Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie usług opiekuńczych uchyla zaskarżone postanowienie.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną z upoważnienia prezydenta Miasta G. na podstawie art. 3 ust. 3, art. 7, art. 9 ust. 8, art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 36 pkt 2 ppkt 1, art. 50, art. 96, art. 106 ust. 1 i 4, art. 109 i art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 182) oraz uchwały Nr XX/539/2004 Rady Miejskiej w G. z dnia 3 czerwca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i ustalania odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (...) przyznano H.K. odpłatne częściowo usługi opiekuńcze przez 7 dni w tygodniu od poniedziałku do niedzieli w ilości 4 godziny dziennie od dnia 1 lutego do dnia 30 czerwca 2013r. Koszt jednej godziny usługi ustalony został jako 20% pełnej odpłatności wynoszącej 6,89 zł tj. 1,38 zł. Adresatem decyzji była H.K.

Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na dokonane w toku postępowania ustalenia, co do sytuacji zdrowotnej i rodzinnej H.K. Uznano, że jest ona osobą schorowaną, leżącą, wymagającą pomocy innych osób w codziennym funkcjonowaniu. Powadzi ona wspólne gospodarstwo z córką i zięciem. Rodzina utrzymuje się z emerytury strony, jej dodatku pielęgnacyjnego oraz emerytury córki i wynagrodzenia zięcia, a dochód na osobę w rodzinie w miesiącu grudniu 2012r., czyli w miesiącu złożenia wniosku, wynosił 1298,36 zł. W miesiącu marcu 2013r. dochód ten wyniósł natomiast kwotę 1357,28 zł.

Na podstawie wskazanej w podstawie prawnej decyzji uchwały Nr XX/539/2004 Rady Miejskiej w G. z dnia 3 czerwca 2004r. przy ustalonej przez organ wysokości dochodu w rodzinie H.K. odpłatność za usługi opiekuńcze powinna według organu wynosić 60 % i 80% wysokości ich kosztów. Biorąc pod uwagę stan niepełnosprawności H.K. i związane z tym wydatki oceniono, że w sprawie zachodzi szczególny przypadek umożliwiający obniżenie odpłatności do 20% wartości przyznanych usług.

W dniu 28 maja 2013r. T. i A.W. (córka i zięć H.K.) złożyli do protokołu w siedzibie organu odwołanie od w/w decyzji. Zauważono w nim, że dotychczas H.K. korzystała z usług opiekuńczych nieodpłatnie. T.W. zakwestionowała termin od jakiej wyliczono odpłatność, a także obecnie ustaloną wysokość odpłatności, nie zgadzając się ze sposobem wyliczenia wydatków ponoszonych przez domowników. Wskazała również, że odwołania nie wniosła w terminie ze względu na pogorszenie stanu zdrowia.

W dniu 10 lipca 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystąpiło do T. i A.W. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do podpisania odwołania z zachowaniem wymogu określonego w art. 63 § 3 k.p.a. lub przedłożenia stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu H.K., wyznaczając na wykonanie czynności siedmiodniowy termin pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Wyjaśniono, że w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie może zostać podpisane przez inna osobę upoważnioną, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Zauważono, że przepisy procedury administracyjnej nie wymagają żadnej szczególnej formy dla upoważnienia innej osoby do złożenia odpisu. Składając podpis osoba taka wskazać powinna za kogo dokonuje podpisu, zaznaczyć istniejące upoważnienie oraz określić przyczynę braku podpisu wnoszącego podanie.

Wezwanie to odebrane zostało przez T.W. w dniu 16 lipca 2013r.

W dniu 2 sierpnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało postanowienie, w którym działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność odwołania (postanowienie Nr [...]).

Postanowienie to adresowane zostało do T. i A.W.

Na wstępie uzasadnienia postanowienia stwierdzono, że odwołanie złożone zostało przez T. i A.W. w imieniu H.K. Następnie organ zauważył, że wystąpiła w sprawie przesłanka natury podmiotowej w postaci oczywistego braku po stronnie składających odwołanie legitymacji odwoławczej prowadząca do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Adresatem decyzji była H.K., a odwołanie złożyła jej córka i zięć. Nie wykazali oni, że są osobami umocowanymi do tej czynności, nie uzupełnili także odwołania o dokonanie niezbędnej wzmianki obok podpisu, o czym mowa w art. 63 § 3 k.p.a. Do złożenia odwołania uprawniałby ich natomiast status opiekuna prawnego strony lub stosowne umocowanie, a także udział w samym postępowaniu administracyjnym w imieniu strony.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T.W. podniosła, że wraz z mężem od października 2012r. prowadzi wspólne gospodarstwo ze swoją matką, H.K. Do kwietnia 2012r. matką opiekowała się druga córka, M., która była upoważniona do reprezentowania matki. Córka ta zmarła, a obowiązki związane z opieką nad matką wykonuje skarżąca. Ze względu na sytuację zdrowotną ani ona ani jej mąż nie są w stanie wykonywać opieki samodzielnie i muszą korzystać z usług opiekuńczych. Sytuacja materialna rodziny nie pozwala na ustalone w decyzji odpłatności.

