Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2011 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu dwóch partii zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego oddala skargę

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes Urzędu), działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1219 ze zm.) oraz art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (Dz. U. z 2005 r., Nr 187, poz. 1577 ze zm.) - dalej ustawa o jakości, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez przedsiębiorcę C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca spółka) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w S. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], którą nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu wprowadzenia do obrotu dwóch partii zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego tj. produktu o nazwie "masło extra 82% tł. 200 g [...]": pierwszej z terminem przydatności do spożycia "08.03" r. i numerem partii produkcyjnej "1" oraz drugiej z terminem przydatności do spożycia "14.03" r. i numerem partii produkcyjnej "1", oznaczonych nazwą producenta: "L." Sp. z o.o., Z., K..

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach [...] i [...]marca 2010 r. funkcjonariusze reprezentujący [...]Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w S., przeprowadzili kontrolę w należącym do skarżącej spółki sklepie "I." w S. przy ul. [...]. W toku kontroli stwierdzono, iż wystawiono do sprzedaży dwie partie produktu o nazwie "masło ekstra 82% tł. 200g [...]" – pierwszej z terminem przydatności do spożycia "08.03" r. i numerem partii produkcyjnej "1" oraz drugiej z terminem przydatności do spożycia "14.03" r. i numerem partii produkcyjnej "1". Towary te zostały oznaczone nazwą producenta: "L." Sp. z o.o., Z., K.

Funkcjonariusze reprezentujący Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej ustalili, że wymieniony powyżej produkt posiadał w oznakowaniu wyeksponowaną nazwę "masło ekstra" oraz jednocześnie w innym miejscu nazwy wzajemnie się wykluczające – "produkt złożony maślany" i "masło trzyczwarte smarowane jogurtowe z niskim cholesterolem", natomiast w wykazie "składniki" między innymi informacje: "tłuszcz mleczny 62%, serwatka jogurtowa z tłuszczem roślinnym, barwnik – mieszanka karotenów". Nadto wyniki kontroli wykazały, że podany na opakowaniu skład produktu w połączeniu z użytą nazwą produktu "masło" wprowadza w błąd konsumenta, co do charakterystyki środka spożywczego.

W związku z powyższym, [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej, pismem z dnia 17 grudnia 2010 r. zawiadomił skarżącą spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o jakości, za wprowadzenie do obrotu dwóch partii artykułu rolno - spożywczego nieodpowiadającego jakości handlowej oraz wprowadzającego konsumentów błąd.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł za wprowadzenie do obrotu dwóch partii artykułu rolno-spożywczego nieodpowiadającego jakości handlowej oraz wprowadzającego konsumentów w błąd. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisami zawartymi w dodatku do załącznika XV rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. (zał. XII i XV). ustanawiającym wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku") (Dz. U. L 299 z 16.11.2007, s. 1 z późn. zm.) - "masło" jest to produkt zawierający nie mniej niż 80 % i nie więcej niż 90 % tłuszczu mlecznego. Stąd też, użycie nazwy "masło" w oznakowaniu kontrolowanego produktu wskazywało na jego zafałszowanie. Ponadto podany na opakowaniu skład produktu w połączeniu z użyta nazwą "masło" wprowadziło w błąd konsumentów, co do charakterystyki jakościowej środka spożywczego, co stanowiło naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o jakości w związku z art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914, z późn. zm.).

Pismem z dnia 18 lutego 2011 r. skarżąca spółka złożyła do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów odwołanie od ww. decyzji. W uzasadnieniu zarzuciła organowi I instancji dowolną interpretację przepisów rozporządzenia 1234/2007, na niekorzyść strony. Zdaniem skarżącej spółki, oznakowanie wprowadzanego przez nią do obrotu masła nie naruszało przepisów ww. rozporządzenia. Ponadto wskazała, że z przepisów prawa żywnościowego oraz innych przepisów regulujących rynek produktów rolnych nie wynika, że stosowanie nazwy "masło ekstra" przy produktach spożywczych jest zabronione.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów – dalej Prezes UOKiK utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej.

