Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 5 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca, Sędziowie, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi Powiatu Kutnowskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 17 stycznia 2018 r. nr PNIK-I.4131.8.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 4 uchwały Nr 278/XLV/17 Rady Powiatu w Kutnie z dnia 20 grudnia 2017 roku w sprawie określenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu kutnowskiego w 2018 roku uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

III SA/Łd 213/18

UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 17 stycznia 2018 r. (znak PNIK-I.4131.8.2018) wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2017 r., 1868 ze zm.) [dalej ustawa o samorządzie powiatowym] Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w Kutnie z 20 grudnia 2017 r. (Nr 278/XLV/17) w sprawie określenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu kutnowskiego w 2018 roku.

W stanie faktycznym sprawy, Rada Powiatu w Kutnie w drodze uchwały ustaliła rozkład pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Kutnowskiego na rok 2018. Organ nadzoru w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego powziął wątpliwości, czy mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa, Rada miała prawo do zawarcia w treści uchwały postanowienia § 4, zgodnie z którym zobowiązuje się kierowników lub właścicieli aptek na terenie powiatu kutnowskiego do umieszczenia w widocznym miejscu informacji o dyżurującej aptece wraz z podaniem jej adresu i numeru telefonu.

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, obszernych wyjaśnień udzielił Przewodniczący Rady Powiatu w Kutnie, wskazując, że art. 94 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2211, ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo farmaceutyczne], zgodnie z którym rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego, wprawdzie nie stanowi wprost, że Rada Powiatu w Kutnie może doprecyzować obowiązki kierowników czy wścieli aptek, jednakże nie może to powodować, iż postanowienie § 4 przedmiotowej uchwały jest sprzeczne z prawem.

Organ nadzoru stwierdził natomiast, że norma kompetencyjna zawarta w art. 94 ust. 2 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, upoważnia radę powiatu wyłącznie do określenia - dostoswanego do potrzeb ludności zapewniającego dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy - rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. W niniejszej sytuacji § 4 uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe, ponieważ ustawa nie upoważnia organu stanowiącego powiatu do zobowiązania żadnego podmiotu do wykonywania obowiązków informacyjnych dotyczących godzin pracy aptek, czy harmonogramu dyżuru aptek. Zdaniem organu nadzoru przepis kompetencyjny wskazuje wprost na zakres przekazanego radzie powiatu upoważnienia ustawowego, a stanowienie norm poza tym zakresem stanowi wykroczenie poza wskazany przez ustawodawcę zakres przedmiotu uchwały określającej rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych.

Wskazał ponadto, że w świetle zasady praworządności każda norma kompetencyjna musi być realizowana zgodnie z regułami stanowienia prawa. Zakres upoważnienia musi być zawsze interpretowany przez pryzmat działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej. Naczelną zasadą prawa publicznego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Organ nadzoru uważa również, iż nawet przyjmując, że umieszczanie informacji o godzinach pracy aptek w witrynie, czy na drzwiach apteki jest "utrwalonym zwyczajem" i można do niego podchodzić z aprobatą, niemniej jednak, rada powiatu nie jest organem właściwym do implementowania, czy transponowania zwyczajów (ex definitione utrwalonych) do norm prawa pozytywnego. Nie istnieje bowiem taka kompetencja ogólna, która nakazywałaby dobrze funkcjonujące - w oparciu o zwyczaj - zachowania, czynić obowiązkiem prawnym w sytuacji, w której ustawa nie stwarza ku temu żadnych podstaw.

