Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia zamierzenia budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej S. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

VII SA/Wa 1643/20

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ", "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], odmawiającego uzgodnienia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę lokalu usługowego ze zmianą sposobu użytkowania na zakład kosmetyczno-fryzjerski, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że sprawa dotycząca pozwolenie na rozbudowę i przebudowę lokalu usługowego ze zmianą sposobu użytkowania na zakład kosmetyczno-fryzjerski przy ul. [...] w S. była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., uchylił zaskarżone postanowienie [...] WKZ z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ w I instancji. Uchylając kontrolowane rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał na potrzebę udokumentowania w aktach sprawy kompetencji do zajmowania stanowiska w sprawie planowanej inwestycji oraz przeanalizowania projektowanych działań pod kątem ich wpływu na zabytek ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Równocześnie organ odwoławczy stwierdził, że organ stopnia podstawowego powinien odnieść się do wydanych uprzednio zaleceń konserwatorskich dotyczących kwestii adaptacji omawianej nieruchomości oraz skierować orzeczenie do wszystkich stron postępowania. Ponadto, zobligował organ I instancji do zbadania, czy na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz do odniesienia się do ustaleń tego dokumentu.

Ponownie analizując sprawę [...] WKZ postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. odmówił uzgodnienia zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie i przebudowie lokalu usługowego ze zmianą sposobu użytkowania na zakład kosmetyczno-fryzjerski w budynku przy ul. [...] w S., działka nr ew. [...], obręb [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt nie stanowi części nieruchomości ujętej indywidualnie w gminnej ewidencji zabytków, lecz znajduje się na terenie układu urbanistycznego figurującego w powyższym zbiorze. Ponadto z materiałów archiwalnych wynika, że przedmiotowa zabudowa i obiekt frontowy u zbiegu ulic Z. i [...] stanowią jednolitą całość. Potwierdza to także sposób opracowania elewacji obu części budynku. Zdaniem [...] WKZ projektowane działania nie stanowią kontynuacji tradycyjnej koncepcji budowlanej i spowodują powstanie kontrastu z istniejącą historyczną zabudową i jej rozplanowaniem w obrębie podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Odniósł się on również do wydanych uprzednio zaleceń konserwatorskich z dnia [...] sierpnia 2018 r., wskazując, że wniosek o ich wydanie nie poruszał wszystkich aspektów uwzględnionych w projekcie przedłożonym do uzgodnienia. W piśmie tym dopuszczono jedynie wykonanie otworu drzwiowego w środkowej osi obiektu na działce nr ew. [...]. Organ I instancji zwrócił ponadto uwagę na nieścisłości projektu w zakresie opracowania elewacji, pokrycia dachu oraz montażu instalacji. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła S. K. Poddała ona w wątpliwość negatywny wpływ projektowanych prac na walory układu urbanistycznego ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Jednocześnie stwierdziła, że rozbudowa objęta postępowaniem polegać będzie na wykonaniu jednego stopnia mocowanego do ściany budynku, zawieszonego nad istniejącym chodnikiem. Nie zgodziła się ponadto z oceną szczegółowości przedłożonego projektu, jaka została sformułowana przez organ I instancji. Na zakończenie swoich rozważań podkreśliła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na terenie planowanej inwestycji został przyjęty w odmiennym stanie prawnym - przed ustaleniem konieczności uzgadniania przez organ konserwatorski pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu przedmiotowego zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] WKZ.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie część budynku przy ul. [...] w S., której dotyczy planowana inwestycja, nie została ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Jednakże w zbiorze tym figuruje historyczny układ urbanistyczny miasta, w obrębie którego położona jest przedmiotowa nieruchomość. Organ ochrony zabytków posiada zatem kompetencje do zajmowania stanowiska w sprawie. Ponadto zgodnie z przedłożonym do uzgodnienia projektem budowlanym, projektowane działania polegać mają na przekształceniu trzech okien w elewacji bocznej od strony ul. Z. w otwór drzwiowy (część środkowa) i dwie witryny, a także wykonaniu otworów elewacyjnych od strony zaplecza. Co więcej, projektowana jest wymiana konstrukcji i pokrycia dachu przybudówki od strony podwórza i montaż instalacji gazowej. W części opisowej dokumentacji określono zaś realizację dodatkowego przewodu kominowego od podwórza. Powyższe prace nie zostały zobrazowane w części rysunkowej. Organ II instancji podkreślił również, że na terenie planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] Miasta [...] - Jednostka C przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...]. Akt ten objął ochroną konserwatorską budynek położony przy ul. [...] wraz z częścią położoną na działce nr ew. [...], której dotyczy inwestycja. Oznacza to, że w odniesieniu do przedmiotowego obiektu obowiązuje zakaz rozbudowy poza terenem wyznaczonym granicą zabudowy, wyrażony w ustaleniach dla jednostki terytorialnej 8 MU. Zgodnie z § 4 powyższego aktu, obowiązująca linia zabudowy oznacza linię, na której należy sytuować całą długość rzutu odpowiedniej elewacji budynku i odnosi się do pierwszej kondygnacji naziemnej (parter). Nie wyklucza to stosowania wnęk i pilastrów o głębokości (grubości) nie większej niż 15 cm, z warunkiem, że żaden z elementów elewacji nie przekracza obowiązującej linii zabudowy.

