Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku W. J. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zgłoszenia montażu platformy pionowej typu Kali B dla osób niepełnosprawnych przy logii lok. nr [...] w budynku przy ul. D. w G.

Organ wskazał, że W. J. złożył wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4, 6 Kpa o wznowienie postępowania w ww. sprawie. Dalej wyjaśnił, że B. O.-M. zgłosiła, na podstawie art. 30 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane tj. montaż platformy pionowej typu Kali B do 3 m wysokości dla osób niepełnosprawnych na podłożu utwardzonym 1,5 x 1,5 m przy loggi lokalu nr [...] w ww. budynku mieszkalnym. Starosta G. nie wniósł sprzeciwu do ww. zgłoszenia.

Organ zaznaczył, że przyjęcie zgłoszenia (tzw. milczącą zgodą) nie uruchamia postępowania administracyjnego, zatem nie mają zastosowania przepisy kpa. Przy rozpatrywaniu zgłoszenia zastosowanie mają reguły formalne określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz.1409 ze zm.).  

Starosta G. nie wydał zatem decyzji, gdyż nie prowadził postępowania, a jedynie przyjął zgłoszenie. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 kpa tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, a skoro taka decyzja nie została wydana, to występuje podana w art. 61 a kpa inna uzasadniona przyczyna z jakiej postępowanie nie może być wszczęte.

Zażalenie na ww. postanowienie złożył W. J.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r nr [...], po rozpoznaniu zażalenia W. J., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazał, że W. J. wniósł o wznowienie ww. postępowania zakończonego tzw. milcząca zgodą organu tj. w sytuacji gdy organ nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia, a więc przyjął zgłoszenie tzw. milcząca zgodą.

Organ zaznaczył, że w postępowaniu zgłoszeniowym jedyną jego stroną jest zgłaszający, a określony w art. 30 ust. 5 Prawo budowlane termin do ewentualnego wniesienia sprzeciwu wymusza rezygnację z zastosowania licznych rozwiązań kodeksowych, jak choćby zawieszenia postępowania, a także częściowo zwalnia organ z nałożonego przez art. 7 i 77 kpa obowiązku wyjaśniania stanu faktycznego.

Organ wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. W tej sprawie nie została wydana żadna decyzja. Zgłoszenie nie jest wnioskiem o wszczęcie sprawy administracyjnej, lecz przedstawieniem woli inwestora o zamiarze przysługującego wprost z ustawy prawa do zabudowy (art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego).

Milcząca zgoda organu I instancji nie jest decyzją administracyjną. Z przepisów nie można wywieść, że stanowi władcze rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, który to element przesądza o dopuszczalności zakwalifikowania danej czynności procesowej organu jako decyzji administracyjnej.

W konsekwencji organ uznał, że wobec braku przedmiotu postępowania o wznowienie postępowania organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł W. J. wskazując, że nie zgadza się z lokalizacją windy. Podniósł, że skoro organy wskazują, że w niniejszej sprawie nie została wydana żadna decyzja, to mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał ww. stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd uchylił zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji, jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

W niniejszej sprawie poddane kontroli Sądu zostało postanowienie Wojewody [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty G. odmawiające, na podstawie art. 61a § 1 Kpa, wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zgłoszenia wykonania robót budowlanych.

Sąd zauważa, że Starosta G. odmawiając wznowienia postępowania co do zasady postąpił słusznie, nie było bowiem podstaw - na gruncie niniejszej sprawy - do wznowienia postępowania. Niemniej w podstawie prawnej organ zastosował niewłaściwy przepis, skoro przedmiotem rozstrzygnięcia była odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego. Wojewoda [...] utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie powielił błąd organu I instancji.

Uszło bowiem uwadze organów obu instancji, iż dla odmowy wszczęcia postępowania w trybie wznowienia postępowania ustawodawca przewidział samodzielną podstawę prawną określoną w art. 149 § 3 Kpa. Jest to zatem przepis szczególny w stosunku do art. 61 a §1 k.p.a. Postępowanie dotyczące wznowienia postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym, odnośnie którego zastosowanie mają wyłacznie przepisy zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego w Rozdziale 12 "Wznowienie postępowania". Zgodnie z art. 149 § 1 Kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie (§ 4).

Odmawiając zatem wszczęcia postępowania organ powinien wydać postanowienie na podstawie art. 149 § 3 Kpa, a nie w oparciu o art. 61a Kpa, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, a za nim postanowienie organu II instancji, zostały wydane z naruszeniem ww. przepisu postępowania administracyjnego i jest to naruszenie istotne, bowiem dotyczy podstawy prawnej orzeczenia.

Niemniej, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, przewidzianego w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, upoważnia inwestora do rozpoczęcia, po upływie wskazanych 30 dni, planowanej działalności budowlanej. Ponieważ uprawnienie inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych wynika jedynie z milczenia organu i brakuje przesłanek do zastosowania wobec tego "rozstrzygnięcia" środków prawnych przysługujących w postępowaniu administracyjnym, dlatego stronie, która jest niezadowolona z dopuszczenia we wskazany sposób do realizacji budowy lub robót objętych zgłoszeniem, przysługuje jedynie prawo żądania zastosowania w sprawie środków przewidzianych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Nie zgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ powoduje, iż uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego. Przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na organ obowiązku potwierdzenia powstania tego uprawnienia poprzez wydanie aktu administracyjnego.

Przy czym jak przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania należy wydać wówczas, gdy żądanie wznowienia postępowania będzie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej przez organ w innej formie prawnej niż decyzja czy postanowienie (np. w formie umowy cywilno-prawnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia), a także gdy sytuacja strony jest kształtowana z mocy prawa, a więc bez konieczności wydawania decyzji, a wiec gdy w sprawie nie wydano decyzji ostatecznej.

Z ostatnią z przedstawionych sytuacji mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uprawnienie do wykonania robót budowlanych inwestor nabył z mocy prawa poprzez niezłożenie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Z tego też względu, skoro nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, nie może zostać wszczęte postępowanie dotyczące wznowienia postępowania, która może dotyczyć jedynie ostatecznej decyzji administracyjnej.

Z podanych przyczyn zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.