Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] w [...] 1. stwierdza nieważność § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz na skarżącego Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu, kosztów postępowania.

Pismem z [...] maja 2019 r. (znak: [...]) Wojewoda [...] (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. S., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), zaskarżył uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] w [...] (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Planem") – w części – i wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części – § 5 pkt 7 – ze względu na istotne naruszenie prawa,

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał – w odniesieniu do zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") – że w § 5 pkt 7 Uchwały, w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustalono: "zakaz stosowania w nowych budynkach kotłów, pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe".

Tymczasem, w ocenie Skarżącego, przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm., dalej w skrócie "u.p.z.p.") – zgodnie z którym w m.p.z.p. obowiązkowo określa się zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, a także zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury – nie daje organom gminy kompetencji do wykluczenia możliwości stosowania systemów grzewczych z wykorzystaniem paliw stałych. Również przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.o.ś.") nie dają gminie takich uprawnień, gdyż zgodnie z art. 96 ust. 1 tej ustawy, to "sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki określić dla terenu województwa bądź jego części rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku" – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych: wyrok WSA w Krakowie z 8 maja 2018 r. o sygn. akt II SA/Kr 373/18.

W tym kontekście Skarżący podał, że stosownie do art. 96 ust. 1 p.o.ś. Sejmik Województwa [...] przyjął dnia [...] grudnia 2017 r. dla terenu województwa następujące uchwały (zwane dalej "uchwałami antysmogowymi"):

- Nr [...] w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa [...] ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, obejmującą obszar województwa [...] z wyłączeniem Miasta [...] oraz Miasta [...],

- Nr [...] obejmującą obszar Miasta [...]

- Nr [...] obejmującą obszar Miasta [...],

które wprowadziły od [...] maja 2018 r. zakaz stosowania najgorszej jakości paliw stałych, np. bardzo drobnego miału (mułu), węgla brunatnego czy flotokoncentratu węglowego oraz określiły standardy jakościowe węgla kamiennego oraz paliw stałych produkowanych z wykorzystaniem tego węgla. Skoro zatem na podstawie delegacji ustawowej samorząd województwa podjął stosowne uchwały antysmogowe, to należy przyjąć, że ustalenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, zostały unormowane w odrębnych – w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.z.p. – od planu aktach prawa miejscowego.

W związku z powyższym, zdaniem Skarżącego, nieuprawnione jest wprowadzenie do treści Uchwały zapisów zawierających ustalenia w kwestii sposobu ogrzewania budynków w zakresie uregulowanym uchwałami antysmogowymi. Zatem za niedopuszczalne należy uznać ustalenie bezwzględnego zakazu stosowania w nowych budynkach pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] (dalej też jako "Rada Miejska" lub "Organ"), zastępowana przez r. P., wniosła o oddalenie skargi, stwierdzając w uzasadnieniu – odnośnie do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. – że literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, iż nie wprowadza on zakazu regulacji przyjętej w § 5 pkt 5 [powinno być: pkt 7 – uw. Sądu] zaskarżonej uchwały, a zatem nie może być mowy o jego naruszeniu, w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. W ocenie pełnomocnika Organu bezpośrednią delegację (jako przepis odrębny) do wprowadzenia zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe stanowi przepis § 132 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej w skrócie "r.w.t.b."), w myśl którego dopuszcza się stosowanie pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w budynkach o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych włącznie, jeżeli nie jest to sprzeczne z ustaleniami m.p.z.p. Możliwość zakazu uzależniona jest od zawarcia (lub też nie) regulacji w tym zakresie w planie miejscowym. Nie istnieje kolizja między zaskarżoną uchwałą a uchwałami antysmogowymi uchwalonymi przez sejmik wojewódzki. Oba akty prawa miejscowego posiadają niezależną delegację do ich wydania i żaden z nich nie ma względem drugiego charakteru nadrzędnego. Uchwały sejmiku wojewódzkiego dotyczą rodzaju i jakości paliw dopuszczonych do stosowania w danej instalacji, natomiast ustalenia zaskarżonej uchwały dotyczą stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej [...] wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; w skrócie "u.s.g.").

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

2. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia z dnia [...] września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] w [...].

2. Autor skargi wyraźnie wskazał, że zaskarża Uchwałę w części – tj. jej § 5 pkt 7. W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie (z zastrzeżeniem wszakże pkt 5 poniżej) Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r. (poz. [...]) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 18 Uchwały).

4. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z [...] maja 2019 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 2.2. powyżej) oraz własnej kognicji.

4. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 18 listopada 2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

1. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

2. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać zaś przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się także – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – także ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej wyrok WSA z 07.03.2019 r., IV SA/Po 1189/18, CBOSA).

5. W rozpoznawanej skardze jej autor podniósł wyłącznie zarzut mieszczący się w drugiej z ww. kategorii wadliwości – naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Pomimo że Wojewoda nie podniósł żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, to Sąd był zobligowany zbadać tę okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na przedmiotową Uchwałę (por. np. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – CBOSA). W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżony Plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. W szczególności Sąd podzielił dorozumiane stanowisko Organu, że uwzględnienie jednej z uwag wniesionych do projektu Planu nie wywołało konieczności powtórzenia czynności planistycznych. Ubocznie należy zauważyć, że kwestia dochowania trybu sporządzenia Planu nie była przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

6. W konsekwencji możliwe było przejście do analizy zarzutu skargi, który odnosił się do wadliwego, zdaniem Skarżącego, ukształtowania treści Planu w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, przez bezpodstawne wprowadzenie do Uchwały postanowienia § 5 pkt 7 ustalającego "zakaz stosowania w nowych budynkach kotłów, pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe".

1. W ocenie Skarżącego takie ustalenie nie znajduje podstawy w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz wkracza w zakres unormowany przepisami odrębnymi (w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.z.p.) tzw. uchwał antysmogowych wydanych przez Sejmik Województwa [...] na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, z późn. zm.; w skrócie "p.o.ś.").

2. Natomiast zdaniem Organu kompetencja do wprowadzenia spornego ustalenia do Planu wynikała z faktu, że art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. nie formułuje zakazu takiej regulacji, oraz z "bezpośredniej delegacji" zawartej w § 132 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.; w skrócie "r.w.t.b.").

7. Jak z powyższego wynika, w kontrolowanej sprawie spornym pozostaje, czy kompetencja Rady Miejskiej do uchwalania m.p.z.p. obejmowała wprowadzenie w Planie miejscowym zakazu stosowania w nowych budynkach kotłów, pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe.

1. W ocenie Sądu chybiony jest argument Organu, który stara się wywieść kompetencję do zamieszczenia w Planie spornego ustalenia m.in. z faktu, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. – który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu – nie wprowadza zakazu takiej regulacji (jak § 5 pkt 7 Uchwały). Inaczej bowiem niż w przypadku działań obywateli, w odniesieniu do działalności w sferze publicznoprawnej organów jednostek samorządu terytorialnego – a nawet szerzej: wszystkich organów władzy publicznej związanych konstytucyjną zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której organy te działają na podstawie i w granicach prawa – nie stosuje się reguły "co nie jest prawem zakazane, jest dozwolone", lecz regułę całkowicie odmienną: że mianowicie "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Innymi słowy, organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność (zob. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, uw. do art. 7).

2. W ocenie Sądu w niniejszym składzie, właściwej podstawy prawnej dla wprowadzenia do Planu takiego ustalenia, jak sporny § 5 pkt 7, nie stanowi – i nigdy nie stanowił – wyżej cytowany art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.

1. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, co jest przedmiotem regulacji dopuszczonej w planie miejscowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jest nim: ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W ocenie Sądu w tak wyznaczonym przez ustawodawcę zakresie materii planistycznej nie mieści się postanowienie § 5 pkt 7 Planu statuujące "zakaz stosowania w nowych budynkach kotłów, pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe". Żadna miarą, co jasne, nie ustala ono bowiem przeznaczenia terenu ani rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Nie dotyczy także sposobu zagospodarowania terenu ani warunków jego zabudowy.

2. Oceny tej nie zmienia treść § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej w skrócie "r.p.m.p.z.p."), zgodnie z którym ustalenia planistyczne dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać m.in. nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 p.o.ś. Po pierwsze, w cytowanym przepisie r.p.m.p.z.p. mowa jest o nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach "w zagospodarowaniu terenów", a – jak to już wyżej wskazano – zakaz z § 5 pkt 7 Planu nie ma takiego charakteru (nie odnosi się do "zagospodarowania terenu"). Po drugie, ww. przepisy p.o.ś., do których odsyła § 4 pkt 3 lit. a r.p.m.p.z.p. – w tym zwłaszcza, najbardziej adekwatny w analizowanym kontekście art. 72 ust. 1 pkt 6 p.o.ś., zgodnie z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez "uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi" – nie zmieniają generalnej zasady, w myśl której w planie miejscowym uwzględnia się potrzeby ochrony środowiska w zakresie właściwym dla materii planistycznej. A inkryminowany § 5 pkt 7 Planu takiej materii, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, nie stanowi.

