Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi H. M. na uchwałę Rady Gminy Karnice z dnia 30 grudnia 2014 r. nr IV/28/2014 w sprawie ustalenia diet radnych oddala skargę.

Uchwałą Nr IV/28/2014, z dnia 30 grudnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w związku z § 2 i § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. Nr 61, poz.710), Rada Gminy Karnice ustaliła w § 2 miesięczną dietę dla Przewodniczącego Rady Gminy w wysokości 1.100,00 zł, a dla Wiceprzewodniczących Rady Gminy – w wysokości 500,00 zł.

Pismem z dnia [...] radny H.M. wezwał Radę Gminy Karnice do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą. Zdaniem radnego, organ naruszył art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak wskazania w § 2 uchwały szczegółowych zasad przyznawania diety wymienionym w nim osobom, a w szczególności zasad zwrotu diety w sytuacji, gdy przewodniczący lub wiceprzewodniczący rady gminy nie wykonuje swej funkcji przez dłuższy okres czasu, jak również poprzez nieuzasadnione różnicowanie sposobu ustalania diet radnych i przewodniczącego.

W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia [...], Przewodniczący Rady Gminy Karnice poinformował stronę, że jego wezwanie zostało odrzucone.

W skardze na ww. uchwałę złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H.M. wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 i 2 uchwały jako sprzecznego z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przyjęcie diety w stałej miesięcznej wysokości powoduje, że ma ona charakter ryczałtu miesięcznego, a więc traci w ten sposób charakter rekompensacyjny, stając się stałym, miesięcznym wynagrodzeniem. Wskazał również, że ma interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały, ponieważ jest radnym Rady Gminy Karnice. Skarżący przywołał treść § 14 ust. 1 Statutu Gminy Karnice, zgodnie z którym obowiązkiem radnego jest stać na straży prawa, a w szczególności przestrzegać zapisów Statutu i zapisów ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, w piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi, wskazał, że jego interes prawny przejawia się również w tym, aby wszystkich radnych obowiązywały jednakowe zasady dotyczące diet, jako zwrotu kosztów za udział w posiedzeniach rady i utraconych zarobków.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie ze względu na brak interesu prawnego po stronie skarżącego w zaskarżeniu ww. uchwały oraz niezasadność podniesionych w skardze zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W rozpatrywanej sprawie skarga H.M. złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.". Stosownie do treści tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Powyższe oznacza, że w pierwszej kolejności sąd dokonuje kontroli, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których zaliczyć należy: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W ocenie sądu, zaskarżona uchwała w sprawie diet radnych jest uchwałą z zakresu szeroko rozumianej administracji publicznej. Zaznaczyć należy również, że skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a skarga została wniesiona w terminie (art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a.).

Rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., podstawowym obowiązkiem sądu jest zbadanie legitymacji czynnej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem konkretna norma prawna, kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę.

W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na odmiennym, niż ogólna zasada, kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że skarga oparta

o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi skargi powszechnej, gdyż jest nakierowana na ochronę praw podmiotowych. Tym samym, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (uchwałą) organu gminy. Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Rozważenia wymaga więc przede wszystkim kwestia, czy strona skarżąca jest legitymowana do skutecznego kwestionowania legalności uchwały Rady Gminy Karnice w sprawie diet radnych, to znaczy, czy jej interes prawny lub uprawnienie zostały rzeczywiście naruszone w dacie wnoszenia skargi. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi.

W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia, zdaniem sądu, nie można się dopatrzyć. Wbrew twierdzeniom skarżącego, wykonywanie mandatu radnego samo w sobie nie daje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady przed sądem administracyjnym, gdyż przepisy u.s.g. nie ustanawiają takiej prerogatywy. Pogląd ten ugruntował się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 4 września 2001 r. o sygn. akt SA 1410/01, opubl. Lex nr 53376). W wyroku tym sąd stwierdził, że: "Legitymowanie się mandatem radnego nie daje uprawnień do wniesienia skargi podważającej legalność uchwały, zastrzeżonych organom nadzoru nad działalnością gminną, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich". Przesłanką konieczną dla skutecznego wniesienia skargi w powyższym trybie jest konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający zwłaszcza na tym, że narusza ona (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie".

Należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie skarżący nie kwestionuje wszystkich postanowień ww. uchwały Rady Gminy Karnice, a wyłącznie § 2 tej uchwały, w którym ustalono wysokość miesięcznej diety dla przewodniczącego

i wiceprzewodniczących rady. Skarżący, będący radnym, nie pełni w Radzie Gminy Karnice ani funkcji przewodniczącego, ani wiceprzewodniczącego, stąd nie można uznać, że ustalenia zawarte w ww. paragrafie naruszają jego interes prawny lub uprawnienie, a tylko w takim przypadku, jak już wyżej wskazano, skarżącemu przysługiwałaby legitymacja do wniesienia skargi. Brak zatem związku pomiędzy kwestionowanym postanowieniem ww. uchwały a naruszeniem indywidualnej sytuacji prawnej skarżącego.

Skarżący nie wykazał zatem, w ocenie sądu, że ww. uchwała w jej zaskarżonej części wpłynęła na jego własną, indywidualną sytuację prawną. Nie wykazał również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień albo spowodowała nałożenie na niego pewnych obowiązków, bowiem kwestionowany zapis uchwały określa uprawnienia do otrzymywania diet przez tych radnych, którzy pełnią funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy.

Od interesu prawnego lub uprawnienia należy odróżnić interes faktyczny, do którego należą okoliczności wpływające na sytuację określonego podmiotu, lecz niemające związku z jego sytuacją prawną. Zdaniem sądu, tak właśnie należy ocenić sytuację skarżącego. Nie sposób dopatrzyć się bowiem po jego stronie uprawnienia lub interesu o charakterze prawnym, który byłby naruszony kwestionowanym postanowieniem ww. uchwały. Powyższe ustalenia implikują uznanie, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu administracyjnego.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że nie może stanowić argumentu wykazującego na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Pogląd o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby bowiem weryfikacji dopiero na etapie stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej - sąd nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.