania przesłanek formalnych do wniesienia skargi jest odmienna. To na wstępie, przed merytorycznym badaniem skargi w zakresie zachowania procedury planistycznej, właściwości organów i przestrzegania zasad planistycznych, Sąd powinien był stwierdzić, czy interes prawny skarżących został naruszony podjętą uchwałą, a więc czy mieli oni legitymację do wniesienia skargi w trybie art.101 u.s.g.

O ile nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, to co do pozostałych przesłanek dopuszczalności skargi w trybie art.101 u.s.g. powinien był wypowiedzieć się jednoznacznie Sąd I instancji.

Zgodnie z dominującą linia orzeczniczą, którą podziela NSA w składzie orzekającym w niniejszym składzie, jeśli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu, to już to wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony (zob. wyroki NSA z 20.11.2009r., sygn. akt II OSK 1305/09; z 12.01.2016r., sygn. akt II OSK 1102/14).

Zatem chociaż do wniesienia skargi do Sądu I instancji na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest nie tylko wykazanie się interesem prawnym, lecz także jego naruszeniem i że wykazanie naruszenia tego interesu prawnego obciąża stronę skarżącą, to Sąd I instancji nie może w tym zakresie pozostać bierny i to nawet wówczas gdy strona reprezentowana jest przez fachowego pełnomocnika. Oznacza to, że Sąd I instancji powinien badać zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Dlatego też jeżeli skarżący w tej sprawie jest właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości jest to już wystarczające do oceny prawnej, czy interes prawny skarżącego został naruszony. Ponadto z tego punktu widzenia nie jest także istotny zakres naruszenia interesu prawnego jak i nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, która miała przecież miejsce w przedmiotowej sprawie. Brak naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości w skardze na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może mieć miejsce, gdy z porównania aktualnego przeznaczenia nieruchomości i warunków jej zagospodarowania wyznaczonych zaskarżonym planem ze stanem sprzed uchwalenia planu, bądź z przeznaczeniem i warunkami w poprzednio obowiązującym planie wynika, że są one tożsame. W innych przypadkach mamy do czynienia ze zmianami w przeznaczeniu nieruchomości lub warunkami jej zabudowy, które naruszają interes prawny skarżącego w rozumieniu art.101 u.s.g.

Tym samym każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego oraz jest on właścicielem takiej nieruchomości na dzień wydania wyroku przez sąd.

W konsekwencji podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art.101 u.s.g., gdyż konkluzja Sądu I instancji zawarta na końcu rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest co najmniej przedwczesna i nie została poprzedzona właściwymi ustaleniami (zwłaszcza, że jak wynika z twierdzeń skarżących, które nie zostały zaprzeczone przez stronę przeciwną, są oni właścicielami nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżonym planem).

Ponownie rozpatrując sprawę, Sąd I instancji zweryfikuje warunki formalne wniesienia skargi w trybie art.101 u.s.g., a w przypadku pozytywnego jej zakończenia przystąpi do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu pod kątem przesłanek wynikających z art.28 u.p.z.p. oraz zarzutów skargi. W szczególności odnieść się musi do zachowania procedury planistycznej wynikającej z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwałodawczej regulującej tryb podejmowania uchwał przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy (naruszenia regulaminu w tym zakresie były podnoszone przez skarżących), a także do zgodności zaskarżonego planu z ustaleniami studium. Oczywistym jest, że wymagana przez ustawę zgodność unormowań planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy nie oznacza ich pełnej tożsamości (byłoby to niepotrzebnym powielaniem tych samych regulacji zwłaszcza, że istota obu aktów jest odmienna, mają one odrębne cele i skierowane są do innych adresatów, a więc i stopień szczegółowości jest inny). Nie oznacza to jednak pełnej dowolności w kształtowaniu przeznaczenia i warunków zagospodarowania w planie zagospodarowania przestrzennego przez organy planistyczne. Są one jednak związane uchwalonym wcześniej przez siebie studium. Zatem zakres swobody organów planistycznych w kształtowaniu ustaleń planu nie jest dowolny i treść studium niesie także pewne ograniczenia. Skoro w studium podano pewne współczynniki lub wartości, to mają one charakter graniczny (maksymalny lub minimalny). Stwierdzenie, że mają one charakter orientacyjny dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych w kontekście przyjęcia określonych kategorii wysokości zabudowy: 12 m nad poziomem terenu, 20 m nad poziom terenu, 30 m nad poziom terenu i powyżej 30 m nad poziom terenu, a zasięg terenów o różnych kategoriach zabudowy wskazano na rysunku Studium (str.115 Studium) oznacza, że ponad te maksymalnie wyznaczone wartości wysokości (w przypadku wartości 12 m, 20 m i 30 m) nie można kreować wysokości zabudowy w ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego. Mogą być one niższe (właśnie dlatego, że wskazane w Studium wysokości określone zostały jako orientacyjne), jeżeli wynikać to będzie z badania chłonności terenów i opracowanych wytycznych programowo-przestrzennych w m.p.z.p. Odmienna interpretacja tych zapisów Studium nie oznaczałoby swobody organów planistycznych przy tworzeniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz skutkowałaby całkowitą ich dowolnością w tym zakresie, czyniąc tym samym związanie ustaleniami wynikającymi ze Studium całkowicie iluzorycznym, a wręcz fasadowym. Zatem również w zakresie zgodności zaskarżonego planu z postanowieniami Studium, ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji poczyni szczegółowe ustalenia.

Mając na uwadze powyżej wskazane naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.