Nie sposób zgodzić się również – zdaniem Wojewody – zgodzić się ze stanowiskiem Przewodniczącego Rady Powiatu w Kutnie, że gdy mówimy o realizacji tak ważnego interesu publicznego, jakim jest ochrona zdrowia i życia, to rada powiatu w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, może wydawać powiatowe przepisy porządkowe. Wynika to expressis verbis z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Organ nadzoru stoi na stanowisku, że przedmiotowa uchwała rady powiatu w sprawach określonych w art. 94 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne jest aktem prawa miejscowego, a nie przepisem porządkowym wydawanym ma podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Odnosząc się natomiast do przywołanych przez Przewodniczącego Rady Powiatu w Kutnie wyroków sądów administracyjnych organ zauważył, że z analizy uzasadnień ww. wyroków nie można wysnuć wniosku, iż sądy administracyjne aprobują pogląd w zakresie możliwości zawierania w treści uchwał w sprawie określenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych, zapisów zobowiązujących kierowników lub właścicieli aptek do umieszczenia w widocznym miejscu informacji o dyżurującej aptece wraz z podaniem jej adresu i numeru telefonu.

Pismem z 20 lutego 2018 r. skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego złożył Powiat Kutnowski wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Powiat Kutnowski stwierdził, że zaskarżona treść § 4 przedmiotowej uchwały stanowi akt prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą jest przepis art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, w myśl którego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zgodnie z art. 94 ust. 2 - Prawa farmaceutycznego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego.

Ta regulacja prawna wskazuje, że każdy mieszkaniec powiatu winien mieć zapewnioną dostępność do świadczeń realizowanych przez apteki ogólnodostępne, także w nocy i dni wolne od pracy. Zrozumiałym i słusznym założeniem organu powiatu, zgodnym z art. 94 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne jest przyjęcie, że równie ważna z ustaleniem rozkładu godzin pracy aptek, jest jak najszersza dostępność wiedzy o godzinach pracy apteki dyżurującej, która najbardziej efektywnie będzie mogła być przekazana przez same apteki, bowiem tam mieszkańcy powiatu w sytuacjach zagrażających zdrowiu i życiu, będą jej poszukiwać.

W postanowieniu § 4, który zakwestionował organ nadzoru, realizuje się funkcja wykonania przedmiotowej uchwały, w której organ stanowiący powiatu kutnowskiego określił rozkład pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu kutnowskiego w 2018 roku, zgodnie z ustawową kompetencją, wynikającą z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Powiat podniósł ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 grudnia 2011 r., II GSK 1338/10 uznał za prawidłowy wyrok WSA w Gdańsku z 5 sierpnia 2010 r., III SA/Gd 225/10, który oceniał uchwałę rady powiatu, w której również znalazło się postanowienie, iż "informacja o aktualnie dyżurującej aptece powinna zostać umieszczona w widocznym miejscu w każdej aptece na terenie Powiatu G "(zapis analogiczny jak w zakwestionowanym § 4 przedmiotowej uchwały). Sądy te uznały za prawidłową uchwałę rady powiatu w całości, a więc zaakceptowały także postanowienia uchwały nakładające obowiązek zamieszczania informacji o aktualnie dyżurującej aptece w widocznym miejscu, w każdej aptece na terenie powiatu.

Ponadto, zdaniem Powiatu, dotychczasowa praktyka, nie tylko Wojewody Łódzkiego, wskazuje na akceptację postanowień zawartych w § 4 przedmiotowej uchwały. Świadczy o tym brak kwestionowania przez organ nadzoru podobnych zapisów zawartych w uchwałach podejmowanych przez Radę Powiatu Kutnowskiego, jak też w uchwałach organów stanowiących innych powiatów. Brak jest podstaw do odstąpienia od tejże utrwalonej praktyki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą jest przepis art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2211 ze zm.) [dalej: Prawo farmaceutyczne], w myśl którego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zgodnie z art. 94 ust. 2 powoływanej ustawy, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego.

Wynika stąd, że każdy mieszkaniec powiatu winien mieć zapewnioną dostępność do świadczeń realizowanych przez apteki ogólnodostępne także w nocy i dni wolne od pracy. Taki zapis ustawy jest konsekwencją roli jaką ustawodawca przypisał aptekom jako placówkom ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 Prawa farmaceutycznego).