W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedstawiona przez skarżącą spółkę interpretacja przepisów rozporządzenia nr 1234/2007 wynikała z błędnego ich zrozumienia, a tym samym zarzut dowolnej interpretacji tych przepisów przez organ I instancji był bezzasadny. Organ odwoławczy podzielił pogląd, zgodnie z którym wyeksponowanie nazwy "masło ekstra" dla produktu, który nie jest masłem może wprowadzać konsumentów w błąd, bowiem zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o jakości w związku z 46. ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności, oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Ponadto, nazwa środka spożywczego powinna odpowiadać nazwie ustalonej dla danego rodzaju środków spożywczych (art. 7 ust. 2 ppkt 1 ustawy o jakości w związku art. 47 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności). Prezes UOKiK przychylił się do twierdzenia strony, że z przepisów prawa żywnościowego oraz innych przepisów regulujących rynek produktów rolnych nie wynika, że stosowanie nazwy "maso ekstra" przy produktach jest zabronione, podkreślił jednak, że organ I instancji nie kwestionował użycia nazwy "masło ekstra" samej w sobie, ale jej użycie w odniesieniu do produktu nie będącego masłem w rozumieniu obowiązujących przepisów.

Powyższą decyzję C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu, skarżąca spółka zarzuciła, iż organ dokonał na jej niekorzyść interpretacji art. 17 ust. 1 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. Zdaniem skarżącej spółki, jako kontrahent "L." Sp. z o.o. nie miała możliwości kontroli dystrybuowanych przez niego produktów, a tym samym wpływania na ich zgodności z wymogami prawa żywnościowego. Ponadto skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 8 ust. 4 rezolucji legislacyjnej Parlamentu Europejskiego z dnia 16 czerwca 2010 r. w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przekazania konsumentom informacji na temat żywności, podmioty działające na rynku spożywczym odpowiedzialne za sprzedaż detaliczną, niemającą wpływu na informacje o żywności przyczyniają się, przy zachowaniu należytej staranności w zakresie swojej działalności, do spełnienia wymagań dotyczących informacji o żywności. Prowadząc sprzedaż detaliczną produktów rolno-spożywczych oraz przemysłowych skarżąca spółka nie ma realnych możliwości szczegółowego sprawdzania składu każdego produktu wprowadzanego do sprzedaży. W jej ocenie, podmiotem odpowiedzialnym za informację o żywności jest producent zakwestionowanego masła, który po raz pierwszy wprowadził do obrotu produkt żywnościowy.

W odpowiedzi na skargę, Prezes UOKIK, powołując się na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, wskazał, że przyjęta przez niego interpretacja art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 była prawidłowa, bowiem wprowadzający do obrotu może być odpowiedzialny za jakość, nawet w sytuacji, gdy ogranicza się on, jako zwykły dystrybutor do wprowadzenia do obrotu produktu w postaci, w jakiej został mu dostarczony przez producenta. Wymogi prawa żywnościowego w zakresie jakości handlowej, w tym oznakowania, odnoszą się do żywności oferowanej konsumentom, dlatego też zapewnienie zgodności z tymi wymaganiami musi być obowiązkowe także na etapie handlu detalicznego. W zależności od pozycji rynkowej przedsiębiorcy zmieniają się jedynie możliwości realizacji tego obowiązku – inne możliwości pozostają w zasięgu mikroprzedsiębiorcy, a inne dużego koncernu, posiadającego sieć sklepów na terenie całego kraju.

Odnosząc się do twierdzenia o braku możliwości kontroli dystrybuowanego produktu, Prezes UOKIK wskazał, że zapobiegnięcie nieprawidłowościom leżało w mocy skarżącej, gdyż mogła ona na etapie przyjmowania towaru do dalszej dystrybucji dokonać oceny prawidłowości oznakowania produktu, a w przypadku stwierdzenia niezgodności wstrzymać taki produkt od dopuszczenia do obrotu. Uzasadniony zatem był wniosek organu I instancji, że skarżąca spółka nie dopełniła obowiązku zapewnienia w przedsiębiorstwie będącym pod jej kontrolą zgodności żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwego dla jego działalności i kontrolowania przestrzegania tych wymogów.