Co więcej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że zarówno miejscowy plan, jak i ustawa - Prawo budowlane, nie definiuje pojęcia rozbudowy. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednak, że pod tym pojęciem należy rozumieć: powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. Z rozbudową mamy do czynienia zatem w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. W świetle powyższych ustaleń organ II instancji podkreślił, że projektowany montaż stopni prowadzących do wejścia do budynku od strony ul. Z. stanowi rozbudowę, która jest niedopuszczalna w omawianym miejscowym planie. Niezależnie bowiem od sposobu montażu powyższych schodów, element ten wykraczać będzie poza obowiązującą linię zabudowy ustaloną miejscowym planie. Oznacza to, że projektowana inwestycja stać będzie w sprzeczności z omawianym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim.

Odnosząc się do zarzutów S. K. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że nowelizacja ustawy - Prawo budowlane, wprowadza konieczność uzgodnienia z organem konserwatorskim pozwolenia na budowę lub rozbiórkę w odniesieniu do obiektów i obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, lecz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zmiana ta nie wpływa na przedmiotowe ustalenia ochrony konserwatorskiej zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] Miasta [...] - Jednostka C. Ponadto wniosek o wydanie zaleceń konserwatorskich dotyczył wyłącznie przekształcenia środkowego okna elewacji od strony ul. Z. w otwór drzwiowy. Podanie to nie obejmowało pozostałych elementów inwestycji, w tym także zamiaru montażu schodów poprzedzających projektowane drzwi. Zakres inwestycji ocenianej przez organ konserwatorski nie jest zatem porównywalny z analizowanym obecnie.

Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jego uchylenia, uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- § 10 symbol 8 MU pkt 2 i 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Miasta [...] - jednostka C, poprzez uznanie, że budynek przy ul. [...] w S., położony na terenie oznaczonym 8 MU w strefie W, przewiduje zakaz rozbudowy poza terenem wyznaczonym obowiązującą linią zabudowy, podczas gdy z załącznika graficznego do przedmiotowego planu wynika, że obowiązująca linia zabudowy nie istnieje wobec obrysu elewacji tego budynku,

- § 4 ust. 9 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Miasta [...] - jednostka C poprzez uznanie, że zamierzenie inwestycyjne w zakresie stopnia prowadzącego do wejścia do budynku od strony od ul. Z. stanowi naruszenie miejscowego planu,

- art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nieuwzględnienie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaleceń konserwatorskich wyrażonych w piśmie z dnia 13 sierpnia 2018 r. [...]WKZ w zakresie przewidzianych prac polegających na przebudowie środkowego otworu okiennego na drzwi wejściowe do lokalu w budynku przy ul. [...], lokal nr [...] w S., podczas gdy zalecenia konserwatorskie stanowią zinstytucjonalizowaną formę przyrzeczenia publicznego jako wiążącego oświadczenia woli organu administracji publicznej do przyszłego działania,