Skarżąca wskazała, że jej matka nie jest w stanie zająć się swoimi sprawami, a więc jako córka czuje się w obowiązku sprawy te prowadzić.

Do skargi załączono dokumentację medyczną wykazującą stan zdrowia skarżącej, a także zaświadczenie lekarskie z rozpoznaniem u H.K. skrajnego otępienia z przebiegu choroby [...] potwierdzające wykonywanie niezbędnej opieki nad chorą przez córkę, T.W.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zasługuje na utrzymanie w mocy. Skarżący nie posiadali legitymacji odwoławczej, a pomimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania nie wykazali, że są osobami umocowanymi do jego złożenia w imieniu H.K., ani nie uzupełnili odwołania poprzez dokonanie niezbędnej wzmianki obok podpisu, o czym mowa w art. 63 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie zaznaczyć należy, po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organu administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili orzekania przed tymi organami, oceniają zgodność ich działania z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Ponadto zaznaczyć trzeba, że wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskutek wniesionej skargi, stało się postanowienie o charakterze formalnoprawny, na mocy którego organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego w przedmiocie usług opiekuńczych.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 134 k.p.a. Przedstawione w uzasadnieniu postanowienia argumenty, a także działania organu odwoławczego poprzedzające wydanie postanowienia, wywołują jednak daleko idące wątpliwości, co do słuszności wydanego orzeczenia.

Odwołanie od postanowienia złożone zostało ustnie do protokołu, sporządzone i podpisane przez pracownika organu jak też przez T.W. Mimo takich faktów organ uznał za słuszne wezwać T.W. do uzupełnienia braków formalnych z powołaniem się na art. 63 § 3 in fine k.p.a., pod rygorem braku rozpoznania odwołania.

Przepis art. 63 § 3 in fine k.p.a. ma zastosowanie, gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu. W braku jej podpisu wzywa się wtedy tę właśnie osobę do uzupełnienia braków złożonego podania poprzez jego podpisanie przez inną, upoważnioną osobę, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. W przedstawionym stanie faktycznym, gdy podanie było podpisane i złożone przez T.W., powyżej przedstawione wezwanie skierowane do imiennie do niej było wezwaniem błędnym.

Zauważyć trzeba, że jednocześnie organ wezwał wnoszącą odwołanie do złożenia umocowania do działania za H.K. Takie działanie organu nakazuje przyjąć, że T.W. nie była traktowana jako osoba działająca w swoim imieniu lecz jako osoba, która działała w imieniu H.K.

W tym miejscu należy przywołać podzielane przez Sąd stanowisko orzecznictwa, w którym przypomina się, że odwołanie należy do uprawnień strony, z którego może skorzystać osobiście czy przez pełnomocnika. W sytuacji, kiedy niewątpliwe jest, że wnoszący odwołanie nie czyni tego we własnym imieniu, lecz w imieniu strony postępowania, pamiętać należy, że niezłożenie przez ten podmiot stosownego upoważnienia powinno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonymi w art. 64 § 2 k.p.a.

Do braków formalnych, które rodzą obowiązek organu administracji publicznej wezwania strony do usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wskazane w art. 63 § 2 k.p.a. a w tym podpis strony. Jeśli pełnomocnik strony, który podpisał odwołanie w imieniu strony, nie złoży dokumentu pełnomocnictwa, nie można uznać jego czynności, w tym podpisania odwołania, za skuteczne. Odwołanie uznać należy w takiej sytuacji za niepodpisane przez stronę i wezwać ją do podpisania odwołania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wymóg podpisania odwołania wynika z art. 63 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 grudnia 2012r. sygn. akt II SAB/Lu 21/12, czy odpowiednio zastosowany wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 259/06 i WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt I SA/Sz691/08).

Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt organ odwoławczy skierował wezwanie o uzupełnienie braków formalnych wyłącznie do T.W., nie traktując jej równocześnie jako strony postępowania. Po bezskutecznym upływie terminu, mimo wyznaczonego w wezwaniu rygoru pozostawienia podania bez rozpoznania, organ stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym zarysował się pogląd, zgodnie z którym nieusunięcie braku formalnego w zakresie podpisu skutkuje brakiem rozpatrzenia odwołania. Uznaje się, że odwołanie jest postacią podania, a zatem kwestia pozostawienia odwołania bez rozpoznania podlega wyłącznej regulacji art. 64 k.p.a. Jednak, zdaniem Sądu, wydanie w takim przypadku postanowienie o niedopuszczalności odwołania lepiej zabezpiecza stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż zawiadomienie wnoszącego odwołanie o pozostawieniu jego podania bez rozpoznania. Jeżeli zatem działanie organu zmierzające do uzupełnienia braków formalnych odwołania wykonane byłoby zgodnie z wcześniejszymi uwagami Sądu, zaskarżone postanowienie, wydane ze względu na brak uzupełnienia tych braków, mogłoby zostać uznane za zasadne.

Jednak przede wszystkim stwierdzić trzeba, że w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ wskazał odmienny powód stanowiący przyczynę stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez T.W. Zdaniem organu przyczyną tą był oczywisty po jej stronie brak legitymacji odwoławczej, jako że nie była adresatem skarżonej decyzji.