Nadto organ wywiódł, iż powołana przez skarżącą rezolucja legislacyjna Parlamentu Europejskiego jest nieaktualna, bowiem na dzień odpowiedzi na skargę, w opiniowaniu znajduje się Stanowisko Rady (UE) Nr 7/2011 w pierwszym czytaniu w sprawie przyjęcia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektyw 87/250/EWG, 90/496/EWG, 1999/1 O/WE, 2000/13/WE, 2002/67/WE, 2008/5/WE i rozporządzenia (WE) nr 608/2004. przyjęte przez Radę w dniu 21 lutego 2011 r. (Dz. U. C 102 z dnia 02.04.2011 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając przedmiotową skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że jest ona niezasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, której podstawą materialnoprawną były przepisy art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był obowiązany do dokonania tego pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi Kodeksu postępowania administracyjnego, a także z przepisami wspólnotowymi.

Zgodnie z art. 114 rozporządzenia 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustalającym wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych, produkty żywnościowe przeznaczone do spożycia przez ludzi można wprowadzać do obrotu jako mleko i przetwory mleczne, tylko jeśli są zgodne z definicjami i nazwami ustanowionymi w załączniku XII tego rozporządzenia. Przetwory mleczne oznaczają produkty uzyskiwane wyłącznie z mleka, przez co należy rozumieć, że można dodać do nich substancje konieczne do ich wytwarzania, pod warunkiem, że substancje te nie są używane do zastąpienia w całości lub częściowo jakichkolwiek naturalnych składników mleka. Do takich przetworów mlecznych należy masło i zgodnie z dodatkiem do załącznika XV wskazanego rozporządzenia jest to produkt zawierający nie mniej niż 80 % i nie więcej niż 90 % tłuszczu mlecznego, nie więcej niż 16 % wody i nie więcej niż 2 % suchej masy beztłuszczowej mleka. Tylko taki produkt może być oferowany pod nazwą "masło" poza wyjątkami określeniami w pkt I. 2 załącznika XV do rozporządzenia 1234/2007.

W myśl art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. L 31 z 01.02.2002 r. s. 1 z późn. zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem 178. 2002" - podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.

Ustawa o jakości handlowej stanowi w art. 4, że wprowadzane do obrotu artykuły rolno - spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta.

Zgodnie z art. 40a ust. 1 pkt 4 j.h. "Kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1.000 zł;". Przepis ten stanowi proste rozwiązanie -niewymagające dodatkowych założeń i wykładni, nakazujące (podlega karze pieniężnej) organom właściwym wymierzyć karę podmiotowi, który wprowadza (bez znaczenie czy świadomie, czy nieświadomie) do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane. Zatem samo stwierdzenie - udowodnienie faktu wprowadzania zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego do obrotu jest przesłanką wystarczającą do nałożenia stosownej kary. Nie ma przy tym znaczenia czy zafałszowanie nastąpiło z winy (umyślnej lub nieumyślnej) danego podmiotu, czy też nie. Ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych nie przewiduje możliwości badania przez organy Inspekcji Jakości Handlowej istnienia winy, bądź jej braku po stronie podmiotu, u którego wykryto zafałszowany artykuł. Zatem dowiedzenie, że jakiś podmiot - w tym przypadku skarżąca spółka, wprowadzała do obrotu zafałszowane artykuły rolno-spożywcze (masło) powoduje konieczność nałożenia kary pieniężnej, która jest karą administracyjną.