- art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 10 symbol 8 MU pkt 2 i 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Miasta [...] - jednostka C poprzez utrzymanie w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia [...] WKZ odmawiającego uzgodnienia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę lokalu usługowego ze zmianą sposobu użytkowania na zakład fryzjersko-kosmetyczny przy ul. [...] w S., pomimo faktu, że planowane inwestycje nie naruszają ustaleń ochrony konserwatorskiej zawartej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

-art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania z naruszeniem zaufania jego uczestników do sposobu funkcjonowania organów administracji, a także nieuznanie wydanych uprzednio zaleceń konserwatorskich w zakresie przebudowy środkowego otworu okiennego na drzwi wejściowe do lokalu w budynku przy ul. [...],

- art. 6 w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ ochrony zabytków swojej właściwości rzeczowej, bowiem organ ten wykonuje powierzone mu zadania działając w granicach prawa nie zaś działania dążące do ustalenia czy planowana inwestycja narusza uregulowania warunków technicznych, a nadto czy występuje zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- art. 11 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dostatecznie przesłanek jakie stały za rozstrzygnięciem sprawy, albowiem ustalenia organu ochrony zabytków w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób dość ogólny odnoszą się całokształtu okoliczność sprawy oraz planowanych inwestycji z pominięciem celów ochrony konserwatorskiej zabytków.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem - w ocenie Sądu- zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2020r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z [...] stycznia 2020r. odmawiające, w trybie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uzgodnienia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę lokalu usługowego ze zmianą sposobu użytkowania przy ul. [...] w S., dz. nr ew. [...].

Zgodnie z powołanym przepisem w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Uzgodnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane jest stanowiskiem innego organu, od którego przepis prawa uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Uzyskanie tego uzgodnienia jest obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę, co wynika z art. 106 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Uzgodnienie stanowi kwalifikowaną formę współdziałania organów przy wydawaniu decyzji administracyjnej, gdyż odmowa uzgodnienia ze strony organu współdziałającego ma ten skutek prawny, że organ decyzyjny nie może wydać decyzji uwzględniającej wniosek inwestora.

Podkreślić należy, że ochrona zabytków, w rozumieniu art. 4 pkt 1-6 ustawy o ochronie zabytków, obejmuje ogół działań podejmowanych w odniesieniu do zabytków w celu zachowania ich wartości zabytkowej. W omawianej regulacji prawodawca zawarł przykładowy, otwarty katalog tego rodzaju działań. Ogólny charakter powołanego przepisu rodzi po stronie organu konserwatorskiego obowiązek wykazania, na czym dokładnie polega ochrona w każdej indywidualnej sprawie. Przepis art. 4 wyżej wymienionej ustawy nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do wydawania przez organy konserwatorskie rozstrzygnięć o charakterze władczym (reglamentacyjnym), skutkujących ograniczającą ingerencją w zespół uprawnień przysługujących właścicielowi lub użytkownikowi zabytków.

Budynek objęty planowaną inwestycją znajduje się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Miasta [...], przyjętego Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2002r. Przedmiotowy budynek usytuowany jest w strefie 8 MU – teren zabudowy mieszkalno- usługowej oraz oznaczony symbolem W – budynek posiadający walory kulturowe wymagające ochrony konserwatorskiej.

Organ odwoławczy podkreślił, że projektowany montaż stopni prowadzących do wejścia do budynku od strony ul. Z. stanowi rozbudowę, która jest niedopuszczalna w omawianym miejscowym planie. Niezależnie bowiem od sposobu montażu powyższych schodów, element ten wykraczać będzie poza obowiązującą linię zabudowy ustaloną miejscowym planie, bowiem zgodnie z § 4 planu, obowiązująca linia zabudowy oznacza linię, na której należy sytuować całą długość rzutu odpowiedniej elewacji budynku i odnosi się do pierwszej kondygnacji naziemnej (parter). Nie wyklucza to stosowania wnęk i pilastrów o głębokości (grubości) nie większej niż 15 cm, z warunkiem, że żaden z elementów elewacji nie przekracza obowiązującej linii zabudowy. Zdaniem organu planowany stopień stanowiący o planowanej rozbudowie narusza obowiązującą linię zabudowy.