Z takim stwierdzeniem na gruncie kontrolowanej sprawy nie można się zgodzić po pierwsze dlatego, że organ nie poczynił żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia, w jakim charakterze, zgodnie z jej wolą, działała w sprawie T.W. Po drugie, o oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego, co zdaniem Sądu nie ma miejsca w kontrolowanej sprawie.

Po myśli art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie w sprawie wszczęte zostało wskutek wniesionego ustnie do protokołu wniosku o przyznanie usług opiekuńczo-pielęgnacyjnych dla H.K. Składającą i podpisującą wniosek była T.W. Akta sprawy pozwalają przyjąć, że nie jest to pierwsza sprawa prowadzona w przedmiocie usług opiekuńczo-pielęgnacyjnych na rzecz H.K. prowadzona i kończąca się wydaniem decyzji administracyjnej.

Organ I instancji nie wyjaśnił, czy uznał T.W. za osobę zainteresowaną, czy też działała ona jako osoba "inna". Organ odwoławczy pominął tę kwestię całkowitym milczeniem. Tymczasem obie sytuacje, zdaniem Sądu, mogłyby znaleźć swoje uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

T.W. stanowi wraz z swoim mężem i H.K. rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Nie jest bowiem sporne, że są to osoby pozostające w faktycznym związku, wspólnie mieszkające i gospodarujące. Na rodzinie tej, w sposób relewantny do jej wspólnych dochodów, ciąży obowiązek odpłatności za usługi opiekuńcze przyznane jednemu z jej członków. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., jest wyprowadzane natomiast z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania nie tylko uprawnienia ale także obowiązku. Ustalenie wysokości obowiązku odpłatności za przyznane H.K. usługi opiekuńcze może rodzić po stronie członków jej rodziny rzeczywistą potrzebę ochrony prawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych znaleźć można popierany przez skład orzekający pogląd, z którego wynika, że w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pomocy społecznej do złożenia wniosku o udzielenie pomocy społecznej dla rodziny, jak i do złożenia odwołania od decyzji zapadłej w takiej sprawie, uprawniony jest każdy z członków tej rodziny, bo każdy z nich jest osobą zainteresowaną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (vide wyrok NSA oz. w Katowicach z dnia 5 marca 2003 sygn. akt II SA/Ka 878/99). Z tych przyczyn nie jest tak oczywiste, jak stwierdza to organ, że T.W. pozbawiona była legitymacji odwoławczej.

Z drugiej strony Sąd zwraca uwagę na stanowisko piśmiennictwa prawniczego, w którym jako odmienność, która występuje w pomocy społecznej, wskazuje się możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek innej osoby (art. 102 ustawy o pomocy społecznej). W przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego przez inną osobę, ustawa nakazuje uzyskanie zgody osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Jak bliżej nieokreślone traktuje się, kiedy i w jakiej formie zainteresowana osoba winna wyrazić zgodę na przyznanie świadczenia. Wyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego niezbędnego w przypadku wszystkich świadczeń pomocy społecznej może być formą takiej zgody na udzielenie świadczenia (por. Stanisław Nitecki. Wszczęcie postępowania, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym).

Zdaniem Sądu tak odformalizowane działanie "innej osoby" w imieniu zainteresowanego dotyczyć powinno całości postępowania prowadzonego z jej wniosku, obejmując również postępowanie odwoławcze. Sformułowanie "mogą być udzielane" nie zamyka się bowiem jedynie na wszczęciu tego postępowania. W tym również przypadku nie można zatem mówić o oczywistości braku legitymacji do wniesienia odwołania.

Jednakże w kontrolowanej sprawie nie została wyjaśniona przed organem odwoławczym rola, jaką pełniła T.W. w rozumieniu art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, co uniemożliwia ostateczne zajęcie stanowiska.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za słuszne uwzględnić złożoną skargę i uchylić postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Rolą organu będzie dokonać ustaleń w naprowadzonych w uzasadnieniu wyroku kierunkach, przy czym przypomnieć trzeba, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych musi być rzeczywiście oczywista - np. w razie wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienia odwołania przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną który nie brał udziału w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 191-192 oraz wyroki NSA z dnia 10 marca 1986 r. sygn. III SA 1377/85, ONSA 1989, z. 1 poz. 1 i z dnia 2 kwietnia 1998 r. sygn. IV SA 1643/97). Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98). Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty. Wykładnia przepisów prawa procesowego oparta na dopuszczalności ustalenia interesu prawnego poza formami procesowymi gwarantującymi prawo do obrony, prawo do wysłuchania, narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – wyrok NSA z dnia 10 marca 2009r. sygn. II OSK 316/08.

W przypadku ustalenia, że odwołanie wniesione zostało czy to przez osobę zainteresowaną, czy też inną osobę za zgodą osoby zainteresowanej, organ zwróci uwagę na treść odwołania, z którego wynika również wniosek o przywrócenie uchybionego terminu obligujący do podjęcia właściwych działań.

Mając na względzie dostrzeżone uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.