3. Jednakże nawet jeśliby założyć, że podstawy do wprowadzania tego rodzaju zakazów do m.p.z.p. można było początkowo upatrywać w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., to począwszy od dnia 12 listopada 2015 r. jest to już z pewnością niedopuszczalne. Z tym dniem weszła bowiem w życie ustawa z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. poz. 1593), która m.in. gruntownie zmieniła art. 96 p.o.ś. I odtąd – zgodnie z art. 96 ust. 1 p.o.ś. – to "[s]ejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw." Projekt tej uchwały podlega zaopiniowaniu przez właściwych miejscowo wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast i starostów (zob. art. 96 ust. 2–4 p.o.ś.). Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa: (1) granice obszaru, na którym wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1; (2) rodzaje podmiotów lub instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1; (3) rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane na obszarze, o którym mowa w pkt 1, lub parametry techniczne lub rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na tym obszarze (art. 96 ust. 6 p.o.ś.). Ponadto może określać: (1) sposób lub cel wykorzystania paliw, który jest objęty ograniczeniami określonymi w uchwale; (2) okres obowiązywania ograniczeń lub zakazów w ciągu roku; (3) obowiązki podmiotów objętych uchwałą w zakresie niezbędnym do kontroli realizacji uchwały. Zgodnie z art. 96 ust. 8 p.o.ś. uchwała, o której mowa w ust. 1, nie ma zastosowania do instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, albo dokonanie zgłoszenia. Treść unormowań art. 96 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że ustawodawca w sposób kompleksowy uregulował w nich sposób wprowadzania oraz zakres ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Tym samym doszło tą drogą do "wyjęcia" omawianej problematyki z zakresu art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. (oczywiście, przy hipotetycznym założeniu, którego, jak to już wyżej wskazano, Sąd w niniejszym składzie nie podziela, że wcześniej ta problematyka w ww. przepisie się mieściła). Takiemu wnioskowaniu nie stoi na przeszkodzie fakt, iż brzmienie tego przepisu przez cały czas jego obowiązywania pozostało niezmienione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z samej specyfiki procesu wykładni – służącej, jak powszechnie się przyjmuje, "dekodowaniu" norm prawnych z przepisów prawnych – wynika, iż zmiana "otoczenia normatywnego" danego przepisu, nawet bez formalnej korekty jego brzmienia, może doprowadzić do zmiany treści tego przepisu, a ściślej: treści norm zeń wyinterpretowywanych (zob. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA).

4. Jest poza sporem, że postanowienie § 5 pkt 7 Planu – stanowiąc o "zakazie stosowania kotłów, pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe" – zostało zredagowane w inny sposób, niż czyni to art. 96 ust. 1 p.o.ś., w którym mowa jest o "zakazach w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw". Jeśli jednak uwzględni się:

- definicję legalną "instalacji" zawartą w art. 3 pkt 6 p.o.ś. – zgodnie z którą przez instalację rozumie się: (a) stacjonarne urządzenie techniczne, (b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, (c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję – a także

- w istocie synonimiczny, w omawianym kontekście, charakter wyrazów "stosowanie" oraz "eksploatacja" – użytych, odpowiednio, w § 5 pkt 7 Planu oraz w art. 96 ust. 1 p.o.ś. – czego dowodzi, z jednej strony, znaczenie językowe rzeczownika "stosowanie" (pochodzącego od czasownika "stosować", który w świetle definicji słownikowej znaczy tyle co "używać czegoś w jakimś celu w określonych okolicznościach"; zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2006), a z drugiej strony, definicja legalna zwrotu "eksploatacja instalacji lub urządzenia" (przez którą rozumie się, zgodnie z art. 3 pkt 3 p.o.ś., "użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności"),

to należy dojść do przekonania, że – inaczej niż twierdzi Organ w odpowiedzi na skargę – postanowienie § 5 pkt 7 Planu mieści się w zakresie normowania określonym w art. 96 ust. 1 p.o.ś., gdyż wyrażenie "zakaz stosowania kotłów, pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe" w istocie zawiera się w zakresie znaczeniowym wyrażenia "zakaz eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw".