Zrozumiałym i słusznym założeniem organu powiatu, zgodnym z art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego - przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu - było wprowadzenie przepisu § 4 uchwały, zobowiązującego kierowników lub właścicieli aptek do umieszczania w widocznym miejscu informacji o dyżurującej aptece wraz z podaniem jej adresu i numeru telefonu. Niewątpliwie bowiem potrzeby ludności w zakresie korzystania ze świadczeń farmaceutycznych w godzinach nocnych, czy w dni wolne od pracy, generalnie w sytuacjach, gdy nie wszystkie apteki są czynne powinny być z pewnością zabezpieczone w taki sposób, aby dostępność do nich nie była ograniczona.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że zapewnienie dostępu doświadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy stanowi realizację ważnego interesu publicznego jakim jest ochrona zdrowia i życia obywateli. Mogą przecież zdarzać się sytuacje, w których od nabycia lekarstwa zależy zdrowie człowieka, także wówczas, gdy apteki nie funkcjonują według standardowego rozkładu godzin pracy. Z misji publicznej aptek wynikają określone obowiązki – wśród nich obowiązek pełnienia tzw. dyżurów. Zatem obowiązek taki (pełnienie dyżurów) jest zalegalizowany prawnie. Jednakże aby obowiązek ten w praktyce spełniał swoje cele, tj. gwarantował dostępność produktów farmaceutycznych dla ludności, musi on być zrealizowany w taki sposób, aby ludność faktycznie mogła z niego skorzystać. Przede wszystkim, zatem aby osoba(y) zainteresowana zakupem środków farmaceutycznych mogła faktycznie skorzystać z usług dyżurującej apteki, musi posiadać pełną i - co ważne – łatwo dostępną wiedzę o tym gdzie może nabyć oczekiwane medykamenty. Ważne jest przy tym nie tylko posiadanie informacji o adresie dyżurującej apteki, ale także kontakt telefoniczny do niej, przykładowo celem ewentualnego ustalenia, czy posiada ona stosowne środki farmaceutyczne. W tym wypadku chodzi bowiem o przekazanie takiej informacji o dyżurującej aptece, która będzie stwarzała możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Natomiast to, czy i w jakim zakresie możliwość ta będzie wykorzystywana nie może mieć tutaj istotnego znaczenia.

Odnosząc się od argumentacji Wojewody zaprezentowanej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, a wskazującej na przekroczenie granic upoważnienia dla rady powiatu wynikającego z art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, stwierdzić należy, iż przepis ten analizowany winien być w całokształcie, w szczególności z uwzględnieniem jego postanowień zawartych w ust. 1. Zauważyć należy, iż załażeniem ustawodawcy przy tworzeniu przepisu art. 94 Prawa farmaceutycznego było wprowadzenie rozwiązania gwarantującego zapewnienie ludności pełnej dostępności świadczeń farmaceutycznych także w porze nocnej i dni wolne od pracy. I o ile ustawodawca faktycznie wprost nie przewidział rozwiązania przewidującego nakaz zamieszczania informacji o dyżurujących w takich sytuacjach aptekach, to jednakże można takowy wywieść z ogólnej treści normy art. 94, poprzez zagwarantowanie właśnie ogólnodostępności aptek. Można takowy także wywodzić z przepisu statuującego obowiązek dla apteki udzielania informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych (art. 86 ust. 2 pkt 4 Prawa farmaceutycznego). Skoro bowiem apteka takiego obowiązku nie może zrealizować bezpośrednio sama w związku z tym, iż w danym momencie nie prowadzi działalności (zamknięcie w porze nocnej, czy dni wolne od pracy), to winna zapewnić pośrednio taką informację poprzez wskazanie gdzie osoba zainteresowana może ją uzyskać.

Mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane argumenty, w ocenie sądu w składzie niniejszą sprawę rozpoznającego, zgodzić się należy z zarzutami skargi, iż sporny § 4 uchwały Rady Powiat w Kutnie z 20 grudnia 2017 r. (Nr 278/XLV/17) w sprawie określenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu kutnowskiego w 2018 roku nie czyni jej wadliwym w taki sposób, aby koniecznym było stwierdzenie nieważności tej uchwały.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

R.T.