Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 947/09 w sprawie ze skargi T. L. i K. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (zwany dalej WSA) wyrokiem

z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 947/09, uwzględnił skargę T. L. i K. B. uchylając decyzję Wojewody Małopolskiego

z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a ponadto zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Starosta K. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] orzekł o: 1) zwrocie działki nr [...] (o pow. 0,578 ha), położonej w obrębie I – [...] m. K., w granicach wywłaszczonych parcel I. kat [...] i I. kat. [...], b. gm. B., na rzecz H. S. w 7/16 częściach, B. G. w 7/16 częściach i M. W. w 1/8 częściach; 2) zobowiązaniu ww. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...] zł, jako kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, powiększonej o różnicę wartości nieruchomości zaistniałą pomiędzy wywłaszczeniem a zwrotem (w następujących częściach: H. S. i B. G. – po [...] zł oraz M. W. – [...] zł), w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jako podstawę decyzji powołano art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 142, art. 216 i art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 § 1 k.p.a.

Na skutek odwołania złożonego przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]", T. L., K. B., Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 9a u.g.n. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zarzuty odwołania dotyczące nieuwzględnienia przez organ I instancji interesów osób trzecich, w tym Przedsiębiorstwa "[...]", nie mogą stanowić przedmiotu badania

w rozpoznawanej sprawie, gdyż należą do dziedziny stosunków cywilnoprawnych. Podmioty takie nie mają ponadto interesu prawnego w kwestionowaniu prawidłowości rozliczeń pomiędzy gminą i osobami nabywającymi własność nieruchomości. Kwestionowany w odwołaniu operat szacunkowy nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., gdyż został sporządzony na zlecenie stron. Jego ocena odbywała się na zasadach określonych w art. 75 k.p.a.

W skardze T. L. i K. B. zarzucili naruszenie art. 137 ust.1, art. 140 ust. 4 w zw. z art.130 ust. 2 u.g.n., poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 75 § 1 i "§ 48" k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę uwzględnił stwierdzając, że w istocie skarżący, jako dzierżawcy, nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu rozliczeń pomiędzy gminą i osobami, na których rzecz nastąpił zwrot nieruchomości. Zgodnie z art. 138 ust. 2 u.g.n., ich interes prawny jest ograniczony do kwestionowania samego zwrotu nieruchomości. Nie wyłącza to jednak całego rozstrzygnięcia spod kontroli WSA (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Wobec tego kontroli poddana została z urzędu decyzja w pozostałym zakresie. WSA stwierdził, że organy obowiązane były ustalić wysokość odszkodowania w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości "precyzyjnie i jasno określić mechanizm ustalenia jego wysokości".

Z obowiązku tego organy się nie wywiązały, naruszając art. 7, art. 77 § 1, art. 80,

art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. – w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji

i przytoczenia dowodów, na jakich organ się oparł udzielając im mocy dowodowej oraz wiarygodności. Organ nie wskazał sposobu ustalenia kwot odszkodowania. Jako podstawę ustalenia wysokości zobowiązania przywołał operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. L., podczas gdy operat ten nie uwzględniał, czy i jak na wysokość odszkodowania wpłynęła zmiana przeznaczenia terenu z gruntu uprawnego na parking samochodowy. Operat, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., podlega wszechstronnej ocenie organu; nie może być przyjmowany bezkrytycznie. Sporządzony operat składa się głównie z tabel i jest pozbawiony uzasadnienia. Nie zawiera też informacji o warunkach transakcji dotyczących porównywanych nieruchomości (w związku z zastosowaniem metody porównywania parami). W operacie nie wykazano m.in., dlaczego pośród porównywanych ze sobą nieruchomości pod względem lokalizacji, wymieniono tylko nieruchomość "C", podczas gdy nieruchomość oznaczona jako "D" ulokowana jest na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę wielorodzinną i jednorodzinną. Nie wyjaśniono też przyczyny takiego a nie innego pomniejszenia ceny jednostkowej nieruchomości ze względu na jej lokalizację (50%), ani też wagi kryterium pomniejszenia wartości, jakim uczyniono lokalizację. Bez dostatecznego uzasadnienia przyjęto, że cecha o nazwie "zagospodarowanie, ograniczenia" ma wagę 15% i przekłada się na 50% wagi tej cechy w przypadku działki porośniętej trawą wraz z siecią gazową oraz utwardzenia terenu żużlem. Zrównanie wagi ograniczenia (sieć gazowa) i ulepszenia (cechy polegającej na utwardzeniu żużlem) wydaje się dowolne. Wątpliwości budzi też znaczenie dwóch tabel zamieszczonych na s. 12 operatu, które różnią się między sobą zakresem porównywanych nieruchomości (raz A, B, C, D, a innym razem tylko C). Nie weryfikując operatu w tym zakresie organy naruszyły wymienione wyżej przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok WSA w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ustaleniu, iż organy w ogóle nie dokonały oceny materiału dowodowego w sprawie, tj. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego.

Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ prawidłowo przeprowadził dowód z operatu szacunkowego, gdyż w sprawie wymagane były wiadomości specjalne osoby o określonych uprawnieniach zawodowych. Rzeczoznawca, wbrew ocenie WSA, przedstawił przesłanki, jakimi kierował się sporządzając operat, zaś organ prawidłowo dokonał oceny przedłożonego operatu, pod względem formalnym, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji powołując się na art. 75 § 1 k.p.a. Treść operatu pozwala na skontrolowanie logiczności i poprawności wysnutych przez rzeczoznawcę wniosków. Nie doszło tym samym do braku oceny kwestii zwiększenia wartości nieruchomości na datę zwrotu. Wybór metody i techniki opracowania operatu należy do podmiotu sporządzającego. Rolą organu nie może być wkraczanie w zagadnienia fachowe z uwagi na brak wiedzy specjalistycznej. Ocenia tylko jego postać formalną (zawarcie wymaganych przez prawo elementów, w tym m.in. podpisu uprawnionej osoby, brak błędów i omyłek, zupełność). Nakaz wszechstronnej oceny materiału dowodowego nie obejmuje zatem tytułu do ingerencji w wiadomości fachowe, jakimi legitymuje się rzeczoznawca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie dokonując oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sporządzony na zlecenie wnioskodawców operat szacunkowy dopuszczony jako dowód w sprawie na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. podlegał jedynie formalnej ocenie, a nie merytorycznej, gdyż organ nie ma w tym zakresie wiedzy specjalistycznej.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. Unormowanie to wskazuje na zasadę równej mocy środków dowodowych co oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy aby po jego rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. W rozpoznawanej sprawie jednym z dowodów jest operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony występującej z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Dopuszczenie takiego operatu, jako dowodu w sprawie było prawidłowe, jednakże należy podkreślić, że operat musi odpowiadać kryteriom stawianym przez ustawę o gospodarce nieruchomościami tego rodzaju opracowaniom aby mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia organu administracyjnego.

W myśl przepisu art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Nie omawiając wymagań stawianych rzeczoznawcom majątkowym, gdyż w tym zakresie w odniesieniu do autora operatu WSA nie sformułował żadnych zastrzeżeń stwierdzić należy, że rzeczą organów jest zbadanie, czy przedłożony operat sporządzony został przez osobę posiadającą kwalifikacje wymagane przepisami rozdziału 1 działu V u.g.n. Skarga kasacyjna tego obowiązku nie kwestionuje prezentując jednocześnie pogląd, że operat szacunkowy jedynie od strony formalnej podlega ocenie organu. Stanowisko to jest jednak błędne, bowiem operat szacunkowy, niezależnie od tego czy sporządzony został na zlecenie organu, czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Zatem opinia taka podlega ocenie, gdyż organ na tej podstawie rozstrzyga o jednym z obligatoryjnych elementów decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a mianowicie o wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi.

W orzecznictwie za ugruntowany należy uznać pogląd, że skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego /tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2008 r. sygn. I OSK 374/07, LEX 454007/. Również wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania należący do rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że rzeczoznawca działa tu w sposób dowolny, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko /zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 852/07, LEX 496165/.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przedstawione poglądy. Wobec tego sporządzony na zlecenie strony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę B. L., będący "opinią prywatną" winien podlegać ocenie organu administracji, który w oparciu o ten dowód rozstrzyga sprawę w zakresie wysokości odszkodowania. W myśl art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Rozważania te powinny znaleźć odbicie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (z art. 107 § 3 k.p.a.). Dodać też należy, że w przypadku istniejących wątpliwości względnie niejasności, organ powinien zażądać od rzeczoznawcy stosownych wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Dopiero po dokonaniu weryfikacji i stwierdzeniu przez organ, że złożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy spełnia nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ale również opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Tymczasem rozstrzygając o wysokości odszkodowania organ oparł się na przedłożonym przez wnioskodawców operacie B. L., nie poddając dowodu tego ocenie w zakresie wyżej podanym. Zasadnie więc WSA wskazał zarówno na braki dotyczące rzetelnego ustalenia podlegającego zwrotowi odszkodowania, co w odniesieniu do decyzji trafnie zostało zakwalifikowane jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., jak i na wady samego operatu, który - poza oceną formalną - nie został poddany jakiejkolwiek analizie. Wobec tego ma rację Sąd Wojewódzki, że organy naruszyły przepisy postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie wyjaśniły istotnych dla sprawy okoliczności, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty skargi kasacyjnej uznał za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.