5. W konsekwencji należy podzielić stanowisko dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego to nie rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz sejmik województwa w uchwale podjętej na podstawie art. 96 ust. 1 p.o.ś. jest uprawniony do podjęcia tego rodzaju uchwały, jak zaskarżona Uchwała zakazująca stosowania kotłów, pieców lub trzonów kuchennych na paliwo stałe (zob. wyroki WSA: z 11.07.2019 r., IV SA/Po 334/19; z 07.08.2019 r., IV SA/Po 351/19; z 10.10.2019 r., IV SA/Po 485/19 i IV SA/Po 569/19; por. też wyrok NSA z 26.06.2019 r., II OSK 1229/19; a także wyroki WSA: z 21.04.2016 r., IV SA/Po 98/16; z 08.05.2018 r., II SA/Kr 373/18; z 11.09.2018 r., II SA/Wr 362/18; z 08.05.2019 r., II SA/Wr 154/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

3. Sąd w niniejszym składzie podziela także stanowisko wyrażone m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 10 października 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 569/19 (CBOSA), że normy kompetencyjnej dla Rady Miejskiej do regulowania, w drodze m.p.z.p., kwestii rodzajów instalacji (tu: kotłów, pieców i trzonów kuchennych), czy paliw (tu: paliw stałych), jakie mogą być wykorzystywane na terenie objętym planem miejscowym, nie sposób wywieść również z treści § 132 ust. 2 r.w.t.b. Wbrew wywodom odpowiedzi na skargę, przepis ten – w brzmieniu: "Dopuszcza się stosowanie pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w budynkach o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych włącznie, jeżeli nie jest to sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w budynkach zakładów opieki zdrowotnej, opieki społecznej, przeznaczonych dla dzieci i młodzieży, lokalach gastronomicznych oraz pomieszczeniach przeznaczonych do produkcji żywności i środków farmaceutycznych - pod warunkiem uzyskania zgody właściwego państwowego inspektora sanitarnego." – nie stanowi właściwej delegacji dla wprowadzenia zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe.

1. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z przywołanym wyżej art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa – z czego wynika m.in. zakaz domniemania kompetencji, a wszystkie działania organów powinny być oparte na konkretnym przepisie zawierającym normę kompetencyjną.

2. Po drugie, charakter wykonawczy aktów prawa miejscowego, oznacza, że prawo miejscowe może być stanowione tylko "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 zd. 1 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie Organ swoją kompetencję wywodzi z rozporządzenia, a więc aktu rangi podustawowej. Tymczasem art. 94 Konstytucji RP w sposób wyraźny wymaga, by upoważnienie zawarte było "w ustawie". Oznacza to konieczność występowania bezpośredniego powiązania aktu miejscowego z upoważniającym przepisem rangi ustawowej, zaś niedopuszczalne jest samoistne ustanawianie upoważnień do wydawania prawa miejscowego w rozporządzeniach rządowych (por. K. Działocha, Uwaga 4 do art. 94, w: Konstytucja, s. 4; J. Ciapała, Powszechnie obowiązujące akty, s. 37 [cyt. za:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Tom II, s. 76).

3. Już z tych względów – a także z uwagi na obowiązującą od 12 listopada 2015 r. regulację art. 96 ust. 1 i nast. p.o.ś. – nie jest dopuszczalne upatrywanie w treści § 132 ust. 2 r.w.t.b. upoważnienia do wprowadzenia do Planu spornego ustalenia § 5 pkt 7.

8. W konsekwencji jako trafne należy ocenić zarzut oraz argumentację Wojewody, że ustanowienie w § 5 pkt 7 Uchwały zakazu stosowania w nowych budynkach kotłów, pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe nastąpiło z przekroczeniem ustawowej kompetencji planistycznej Rady Miasta, co z kolei stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące nieważnością Uchwały w kontrolowanym zakresie. Oceny tej nie zmienia argumentacja przedstawiona przez Organ w odpowiedzi na skargę, do której Sąd odniósł się szczegółowo powyżej.

9. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność § 5 pkt 7 Uchwały. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.