W okolicznościach sprawy niniejszej należy ocenić, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób dowolny przedstawił racje przemawiające za stwierdzeniem, że planowana przez inwestorkę rozbudowa – polegająca na nadwieszeniu jednego stopnia nad chodnikiem wzdłuż ul. Z., będzie sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wskazując przy tym na żadne argumenty związane z naruszeniem zasad ochrony zabytków. Przy czym podkreślenia wymaga , że Zarządca drogi - Gmina Miejska [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] udzieliła zgody na nadwieszenie stopnia nad gruntem pozostającym w jego zarządzie ( 9 KD).

W tym miejscu należy podkreślić, że mając na uwadze treść art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymogami ochrony środowiska, jak również zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi sprawdza organ właściwy w sprawie wydania pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Wbrew stanowisku Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, organy ochrony zabytków (organy konserwatorskie o jakich mowa w art. 89 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), nie są uprawnione ani też powołane do badania zgodności inwestycji z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak nie są te organy ochrony zabytków właściwe do badania, czy planowana inwestycja narusza uregulowania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skoro zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, zawsze sprawdza organ właściwy w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ( vide wyrok NSA z 23 października 2017r., II OSK 225/16).

Należy także podkreślić, że to do kompetencji organów budowlanych należy ocena czy nadbudowę jednego stopnia nad chodnikiem ul. Z. należy zakwalifikować jako rozbudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Stąd też postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nie mogło w żaden sposób odnieść się do zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa miejscowego, gdyż ten obowiązek spoczywał na organach architektoniczno-budowlanych.

Zauważyć należy , że w świetle regulacji art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ,wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego brak argumentacji odnoszącej się do materii związanej z ochroną samego zabytku i wskazania w jaki sposób planowane roboty budowlane naruszają oryginalną substancję zabytku ewentualnie mogą spowodować uszczerbek dla jego wartości. Zwłaszcza jeśli się weźmie pod uwagę, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 13 sierpnia 2018r. wyraził zalecenia konserwatorskie w zakresie prac polegających na przebudowie środkowego otworu okiennego na drzwi wejściowe do lokalu. Właśnie pozytywne stanowisko organu konserwatorskiego legło u podstaw zakupu lokalu przez skarżącą.

Nie ulega wątpliwości, że zalecenia konserwatorskie, o których mowa w art. 27 ustawy o ochronie zabytków, mają na celu ukierunkowanie inwestora co do przyszłego postępowania, w tym przede wszystkim w zakresie przygotowania projektu budowlanego (por. K.Zalasińska, Charakter prawny zaleceń konserwatorskich, Kurier Konserwatorski 2010, nr 6, s. 14). Wprawdzie ich treścią może być m. in. określenie zakresu dopuszczalnych zmian, które mogą być w wprowadzone przy zabytku, zawierając tym samym elementy treściowe przyszłego rozstrzygnięcia, pozwalającego na ich dokonanie, co prowadzi do samozwiązania się organu konserwatorskiego wydanym zaleceniem. Nie ulega jednak wątpliwości, że zalecenia konserwatorskie określają sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku i w tym zakresie wiążą inwestora. Wydaje się niekonsekwentnym stanowisko organu konserwatorskiego, który akceptuje przebudowę otworu okiennego na drzwi wejściowe, a wiec ingerencję w substancje budynku, zaś nie aprobuje umieszczenia jednego schodka na zewnątrz budynku , który umożliwi korzystanie z tych drzwi wejściowych.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania i dokona ponownej oceny przedłożonego zamierzenia budowlanego z uwzględnieniem zaleceń konserwatorskich z 2018r. , w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 39 ust 3 Prawa budowlanego oraz art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2019r., poz. 2325), uchylił zaskarżone postanowienie, rozstrzygniecie o kosztach opierając na art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.