Zdaniem Sądu należy wskazać w tym miejscu, czym jest "obrót" według ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczego, ponieważ przywołany przepis art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości, posługuje się tym określeniem. Zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy o jakości definicji obrotu należy poszukiwać w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z 28 stycznia 2002 r., które w art. 3 pkt 8 stanowi, że obrót to "wprowadzenie na rynek", co oznacza m.in. posiadanie w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucje i inne formy dysponowania. W niniejszej sprawie skarżąca spółka skontrolowane masło posiadała w celu sprzedaży klientom swojego sklepu, a więc wprowadzała je do obrotu. Podkreślenia wymaga, że wprowadzenie do obrotu może być zarówno pierwotne jak i wtórne, co występuje w przypadku skarżącej spółki. Ustawodawca nakładając karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych odniósł ją do każdego wprowadzenie artykułów na rynek nie ograniczając jej jedni Edo kary za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych przez producenta.

Ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w art. 40a ust. 5 wprowadza pewne kryteria, którymi muszą kierować się organy wymierzając karę przewidzianą w art. 40a us. 1 pkt 4 a j.h. Zatem dopiero na tym etapie - czyli na etapie określania wysokości kary pieniężnej, a nie na etapie stwierdzania czy w ogóle winna być wymierzona kara, ustawa przewiduje swoistego rodzaju miarkowanie i uzależnia już samą wysokość kary od uwzględnienia takich przesłanek jak: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność skarżącej spółki na rynku artykułów rolno-spożywczych oraz wielkość jej obrotu.

W ocenie Sądu Prezes Urzędu prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora, który wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca spółka dopuściła się naruszenia zakazu zawartego w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości - wprowadziła do obrotu zafałszowany artykuł rolno-spożywczy -masło. Wobec tego należało nałożyć na nią karę administracyjną - karę pieniężną w wysokości wskazanej w tym artykule. Organy wymierzając karę prawidłowo uwzględniły wskazane w ust. 5 art. 40a j.h. przesłanki. Stopień szkodliwości czynu oraz zakres naruszenia. Odniosły się także do pozostałych kryteriów; tj. stopnia zawinienia dotychczasowej działalność skarżącej spółki na rynku artykułów rolno-spożywczych oraz wielkość jej obrotu - podając, że wymierzona kara pieniężna jest adekwatna i stanowi 10% deklarowanego przez skarżąca spółkę przychodu za 2009 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 40a ust. 5 jakości handlowej.

Badając drugi z zarzutów skargi - naruszenie art. 17 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Sąd uznał go za nietrafny. Przepis ten dotyczy obowiązków jakie winny wypełniać podmioty działające na rynku spożywczym i pasz, wskazując na wszystkie etapy począwszy od produkcji, a skończywszy na dystrybucji. Nie można z tego przepisu wywieść -jak czyni to skarżąca spółka, że różnicuje on zakres obowiązków prawnych poszczególnych kategorii podmiotów w nim wskazanych. Skarżąca spółka błędnie interpretuje ów przepis zawężając zakres odpowiedzialności przedsiębiorcy detalicznego za jakość żywności do czynności związanych z jej dalszą odsprzedażą. Mając na względzie, że dobro klienta jest nadrzędne w obrocie artykułami rolno-spożywczymi, przepis ten należy rozumieć jako wskazanie, że na wszystkich etapach - począwszy od produkcji, a skończywszy na dystrybucji, wszystkie podmioty biorące udział w jego obrocie odpowiedzialne są za zadość uczynienie nadrzędnemu celowi. Każdy z tych podmiotów - producent, przetwarzający i dystrybutor, obarczony jest obowiązkiem przestrzegania procedur związanych z bezpieczeństwem żywności. Nie ma przy tym znaczenia na jakim etapie powstała nieprawidłowość. Najważniejszym jest, że niezgodność powstała i została wykryta, a odpowiedzialność za to ponosi zgodnie z art. 40 a ust. 1 pkt 4 j.h. w niniejszej sprawie skarżąca spółka, bo na etapie dystrybucji zafałszowanie wykryto.

W toku postępowania - w ocenie Sądu - nie doszło także do naruszenia przepisów proceduralnych w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy. Organ przeprowadził właściwe postępowanie dowodowe, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji. Prezes Urzędu w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnił swoją decyzję, podając co wziął pod rozwagę przy wymierzaniu kary pieniężnej i co wpłynęło na jej wysokość.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, iż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 . - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.